Государственно-частное партнерство в системе арендных отношений в институциональной среде Лесного кодекса РФ (2006г.)

Содержание и смысл институциональной среды в контексте устойчивого развития состоит не в том, чтобы выступать пассивной средой, в которой осуществляются определенные экономические отношения и процессы, а в том, чтобы обеспечивать оптимальную функциональную организацию общественно-хозяйственного взаимодействия, исправленного на достижение баланса интере;

сов государства, бизнеса и общества.

В настоящее время на передний план выдвигаются следующие основные направления развития институциональной среды:

— формирование конкурентной среды и преодоление монополистических тенденций в экономике;

интенсификация инновационного процесса;

развитие отношений собственности;

— развитие финансовых рынков как источника капитала экономического роста.

Анализируя институциональные проблемы, решение которых необходимо для обеспечения устойчивого экономического развития России, отечественные ученые [26, с.40] выделяют четыре основные группы институтов, формирующих ее институциональную среду: политико-правовые институты; институты, обеспечивающие развитие человеческого капитала; собственно экономические институты и специальные институты, нацеленные на решение конкретных, специфических проблем экономического роста. Последнюю группе институтов принято называть «институтами развития», подразумевая под ними институты, обеспечивающие дискретное воздействие на экономику, в отличие от первых трех групп, действие которых носит общий характер.

Институты развития стали важнейшим элементом экономико-политической дискуссии последних нескольких лет, Основная задача этой институциональной формы — создание условий для реализации долгосрочных инвестиционных проектов в отдельных сферах экономики, которое обеспечивается различными формами организации государственно-частного партнерства и прямым государственным финансированием проектов, способствующих экономическому росту.

Новые институты взаимодействия государства и частного сектора, получившие название государственно-частного партнерства, подразумевают объединение ресурсов двух хозяйствующих субъектов — государства и бизнеса: с одной стороны в партнерство вносятся объекты государственной собственности, с другой — принципы и методы частнопредпринимательского хозяйствования, инвестиции, инновации и менеджмент. Реализация механизмов государственно-частного партнерства направлена на повышение эффективности использования государственной собственности и государственных расходов через развитие производственной, социальной и инновационной инфраструктуры общества с учетом интересов и при активном участии частного сектора и стимулировании его к развитию предпринимательской активности в областях, имеющих стратегическое значение для страны и обладающих наибольшим потенциалом качественного экономического роста.

Термин «государственно-частное партнерство» появился в 1990;х гг ХХв, и связан, главным образом, с «британской моделью». В 1992 г. правительство Великобритании объявило о «частной финансовой инициативе», которая представляла собой модернизированную концепцию управления госсобственностью. Суть данного института состояла в том, чтобы в рамках договоров и соглашений о государственно-частном партнерстве передать частному сектору функции финансирования строительства, реконструкции, эксплуатации, управления объектов социально-культурной и производственной инфраструктуры, находящихся в государственной собственности. Это кардинальное изменение системы управления государственной собственностью повлекло за собой существенную трансформацию институциональной среды в Великобритании.

Агентство «Standard&Poor's», осуществляющее митинговую оценку развития институтов государственно-частного партнерства в различных странах, определяет его как среднеили долгосрочное деловое сотрудничество между государственным и частным секторами, предполагающее разделение рисков и прибыли от результатов объединения знаний, опыта и финансовых ресурсов для достижения намеченных целей экономической политики [27].

В Российской Федерации развитие эффективных институтов взаимодействия государства и бизнеса признано одним из важных условий формирования эффективной экономической политики, повышения инновационной активности, развития экономической, социальной инфраструктуры. Хотя законодательство РФ не дает четкого определения государственно-частного партнерства, в качестве базовых его признаков можно выделить следующие:

• — консолидация ресурсов государства и частного бизнеса;
• — распределение между сторонами финансовых рисков пропорционально вложенным средствам;
• — институциональная организация форм государственно-частного партнерства;
• — взаимодействие указанных сторон имеет действительно партнерский, равноправный характер (т. е. в обязательном порядке должен соблюдаться паритет, баланс обоюдных интересов);
• — государственно-частное партнерство имеет четко выраженную: публичную, общественную направленность (его главная цель — удовлетворение государственного интереса).

