Бюджетно-налоговые механизмы исполнения социальных обязательств в субъектах Российской Федерации

Программно-целевой метод — основной в бюджетной практике и политике Российской Федерации. Его нельзя считать окончательно разработанным, однако многие элементы реализуются на практике. В основе понятия «программно-целевой метод» лежит другое, более широкое понятие «бюджетирование, ориентированное на результат».

Бюджетирование, ориентированное на результат, — метод планирования, исполнения и контроля за исполнением бюджета, обеспечивающий распределение бюджетных ресурсов по целям, задачам и функциям государства с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости ожидаемых непосредственных и конечных результатов использования бюджетных средств^[1].

Программно-целевой метод — установление или отбор приоритетных целей и задач использования бюджетных средств и разработке взаимоувязанных мероприятий, но их достижению в заданные сроки.

Так, например, федеральный бюджет 2014 г. в полной мере можно считать программным. Большая часть региональных бюджетов также относятся к таковым.

Государственные программы Российской Федерации утверждаются Правительством РФ, а государственные программы субъекта РФ — высшим исполнительным органом государственной власти субъекта. Сроки реализации государственных программ Российской Федерации, государственных программ субъекта РФ, муниципальных программ определяются соответственно Правительством РФ или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ.

Программы формируются для решения конкретных задач наиболее рациональными способами. В настоящее время процесс формирования региональных программ только начинается и задача текущего этапа состоит в том, чтобы региональные программы не входили в противоречие с федеральными, но при этом и не дублировали их.

Основная функция региональных бюджетов — исполнение социальных обязатсльств государства.

Виды социальных обязательств региональных бюджетов в целом обозначены в Федеральном законе от б октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Однако из указанного закона нельзя сделать вывод о реальной нагрузке, которая ложится на региональные бюджеты. Необходимо рассмотреть отраслевые законы, в которых содержатся виды социальных обязательств, финансирование которых ложится на региональные бюджеты. В настоящий момент действует десять таких законов.

Рассмотрим их основные характеристики.

• • Федеральный закон от 12 января 1995 г. № 5-ФЗ «О ветеранах». Закон предусматривает различного вида льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг, но обеспечению жильем граждан льготных категорий и нуждающихся в улучшении жилищных условий. Средства на реализацию передаваемых полномочий по предоставлению мер социальной поддержки предусматриваются в федеральном бюджете в виде субвенций.
• • Федеральный закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Направления действия данного закона весьма разнообразны и зависят от конкретных статей и регионов. Невозможно дать четкую характеристику статей расходов по данному закону.
• • Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244−1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС». Настоящим законом предусмотрены возмещение вреда и меры социальной поддержки граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС. Финансирование данных мер — расходные обязательства Российской Федерации. Порядокфинансирования расходных обязательств Российской Федерации устанавливается Правительством РФ.
• • Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. № 78-ФЗ «О библиотечном деле». Органы государственной власти субъектов РФ и органы МСУ обеспечивают финансирование комплектования и обеспечения сохранности фондов соответственно государственных и муниципальных библиотек, что позволяет реализовывать права граждан на библиотечное обслуживание.

• • Федеральный закон от 26 мая 1996 г. № 54-ФЗ «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации». Органы исполнительной власти субъектов РФ обязаны обеспечивать финансовые и иные условия, необходимые для осуществления музейной деятельности и обеспечения деятельности музеев в Российской Федерации.
• • Федеральный закон от 4 декабря 2007 г. № 329-ФЗ «О физической культуре и спорте в Российской Федерации». Следует отметить, что данный закон наиболее проработан, но вопросам организации финансирования, распределения обязанностей участников процесса предоставления услуг, а также закрепления полномочий за различными уровнями управления.
• • Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации». Данный закон рассматривает все возможные полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания с высокой степенью детализации видов услуг.
• • Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». В данном законе не только сформулированы полномочия субъектов РФ в сфере охраны здоровья, но также расписаны строго, но видам заболеваний конкретные виды помощи, на которые могут рассчитывать граждане.
• • «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (утв. Верховным Советом РФ 9 октября 1992 г. № 3612−1). Данный документ можно характеризовать как наиболее слабый из всего перечня нормативных правовых актов о социальной сфере. Он содержит много норм, изложенных в других законах, и не содержит информации о видах финансирования, объектах и источниках финансовых средств.
• • Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». Содержит четкие указания на источники финансирования всех видов образовательной деятельности.

Следует отметить, что в настоящее время начался процесс формирования региональных отраслевых законов и иногда они написаны четче и детальнее, чем федеральные.

Реформа бюджетной системы получила логическое развитие в реформе системы бюджетных учреждений.

С 1 января 2011 г. бюджетные учреждения классифицированы на три типа: казенное учреждение, бюджетное учреждение и автономное учреждение. Рассмотрим их основные характеристики.

Казенное учреждение — государственное (муниципальное) учреждение, осуществляющее оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которого осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основании бюджетной сметы.

Бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в других сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Основной объединяющий все бюджетные учреждения признак — учредителем могут быть только Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. Другой общий для бюджетных учреждений признак — перечень видов деятельности, которые учреждение вправе осуществлять в соответствии с целями, для достижения которых оно создано, и этот перечень должен содержаться в уставе. Также сохраняются ограничения на распоряжение имуществом бюджетного учреждения в зависимости от типа учреждения.

Бюджетные учреждения ведут самую разную деятельность: воспитывают и учат детей, лечат людей, создают художественные фильмы, занимаются концертной деятельностью, обеспечивают сохранность архивных документов и др. Однако кроме этой деятельности, которая осуществляется за счет государственных средств, практически все бюджетные учреждения занимаются дополнительной деятельностью, приносящей им доход помимо бюджетного финансирования.

Основная идея проводимой в настоящее время реформы бюджетных учреждений — необходимо оптимизировать их деятельность, сократить неэффективные расходы на содержание. Данный вид учреждений может выполнять несколько функций финансовых инструментов управления бюджетными потоками:

• • Оказание бюджетных услуг, которые гражданам гарантированы конституцией. На выполнение данной функции предоставляется бюджетная субсидия, что гарантирует выполнение обязательств, принятых государством по отношению к гражданам. Субсидия выделяется по факту оказания услуги, что позволяет не отвлекать средства бюджета из оборота и направлять их непосредственно на финансирование расходов, произведенных для конкретного потребителя.
• • Предоставление услуг на платной основе для привлечения дополнительных средств в бюджет. Чем больше спектр услуг и соответствие реальным потребностям граждан, тем больше доходы учреждения и соответственно бюджета. Одновременно с ростом доходов учреждение становится более самостоятельным и получает возможность решать собственные проблемы за счет полученных от предпринимательской деятельности средств, что приводит к сокращению расходов бюджета на содержание данного учреждения. Кроме того, возможность получить услуги, повышающие качество жизни, в бюджетной сфере отвлекают средства граждан из частного бизнеса в бюджет.

Таким образом, можно сказать, что уровень региональных бюджетов имеет большое значение в стабильном функционировании бюджетной системы страны в целом.

• [1] Лавров А. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы // Финансы. 2004. № 3.