Лучшие зарубежные практики бюджетного федерализма

Оптимальная модель фискального (налогово-бюджетного) федерализма направлена на реализацию ряда принципов, обеспечивающих эффективное расходование бюджетных средств и выполнение государственных программ путем передачи их на разные уровни управления — федеральный, региональный и муниципальный.

Основная идея теории, сформулированной Шарлем Тибу (1924—1968): в обществе, где мобильность населения совершенно неограниченна и есть конкурентные стимулы, люди выбирают место жительства в зависимости от уровня общественных благ и оказываемых услуг^[1]. Таким образом, уровень общественных благ в условиях конкуренции между регионами и муниципалитетами будет соответствовать необходимому, а вопрос информационной асимметрии будет решаться за счет децентрализации. Важно ли вносить изменения в государственную систему финансирования общественных благ в целях реализации этих принципов на практике?

Необходимо помнить, что традиции также важны в формировании доверия и установлении порядка в органах государственного управления. Но па практике может оказаться так, что традиция приведет к установлению неэффективной модели. Например, до 1950;х гг. в федеративных, унитарных и конфедеративных государствах уже существовали нормативные принципы разделения ответственности за доходы и расходы между различными уровнями власти для достижения несколько иных задач, в том числе эффективности сбора налогов и установления макроэкономической стабильности.

Решением, несомненно, будет установление режима фискального федерализма, который направлен на достижение прозрачности распределения общественных благ и услуг, предоставляемых максимально эффективно с учетом данной традиции. В соответствии с оптимальной моделью фискального федерализма правительствам рекомендуется адаптировать процесс принятия решений к интересам и средствам населения, которое проживает в регионах и платит налоги.

Перечисленное выше — набор принципов, который теоретически определяет, какие функции или полномочия (расходная часть) и какие инструменты (доходная часть) лучше всего использовать на вертикальных уровнях государственного управления. Фискальный федерализм — одно из направлений экономики общественного сектора, правила и положения которого, наряду с прочими задачами, обеспечивают соблюдение национальных норм и стандартов. В настоящий момент многие правительства направляют свои силы на децентрализацию в целях более последовательного применения принципа эффективности в условиях сильно централизованных налоговых режимов и экономики.

В действительности, во многих федерациях определенные предположения теоретической оптимальности не подтверждают свою эффективность. Например, для того, чтобы выбирать место жительства, люди должны быть абсолютно мобильными, каковы они нс всегда; местные органы власти должны обладать полной информацией о предпочтениях населения, которому они служат, что случается редко; наконец, общественные блага должны равномерно выделяться только в пределах определенного региона, но часто государственные программы и услуги характеризуются внешними факторами, когда оказывается трансграничное влияние. Иными словами, при федерализме в каждой федеративной единице па налоговые механизмы значительное влияние оказывают местные традиции, информационные ограничения, внешние эффекты экономической деятельности и др. Кроме того, в каждой стране бюджетный режим, хотя он и имеет тенденцию к постепенному развитию, иногда резко меняется в связи со структурными изменениями, и редко такие изменения происходят за счет национальных традиций и порядков.

США Более детальное рассмотрение опыта одного федеративного государства может показать, насколько сильно может измениться налогово-бюджетный федерализм с течением времени. В 1900;х гг. в США федеральное правительство занималось вопросами национальной обороны, международных отношений и почтовых служб; ему выделялось только 34% от общего объема расходов штатов. Значительная доля расходов органов власти штатов и местных органов власти на образование, содержание полиции, общественных дорог, социальное обеспечение и здравоохранение покрывались в основном за счет местных доходов.

К середине XX в. ситуация изменилась на обратную. Около 69% от общего объема расходов покрывались па федеральном уровне, а 10% региональных доходов приходились на субсидии, в основном в ответ на программу государственной помощи в результате Великой депрессии (экономического кризиса 1930;х гг.).

В XXI в. около 20% местных доходов и доходов штатов приходятся на федеральные бюджетные субсидии. В настоящее время федеральное правительство покрывает расходы, связанные со здравоохранением, социальным обеспечением и национальной обороной. Только 17% доходов штатов приходится на налог на прибыль, который в основном распределяется федеральным органом власти. Наиболее важным источником доходов на местном уровне выступает налог на имущество, которым облагаются земля и здания.