Необходимо отметить, что главной особенностью государственночастного партнерства является обилие форм, в которых оно находит свое проявление. В одних странах основной акцент делается на созданий новых объектов государственной собственности, в других — на повышении эффективности работы уже существующих. Есть страны, где от частного сектора требуются крупные капиталовложения, а есть — где его рощ ограничена эксплуатацией объектов инфраструктуры. Из всего многообразия форм государственночастного партнерства в осуществлении предпринимательской деятельности можно вычленить основные, среди которых: контракты, предоставляемые государством частному сектору; арендные отношения, в том числе финансовая аренда (лизинг); государственно-частные предприятия; соглашения о разделе продукции; концессионные соглашения (договоры). Несмотря на разнообразие форм, в которых проявляется институт государственно-частного партнерства, все они объединены общей целью совместного поиска государством и частным сектором решения проблем развития экономики и общества.

Долгосрочной целью трансформации системы управления лесами как стратегически важным объектом государственной собственности в Российской Федерации является повышения эффективности работы лесного сектора страны в целом. Как было отмечено выше, институциональная среда лесопользования и ведения лесного хозяйства, сформированная Лесным кодексом РФ (2006г.), создает необходимые условия для проведения прогрессивной экономической политики в сфере лесных отношений через формирование и эксплуатацию эффективных механизмов государственно-частного партнерства в сфере использование охраны, защиты и воспроизводства лесов. Основой управления лесами ставится распределение прав и обязанностей между государством и частным бизнесом при сохранении государственной собственности на лесной фонд.

Таким образом, организационное разделение лесного администрирования (государственного управления лесами) и лесного менеджмент (управления. лесным хозяйством) базируется на разделении функций, когда государство и частный бизнес становятся равно ответственными за результаты принимаемых решений в сфере освоения лесов [24]. Применение механизмов государственно-частного партнерства в деятельности по освоению лесов нацелено на достижение основной цели — повышение дохода от государственной собственности при одновременном сокращении бюджетных расходов, связанных с государственным управлением лесами. Эффективная реализация принципов государственно-частного партнерства дает возможность сконцентрировать внимание государственных органов управления на выполнении наиболее свойственных им административных функциях и сократить государственные риски за счет распределения их между участниками партнерства.

Положения Лесного кодекса РФ (2006г.) основаны на постулате о неразрывности лесного хозяйстве и использования лесов — данное единство выражено в понятии «освоение лесов», которое включает в себя организацию использования лесов, создание и эксплуатацию объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуре, проведение мероприятий по охране, защите, воспроизводству лесов, объектов животного мира, водных объектов.

Понятие «использование лесов» шире понятия «лесопользование». Лесопользованием признавалось извлечение материальных и нематериальных благ, которые приносит лес как природный объект, соответственно, не всякая деятельность в лесу признавалась лесопользованием, т. е. ведение работ, когда лес используется как определенный операционный базис или как место залегания полезных ископаемых, не рассматривалось лесным законодательством как лесопользование.

Лесной кодекс РФ (2006г.) требует использовать леса исходя из понятия о лес, как об экологическом системе или как о природном ресурсе (ст. 5). В соответствии с современными взглядами на экологические системы: и природные ресурсы это означает, что лес следует рассматривать как совокупность различных элементов природы, включая землю, т. е. использование лесов есть деятельность, направленная на эксплуатацию их ресурсного и экологического потенциала, а также деятельность, связанная с извлечением пользы от занимаемых ими пространств. Лесные участки могут предоставляться юридическим лицам в постоянное (бессрочное) использование, аренду, безвозмездное срочное пользование, гражданам — в аренду, безвозмездное срочное пользование. Продажа лесных насаждений осуществляется на основании договора купли-продажи лесных насаждений. В некоторых случаях предусматривается допуск граждан и юридических лиц к определенным землям: в рамках реализации права граждан, на свободное и бесплатное пребывание в лесах, а также в целях геологического изучения недр, не требующего проведения рубок лесных насаждений.

