Компоненты нормирования объектов градостроительной деятельности

Нормирование исходит из осознания обществом необходимости закрепления общепринятых рамок «нормальности» по отношению к самому себе и его членам — гражданам. Осознание необходимости нормирования связано с двойственной природой норм.

С одной стороны, норма — это ограничение или запрет того, что не укладывается в представления общества о «нормальности», то есть это способ ограничения свободы во имя интересов общества. Эти нормы действуют постоянно, в каждый конкретный момент времени, то есть это вневременные нормы. Примерами таких норм могут служить нормы, определяющие требования безопасности, или правовой режим чего-либо (например, правовой режим использования земельных участков). Подробнее вневременные нормы рассмотрены ниже.

С другой стороны, нормы могут выступать, напротив, как желательное, как-то, чего в данный момент еще нет, но обязательно должно появиться в течение определенного промежутка времени, то есть это временные нормы. Определение обществом необходимости появления желаемого запускает цепочку действий-последствий. Во-первых, норма декларируется, и орган власти оповещает граждан о принятии соответствующей нормы. Во-вторых, норма влечет наложение на орган власти определенных обязательств. Закрепленная норма становится:

• — временным рубежом достижения желаемого. Норма необходимо должна содержать дату, период времени, когда желаемое станет реальностью;
• — финансовым обязательством власти перед гражданами к определённому временному рубежу обеспечить достижение желаемого, превращение желаемого в реальность. Такие финансовые обязательства предполагают наличие плана реализации того, что заявлено как норма, и готовность планировать бюджет с учётом этих финансовых обязательств;
• — индикатором того, насколько власть выполняет свои обязательства перед гражданами в период между предъявлением декларации и назначенным временным рубежом. Отчет ООО «Институт экономики города» о выполненных консультативных услугах по теме: «Анализ теоретических подходов к нормированию применительно к задачам градостроительного нормирования в городе Перми с учетом вопросов местного значения городского округа «город Пермь», Москва, Пермь, 2011.

В отношении нормирования к вневременным нормам относятся нормы, которые не допускают наличие перерывов в применении, то есть эти нормы действуют всегда. К ним относятся:

• 1) «нормы» — нормы правовые, содержащиеся в нормативных правовых актах и описывающие требования к процессам деятельности;
• 2) «технические регламенты» безопасности — регламенты, определяемые в соответствии с законодательством о техническом регулировании. Это ныне содержащиеся в СНиПах требования безопасности. Применительно к градостроительному проектированию должны быть «технические регламенты градостроительного проектирования»;
• 3) «градостроительные регламенты» — регламенты, которые содержатся в правилах землепользования и застройки и которые определяют основу правового режима использования земельных участков. С момента вступления в силу правил землепользования и застройки градостроительные регламенты действуют всегда без перерывов. Какой-либо существующий земельный участок может «не добирать» в отношении градостроительного регламента (например, этажность существующего на участке здания меньше, чем допускаемая градостроительным регламентом). Но в любой момент правообладатель земельного участка может воспользоваться имеющимся у него правом. В этом проявляется то, что градостроительный регламент существует без перерывов и всегда. Там же

Второй вид норм — временные нормы, которые допускают в применении наличие перерывов. Такими нормативами являются:

• 1) региональные нормативы градостроительного проектирования;
• 2) местные нормативы градостроительного проектирования.

Временные нормы по свой сути являются обещаниями, переведёнными в статус обязательств (в том числе финансовых), достичь к определённому сроку в будущем заданного уровня качества среды проживания. Между датой принятия обещания и датой его исполнения есть промежуток времени. Можно предположить, что данные обещания-обязательства могут быть выполнены до назначенной даты исполнения, чаще всего такой датой является «расчётный срок» генерального плана. Более реальной является ситуация, когда обещания-обязательства не выполняются к назначенной дате, к дате истечения «расчётного срока», то есть, общераспространённым является факт неисполнения властью закрепленных обещаний-обязательств. Гипотетически можно было бы предположить, что в правовой системе управления должен существовать институт санкций за неисполнение органами власти своих обещаний-обязательств. Но в действительности такой институт отсутствует. Причина его отсутствия определяется совокупностью следующих положений:

• — во-первых, в данном случае ответственность не персонифицируется: ответственность принимает на себя орган власти, то есть, коллегиальный орган. Законодательством предусмотрена только персонифицированная ответственность. Коллективной ответственности быть не может;
• — во-вторых, возможность исполнения обещаний-обязательств не в полной мере зависит от органа местного самоуправления. В большей степени это связано с финансовыми обязательствами — формирование бюджета только в малой степени зависит от органа местного самоуправления. Кроме того, бюджет не может планироваться на дальние временные горизонты, связанные с реализацией генерального плана (в первом случае — максимум 3 года, во втором случае — минимум 10, а на самом деле 15−20−25 лет). Помимо этого, исполнение обещаний-обязательств органа власти зависит не только и не столько от бюджетного финансирования, сколько от объёмов инвестирования развития города частными лицами. Этот процесс также не может быть гарантирован.

Перечисленные выше вневременные (технические регламенты безопасности, градостроительные регламенты) и временные нормы (нормативы градостроительного проектирования) складываются в систему компонентов нормирования объектов градостроительного проектирования, которую мы рассмотрим с целью четкого разграничения сферы охвата каждого компонента данной системы.

Компоненты нормирования регулируют различные вопросы и имеют различный правовой статус (табл.3).

Таблица 3.

Компоненты нормирования объектов градостроительной деятельности.

Рассмотрим их подробнее.

