Зарубежный опыт реформирования рынков электроэнергии

Начало преобразований в электроэнергетике восходит к 1978 году, когда в США был принят акт «О политике регулирования в электроэнергетике (PURPA)». Предлагалось полное разделение сфер производства, передачи и сбыта электроэнергии, с максимальным внедрением в эти сферы конкурентных отношений путем организации торговли электроэнергии по договорам и через оптовый рынок.

Что же показывает мировой опыт проведения реформ и применения различных моделей организации электроэнергетических систем? В самих США реформирование электроэнергетики производилось сдержанно как по интенсивности, так и по объему преобразований. По разным оценкам, рыночные преобразования затронули 35−50% штатов. В США в процессе проведения реформ в электроэнергетике резерв мощности снизился с 35% в 1985 г. до 15% в 2000 г. и продолжается его дальнейшее снижение. Сократились в 5 раз инвестиции в сетевое строительство. Снизилась статическая и динамическая устойчивость (живучесть) энергосистем. В августе 1996 г. произошла самая крупная авария после аварии 1965 года в северо-восточной части страны, в 1998 г. — крупная системная авария в пограничных штатах с Канадой, а в 2003 году она повторилась в более крупных масштабах. Под аварийное отключение попали северо-восточные штаты США от Вашингтона до Великих озер и юго-восточные районы Канады. Особенно значительные отрицательные последствия реформы в электроэнергетике возникли в самом крупном штате Америки — Калифорнии, который был пионером рыночных реформ электроэнергетики в США. Дело дошло до систематических веерных отключений потребителей электроэнергии. В целом за период калифорнийского кризиса (2000;2002 гг.) энергоснабжающие компании и потребители понесли убытки в размере около 80 млрд. долларов. Для прекращения кризиса в электроэнергетике правительство США приняло решение о прекращении на 3 года разделения вертикально интегрированных электроэнергетических компаний. В мае 2002 года президент Буш представил общественности и конгрессу США план преодоления энергетического кризиса в электроэнергетике, в т. ч. за счет строительства новых электростанций, в основном угольных и атомных, с привлечением значительных средств из федерального бюджета.

Подобные потрясения происходили в электроэнергетике Норвегии, Англии, Швеции, Финляндии, Испании, Мексики, Чили, Уругвая, Колумбии, Аргентины, Бразилии и др. стран, где также внедрялись модели реструктуризации, предложенные США. Прокатившиеся аварии в электроэнергетических системах ряда стран Европы и Северной Америки в 2003 году (14 августа в США и Канаде, 23 августа в Финляндии — Хельсинки, 28 августа в Англии — Лондон, 23 сентября в Швеции и Дании, 28 сентября в Италии и Швейцарии) заставили ЕС, США и некоторые другие страны изменить энергетическую политику по организации абсолютных рыночных отношений в электроэнергетике. Комиссия ЕС подготовила новую Директиву (ЕС СОМ 2003/740 от 10.12.03) «В отношении мер по обеспечению надежности электроснабжения и инвестиций в инфраструктуру», ограничивающую постулаты свободного рынка в электроэнергетике. В США, кроме ранее упомянутых мер по ограничению реформирования в электроэнергетике, был разработан закон о внесении поправок в Федеральный Акт по установлению стандартов надежности энергоснабжения и представлен президентом в сенат. Более половины штатов США не провели и пока не намерены проводить реформу электроэнергетики. В конце февраля 2005 г. на представительной конференции энергетиков в Сан-Диего (США) было заявлено, что разрушение территориальных вертикально-интегрированных энергосистем и введение конкурентного рынка электроэнергии дали отрицательный результат. Сейчас энергетики озадачены тем, как вернуться к прежней системе. Разделение энергокомпаний на генерирующие, сетевые и сбытовые проведено полностью лишь в некоторых странах: Великобритании, Швеции, Финляндии. В Германии, Франции, Японии действуют вертикально-интегрированные энергокомпании (ВИК). Директива ЕС по энергетике, вступившая в силу в феврале 1997 года, требует обязательного ведения раздельного учета в генерации, передаче и сбыте, но не требует обязательной ликвидации ВИК. После энергетических кризисов такие страны, как Аргентина, Бразилия и Чили, в последние два года отказались от конкурентного рынка и снова ввели 1-ю модель с государственным регулированием цен на электроэнергию, а Мексика, Гондурас и Эквадор оставили 2-ю модель. Вторую модель управления электроэнергетикой выбрали также Китай и республика Корея. Причем характерно, что последняя имела программу проведения реформы электроэнергетики и намеревалась осуществить ее поэтапно вплоть до 4-й модели, но, учитывая отрицательные результаты реформ в других странах, на неопределенное время остановилась на 2-й модели. Претерпела изменение и позиция Мирового банка (МБ). Так, бывший президент МБ Джеймс Вулфенсон заявил: «Вашингтонский консенсус вот уже несколько лет как мертв» (Международное соглашение, открывшее дорогу приватизации и либерализации электроэнергетики). Возможно, имея перед глазами неоднозначные результаты реформ в электроэнергетике, такие страны, как Франция, Греция и Ирландия не спешат реформировать электроэнергетические системы, несмотря на имеющиеся у них определенные обязательства по этому вопросу перед другими странами ЕС.