С точки зрения управленческих процессов в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов становление государственно-частного партнерства должно проходить следующие стадии: первичное согласование интересов государства и бизнеса; фиксация приоритетов в программных документах; формирование конкретных проектов на основании программ, государственных заказов; заключение договоров государственно-частного партнерства.

Экономическая организация государственно-частного партнерства в освоении лесов должна базироваться на следующих принципах [25, с.48−150]:

1. Добровольность сторон. Реализация этого принципа основана на удовлетворении экономических интересов сторон, вступающих в партнерские отношения.

Равноправие сторон. Проявляется в неукоснительном выполнении сторонами партнерства взятых на себя обязательств и в разрешении возникающих конфликтных ситуаций.

Баланс интересов участников партнерства. Баланс интересов обеспечивается поступлением финансовых средств собственнику, необходимых для устойчивого ведения лесного хозяйства и получением прибыли частным бизнесом, Срочность отношений; Пользование участками лесного фонда всегда предполагает передачу части прав собственника пользователю на определенное время. Пользователь заинтересован при этом, получить права на возможно длительные сроки, Реализация вышеперечисленных принципов положена в основу экономической организации освоения лесов на условиях аренды лесных участков, утвержденной Лесным кодексом РФ (2000г.) в качестве основной формы предоставления лесов частному сектору. Аренда — это форма экономических отношений, исторически возникшая при отделении от собственности процесса хозяйствования. Функции хозяйствования, передаваемые арендатору на договорных условиях, наделяют его правом управления и пользования имуществом, при этом собственник сохраняет за собой право и функции контроля за сохранением и возрастанием имущества и капитала. Именно такое раздвоение собственности приводит к определению экономической сути арендных отношений как одной из форм, государственно-частного партнерства.

При формировании арендных отношений в лесном секторе необходимо стремиться к такой модели, при которой функции государства (собственника лесного фонда) ограничиваются лишь выполнением регулирования взаимоотношений с арендатором и контроля, создавая наиболее благоприятные условия его деятельности, тогда как все хозяйственные и производственные функции выполняет арендатор".

Развитие долгосрочной аренды лесных участков в качестве основной формы организации освоения лесов в Российской Федерации обусловливает значительнее влияние институциональной среды арендных отношений на результаты функционирования лесного сектора страны. Институциональная среда долгосрочной аренды лесных участков в условиях социально-ориентированной рыночной экономики и государственной собственности на лесной фонд должна обеспечить баланс интересов государства (в лице органов государственной власти и местного самоуправления), бизнеса и общества в рамках устойчивого управления лесами (рис 1.1).

Рисунок 1.1 — Баланс интересов участников лесных отношений Предоставляя лесные участки в пользование, государство, как собственник, рассчитывает на получение лесного дохода в виде арендных платежей, необходимого для управления лесами на принципах устойчивого развития, а также на обеспечение расширенного воспроизводства лесных ресурсов. Освоение лесов должно вестись в интересах общества, обеспечивая его участие в принятии решений, в целях роста уровня благосостояния и обеспечения экологической безопасности. Пользователи, в свою очередь, желают получить доступ к использованию лесных участков, имея при этом полную свободу в выборе направлений и форм использования и переработки лесных ресурсов (в рамках строго целевого использования лесного участка), в расчете на максимизацию предпринимательского дохода в долгосрочном периоде с минимальными рисками.

Договор аренды лесного участка применяется в отрыве от традиционных административных механизмов (в частности разрешительных документов — лесорубочного билета, ордера, лесного билета) как самодостаточный инструмент правового регулирования лесных, отношений, В качестве инструментов реализации государственно-частного партнерства в освоений лесов на уровне субъектов Федерации в Лесном кодексе закреплены: лесной план субъекта РФ; лесохозяйственные регламенты лесничеств, лесопарков; государственная экспертиза проектов освоения лесов; государственный '" Лесной реестр; государственный лесной контроль и надзор (рис. 1.2). Правовой основой осуществления деятельности по освоению лесов является лесохозяйственный регламент, максимальный срок действия которого — десять лет.