Технические регламенты устанавливают минимально необходимые требования, обеспечивающие безопасность продукции, с учетом степени риска причинения вреда. Статья 7 ФЗ от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» указывает на необходимость содержания в технических регламентах требований, обеспечивающих:

• — безопасность излучений;
• — биологическую безопасность;
• — взрывобезопасность;
• — механическую безопасность;
• — пожарную безопасность;
• — безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте);
• — термическую безопасность;
• — химическую безопасность;
• — электрическую безопасность;
• — радиационную безопасность населения;
• — электромагнитную совместимость в части обеспечения безопасности работы приборов и оборудования;
• — другие виды безопасности, которые соответствуют целям принятия технических регламентов. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании»

Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, правилам и формам оценки соответствия, правила идентификации, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент. Там же К нормативно-правовым актам, закрепляющим требования в отношении объектов градостроительной деятельности, можно отнести Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».

Указанный Федеральный закон устанавливает минимально необходимые требования к зданиям и сооружениям (в том числе к входящим в их состав сетям инженерно-технического обеспечения и системам инженерно-технического обеспечения), а также к связанным со зданиями и с сооружениями процессам проектирования (включая изыскания), строительства, монтажа, наладки, эксплуатации и утилизации (сноса), в том числе требования:

• 1) механической безопасности;
• 2) пожарной безопасности;
• 3) безопасности при опасных природных процессах и явлениях и (или) техногенных воздействиях;
• 4) безопасных для здоровья человека условий проживания и пребывания в зданиях и сооружениях;
• 5) безопасности для пользователей зданиями и сооружениями;
• 6) доступности зданий и сооружений для инвалидов и других групп населения с ограниченными возможностями передвижения;
• 7) энергетической эффективности зданий и сооружений;
• 8) безопасного уровня воздействия зданий и сооружений на окружающую среду. Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»

Следующий компонент нормирования, градостроительный регламент — составная часть (наряду с порядком применения и внесения изменений в правила землепользования и застройки и картой градостроительного зонирования) правил землепользования и застройки, которая устанавливает в пределах границ соответствующей территориальной зоны:

виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;

предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, ст. 30.

Градостроительным кодексом предусмотрены следующие виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства:

• — основные виды разрешенного использования (то есть те виды, которые допускают самостоятельный выбор застройщиком предпочтительного вида из их состава для соответствующей территориальной зоны);
• — условно разрешенные виды использования (разрешение на которые может быть получено только по итогам публичных слушаний);
• — вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и осуществляемые совместно с ними (например, гаражи, локальные объекты инженерной инфраструктуры). Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, ст. 37

Предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства могут включать в себя:

• 1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
• 2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
• 3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;
• 4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;
• 5) иные показатели. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, ст. 38

Градостроительный регламент утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Нормативы градостроительного проектирования подробнее рассмотрим ниже, здесь же отметим их взаимосвязь с другими компонентами нормирования.

Соответствие местных нормативов градостроительного проектирования техническим регламентам обеспечивается следующим образом: местные нормативы градостроительного проектирования подготавливаются с учетом показателей генерального плана, которые в свою очередь, должны соответствовать техническим регламентам.

Нормативы градостроительного проектирования в соответствии с Градостроительным кодексом РФ подготавливаются и используются в соответствии с требованиями технических регламентов и с обязательными к исполнению градостроительными регламентами. Каждый из этих трех институтов объективно необходим. В силу необходимости этих институтов и необходимости их отличия друг от друга должна существовать связь между ними. Речь идет именно о взаимосвязи между данными документами, а не включения содержательных моментов технических регламентов безопасности, имеющих другой правовой статус (статус требований, обязательных к выполнению, а не рекомендаций) в состав местных нормативов градостроительного проектирования, как это нередко бывает на практике.

Разделение рассматриваемых компонентов нормирования на три разрозненные части, ранее входивших в состав единого СНиП 2.07.01−89, не случайно и произошло в силу объективных причин.

Во-первых, такое разделение позволяет разграничить сферу ответственности государства. Ранее государство отвечало одновременно за две различные сферы — за безопасность и за требования рекомендательного характера, предъявляемые, исходя из соображений рациональности, финансовой, планировочной целесообразности и т. д.

Во-вторых, деятельность в условиях рыночной экономики объясняет такое разделение и с экономической точки зрения. Публичные субъекты градостроительной деятельности (в лице представителей власти, утверждающих документы градостроительного проектирования) должны нести обеспеченную бюджетом имущественную ответственность по возмещению вреда, который может наступить по причине утверждения документа, не соответствующего требованиям безопасности.

Имущественная ответственность за соответствие документов градостроительного проектирования неким необязательным рекомендательным положениям и показателям, не связанным непосредственно с безопасностью, не возникает.

В-третьих, подобное разграничение позволяет определить пределы деятельности частных лиц и область показателей для деятельности публичной власти в отношении объектов инфраструктуры.

Смешение рассмотренных компонентов нормирования является неправомерным по юридическим основаниям и приводит к фактической блокировке процесса становления новых технологий градостроительного проектирования, ориентированных не на смешение, но на артикуляцию различных параметрических компонентов и правовых институтов градостроительного проектирования при их взаимной координации в процессе реального градоуправления. Трутнев, Э.К., Крымов, С. А. Азбука градостроительного нормирования. Краткие ответы на вопросы в отношении местных нормативов градостроительного проектирования, излагаемые с использованием правовых актов, включая подготовленные с участием Института экономики города. / Фонд «Институт экономики города», 2013 — 40 с.