Весьма любопытные мысли приведены в статье об энергетической безопасности директора Парижского центра социальных исследований г-на Жака Сапира (краткое содержание статьи приведено в газете «Коммерсант» от 22.12.06): «Чрезвычайно трудно, а может быть и невозможно, заставить рынки работать в энергетическом секторе. Реальный опыт не доказывает, что политика разделения и дерегулирования увеличивает стабильность энергосистемы. Проведенное в 2001 году сравнение электроэнергетики Великобритании, в основном частной, с преимущественно государственной французской показало, что последняя и работает стабильнее, и предлагает более низкие цены. Все это вызывает серьезную озабоченность тем, какое влияние доминирующая сегодня политика дерегулирования, демонополизации и приватизации в энергетике может оказать на энергетическую безопасность» .

Несмотря на инициативу Еврокомиссии о введении принудительного разделения бизнеса национальных энергетических компаний, в первую очередь E. ON (Германия) и EdF (Франция), на генерирующие и сбытовые, состоявшийся саммит глав государств ЕС в Брюсселе в марте 2007 года не поддержал эту инициативу чиновников ЕС.

Таким образом, даже в таких привлекательных для общих инвестиций странах, как США, Норвегия, Англия, наряду с другими, пока не найдено удовлетворительных решений по следующим ключевым проблемам: привлечение в электроэнергетику необходимых инвестиций и сбалансированное развитие объектов электроэнергетики (генерации и электрических сетей), а также надежности электроснабжения потребителей. Надежность системы энергоснабжения при одновременности производства и потребления может быть обеспечена только при наличии в ней необходимого резерва генерирующих мощностей. Как показал мировой опыт, этот резерв должен быть на уровне 25−30% от потребляемой максимальной электрической мощности, что и соблюдалось ранее государственными компаниями и частными ВИК. Как только энергетические компании освобождаются от ответственности за надежность энергоснабжения, они начинают оптимизировать затраты на содержание оборудования и выводить из работы недостаточно эффективные мощности. Это подтвердил энергетический кризис в Калифорнии. Это же показывает практика хозяйствования в европейской энергетике (вывод неэффективных генераторов, объединение компаний, расширение сфер бизнеса с направлением инвестиций в другие сферы деятельности, которыми становятся водоснабжение, газоснабжение, утилизация отходов и др.). Если в 1985 году в странах Европы и США резерв электрических мощностей составлял от 27 до 49 процентов, то в 2003 году (см. «Энергетика за рубежом», 2006, вып. 1) они снизились в Бельгии, Греции и Швеции до 0%, в Германии до 5%, а самые большие резервы мощностей остались только во Франции и Испании — на уровне 10−11%. Но настоящим сигналом (уже вторым после аварий в 2003 г.) по результатам реформ электроэнергетики стала авария в объединенной энергосистеме Европы 5 ноября 2006 г. Эта авария затронула жизнедеятельность около 10 млн. человек в Германии, Франции, Бельгии, Италии, Испании, Австрии, Нидерландах, Хорватии и даже частично Марокко. Эта авария лишь подтвердила постулат: без достаточных резервов мощности и без единого оператора по управлению риски в электроэнергетике слишком велики [10].

Во всех странах, перешедших к конкурентному рынку электроэнергии, проявлялись следующие проблемы: использование производителями «рыночной власти» (манипуляции ценовыми заявками), приводящее к необоснованному завышению цен на электроэнергию, прекращение строительства генерирующих мощностей (за исключением ПГУ при дешевом газе), сокращение резервов мощности, резкое сокращение инвестиций в сетевое строительство, усложнение модели (введение малоэффективных рынков мощности и системных услуг). Это привело к увеличению числа кризисов (США, Англия, Норвегия, Бразилия, Канада, Чили, Аргентина, Австралия и другие), сопровождающихся дефицитом мощности и скачкообразным повышением цен.

В большинстве стран, внедривших конкурентную модель рынка электроэнергии, данная модель была признана неэффективной с последующей сменой концепции.

В странах, сохранивших конкурентные рынки, до сих пор не нашли решений для привлечения в электроэнергетику инвестиций для развития отрасли.

В модели «Единый покупатель» производители электроэнергии лишены «рыночной власти», реализуется эффект конкуренции среди поставщиков. Осреднение тарифов поставщиков и включение в тариф для покупателей оптового рынка инвестиционной составляющей решает проблему финансирования строительства новых генерирующих мощностей, в том числе и капиталоемких.

Приведенная ниже таблица содержит краткий обзор зарубежного опыта по введению различных моделей рынка электроэнергии.

Модель 1 — Регулируемая естественная монополия.

Модель 2 — Единственный покупатель.

Модель 3 — Конкурентный рынок.

Таблица 3. Зарубежный опыт реформирования рынков электроэнергии.

В каждой стране рынок имеет свои особенности, принадлежность к той или иной модели определена по характерным признакам. Как видно из таблицы 3, большинство стран, внедривших конкурентные рынки, после какого-то времени работы ушли от этой модели, перешли на другие модели рынка.

Разработчики российской модели электроэнергетического рынка совершенно не учли опыт других стран, а значит, России предстоит повторить горькие уроки, которые извлекли другие страны, внедрявшие у себя конкурентные рынки электроэнергии.