Иногда проблемы в перераспределении финансирования на разных уровнях при попытках уравновесить географические или прочие условия называются проблемами дисбаланса. Большинство федераций характеризуются либо вертикальным, либо горизонтальным, либо и тем и другим фискальным дисбалансом. Дисбаланс представляет собой несоответствие источников доходов расходам органов власти, относящимся к разным уровням или находящимся на одном и том же уровне. Страны, характеризующиеся вертикальным налогово-бюджетным дисбалансом, демонстрируют несоответствие между двумя уровнями государственного управления (федеральные и региональные органы власти). В странах, характеризующихся горизонтальным налогово-бюджетным дисбалансом, существует разрыв между органами власти на одном уровне, например, региональном. Такой дисбаланс также называется региональным неравенством.

Канада Примером горизонтального дисбаланса может служить экономическая система Канады, отводящей большую роль федеральному уровню власти, потому что некоторые виды расходов требуют такой бюджетной обеспеченности, которая возможна только на федеральном уровне. Многие провинции имеют ограниченные возможности бюджета, но в таких провинциях, как Альберта, Британская Колумбия и Онтарио имеются значительные природные ресурсы. Со временем этот горизонтальный дисбаланс привел к формированию системы, которую много критикуют, но которая жизнеспособна. С одной стороны, эта система предоставляет провинциям значительную автономию, а с другой — федеральное правительство оказывает необходимую помощь, и за счет этого происходит выравнивание уровня услуг.

В целом канадские избиратели предпочитают, чтобы государство оплачивало больше расходов на здравоохранение, образование и социальное обеспечение, чем могут позволить себе провинции. Поэтому, несмотря на то, что, с точки зрения юрисдикции за соответствующие законы и положения отвечают органы власти провинций, государство на федеральном уровне должно покрывать расходы на национальную политику и программы, подпадающие под юрисдикцию провинций. Среди областей, где федеральный бюджет играет особенно важную роль, выделяют специальное среднее образование и пособия по уходу за детьми.

Федеральный бюджет также переводит провинциям некоторые целевые средства как для финансирования здравоохранения, так и других социальных программ. Такое целевое финансирование гарантирует, что на федеральном уровне сохраняются рычаги контроля, обеспечивающие реализацию необходимых программ.

Австралия испытывает большие трудности с гак называемым вертикальным фискальным дисбалансом. В этой стране существует несоответствие между способностью федерального правительства получать доход и расходными обязательствами других уровней власти (например, штатов) при предоставлении государственных услуг. На последние, по решению избирателей, накладывается широкий спектр обязанностей, но их способность получать доход самостоятельно мала.

Австралия Австралия — единственная страна среди основных крупных федераций (Германия, США, Канада и Швейцария), которая предпринимает попытки полного выравнивания расходов (в расчете на душу населения). Следовательно, правительство Австралии решает проблему различных видов дисбаланса путем реализации политики горизонтального фискального выравнивания, которую курирует Комиссия содружества по субсидиям (Commonwealth Grants Commission). Когда Содружество Австралия, которое первоначально играло роль таможенного союза, переводит средства штатам, каждый штат не получает фиксированную сумму или сумму, пропорциональную населению штата, но отношению к другим штатам. Вместо этого комиссия использует формулу выравнивания: она предоставляет средства штатам, которые нуждаются в этом больше всего, а расчет суммы ведется с учетом потребностей в услугах и способности получать доход самостоятельно.

Швейцария Правительство Швейцарии отличается постоянным стремлением к децентрализованному бюджету в рамках режима фискального федерализма. Даже во время реформ на рубеже XXI в., инициированных правительством вместе с кантонами (кантон — территориально-административная единица Швейцарии), правительство неукоснительно соблюдало принципы, важные для швейцарских избирателей. Правительство управляет существенным горизонтальным фискальным дисбалансом способами, которые отражают политический консенсус о прямой демократии, горизонтальном сотрудничестве, распределении расходов и доходов.

Сила, которой обладают местные правительства, проявляется в окончательных решениях о распределении доходов и расходов па различных уровнях правительства. Раньше в Швейцарии поступления от наиболее важного источника прибыли, налога на доходы физических лиц, распределялись в пользу кантонов. Еще один важный источник государственных доходов — налог на добавленную стоимость — полностью перечисляется на федеральный уровень правительства. В результате реформ налог на прибыль стал в основном направляться на федеральный уровень правительства для обеспечения выравнивания дисбаланса. Таким образом, существуют различные уравнительные фонды. Их задача состоит в обеспечении того, чтобы кантоны, обладающие меньшими возможностями для получения доходов, получали достаточные ресурсы, которые предоставляются кантонами, способными получать более высокие доходы.

Федеральное правительство также может вынуждать правительства кантонов вести горизонтальное сотрудничество и присоединяться к финансированию в избранных областях политики, таких как высшее образование и здравоохранение, чтобы сократить влияние внешних факторов, бесплатное пользование общественными благами и гарантировать сотрудничество в области оказания услуг. Однако это можно сделать, только если определенное количество кантонов обратится за помощью федерального правительства.

Исполнение принципа делегирования инициативы низшим подразделениям исполнительной власти обеспечивается за счет определения полномочий субнациональных правительств по распределению расходов и доходов в конституции и законах, одобренных кантонами. Кроме того, основополагающие принципы швейцарского федерализма, определенные в ходе реформ, предоставляют кантонам больше независимости в ряде политических областей и, в то же время, обеспечивают более точный баланс между богатыми и бедными кантонами, а также более тесное сотрудничество в области оказания услуг через кантональные границы.

Другие страны В настоящее время децентрализация считается важным компонентом фискальной реформы как в унитарных, так и в федеративных государствах. Формирующиеся рынки Латинской Америки, Африки и Азии провели некоторую децентрализацию несмотря на сильное влияние исторических обстоятельств, различных учреждений, культур и политических реалий. В целом этот процесс пока не завершен, и па решения о заимствовании средств, которые принимаются региональными и местными правительствами, могут оказывать существенное влияние действия центрального правительства. В этих государствах как минимум частичная централизация кажется нормой, а доход, полученный на федеральном уровне, передается на более низкие уровни.

Сложившиеся обстоятельства, в частности избыточные ресурсы, приводят к централизации доходов, но практическим причинам. В России и Австралии, например, большинство налогов на производство энергии и экспорт взыскиваются на федеральном уровне, поскольку правительство на этом уровне может эффективнее реагировать на изменение цены на нефть. Б. Серль, занимающийся этими вопросами, вкратце описал причину: «Обычно отправной точкой в распределении источников доходов между разными уровнями правительства служит уровень, на котором правительство обладает наибольшими возможностями по сбору налогов и инструментами для преодоления колебаний в налоговых поступлениях»^[2]. В связи с этим ожидается, что вывод из регионов доходов от добычи нефти даст положительные результаты и не причинит вреда. Предполагается, что такая мера будет стимулировать более эффективное использование прибыли или дохода компаний и налогов в целях диверсификации расходов. Цель централизации доходов — обеспечение сопоставимых услуг с сопоставимым налогообложением и обеспечение «страхования» от региональных рисков^[3].

В заключение можно отметить, что оптимальный фискальный федерализм основывается на теории о мобильности факторов производства между регионами на конкурентной основе. В то время как :->та теория оказала существенное влияние на продвижение децентрализации налоговых обязательств, федеральные налоговые системы все чаще определяются традициями, учреждениями, культурой и сложившейся практикой.

В частности, один момент имеет особое отношение к налоговой стабильности России — важная роль, которую централизация доходов играет в обеспечении макроэкономической стабильности за счет того, что налоги на добычу полезных ископаемых составляют существенную часть доходов. Баланс между федеральными и региональными расходами все более влияет на принятие решений регионами, несмотря на то, что в XXI в. федеральное правительство попыталось обеспечить реализацию федеральных программ, направленных на обеспечение дальнейшей реформы преобразований в посткоммунистическую эпоху.

• [1] См.: Tiebout С. A Pure Theory of Local Expenditures // The Journal of Political Economy.1956. № 5 (64).
• [2] См.: Searle В. Revenue Sharing. Natural Resources and Fiscal Equalization // FiscalEqualization: Challenges in the Design of Intergovernmental Transfers / ed. by J. Martinez-Vazquez, B. Searle. N. Y.: Springer. 2007.
• [3] Cm.: Otto J. Fiscal Decentralization and Mining Taxation. Washington: World BankMining Group. 2001; Bishop G., Shah А. Л. Fiscal Federalism and Petroleum Resources in Iraq //Obstacles to Decentralization: Lessons trom Selected Countries / ed. by J. Marzquez-Vazquez, F. Vaillancourt. Cheltenham: Edward Elgar, 2011.