Рисунок 1.2 — Инструменты реализации государственно-частного партнерства в освоении лесов Социально-рыночный механизм договорных отношений в сфере лесопользования требует обеспечения определенного объема обороноспособности земель лесного фонда, поэтому в качестве предмета договорных отношений в области использования лесов закреплен лесной участок (земельный участок). Лесной кодекс РФ не раскрывает понятие лесного участка, однако содержит указания на признаки, соответствие которым дает основание признать земельный участок лесным участком:

• — это часть поверхности земли" в том числе почвенный слой, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке;
• — он расположен на землях лесного фонда или на землях других категорий, на которых расположены леса (обороты и безопасности, поселений, особо охраняемых природных территорий);

в отношении его проведено лесоустройство в порядке, установленном Правительством РФ, и осуществлено проектирование (подготовка проектной документации о местоположении, границах, площади и об иных количественных и качественных характеристиках лесного участка) по правилам ст. 69 ЛК РФ;

он прошел государственный кадастровый учет лесных участков по правилам ст. 92 РФ и в Соответствии с Федеральным законом от 02.01 2000г. № 28-ФЗ «О государственном земельном кадастре».

Аренда лесных участков как один из видов прав на лесные участки регулируется лесным законодательством, однако, будучи земельным участком, лесной участок относится к недвижимому имуществу, поэтому к договору аренды применяются также положения гражданского и земельного законодательства. Все права на лесные участки соответствуют видам прав на земельные участки: постоянное (бессрочное) пользование, ограниченное пользование, чужими лесными участками (сервитут), аренда, безвозмездное срочное пользование. Право собственности и другие вещные права на лесные участки, ограничения (обременения) этих прав, их возникновение, переход и прекращение, за исключением публичного сервитута" подлежат государственной регистрации в соответствии с федеральным законодательством.

Правовые институты аренды лесных участков устанавливают следующие ее принципы:

• · целевое использование участка;
• · смена хозяйствующего субъекта, т. е. передача лестного участка в распоряжение арендатора, что позволяет ему осуществлять функции владения. Пользования. Распоряжения и присвоения средств и результатов труда при сохранении первоначальной (государственной федеральной) формы собственности;
• · возвратность лестного участка в натуре, благодаря чему совершается оборот лестных земель;
• · платность аренды лестных участков, создающая объективную основу для адекватного отражения общественных интересов;
• · равноправие сторон, реализуется через договорную систему отношений между арендатором и арендодателем как равноправными заинтересованными партнерами;
• · самоуправление, полнохозяйственная самостоятельность и непосредственная материальная (имущественная) ответственность арендатора за эффективное использование переданного ему лесного участка.

Особенности аренды лестных участков вызывают некоторые противоречия гражданского и лестного законодательства, в частности, по гражданскому законодательству объекты аренды не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования. Названное условие не применимо в буквальном понимании этого термина к лестным участкам, поскольку последние в процессе эксплуатации теряют свои натуральные свойства несмотря на то, что этот факт отражен в лестном законодательстве через гарантию лесовосстановления и требование непрерывного неистощительного пользования.

Институциональная среда аренды лестных участков, сформированная новациями Лесного Кодекса. Создает новый экономический механизм управления лесами (рис. 1.2) повышая роль региональных органов управления в достижении сбалансированности интересов субъектов лестных отношений.

С введением нового Лесного код произошли существенные изменения в части регулирования порядка возникновения права лесопользования Договор аренды лесного участка в настоящее время должен заключаться преимущественно по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора. Без проведения аукциона договоры аренды заключаются в случаях реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов (проекты по созданию и модернизации объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктуры, объем капитальных вложений в которые составляет не менее 300 млн руб.), а также использования лесов для нужд недропользования, строительства и эксплуатации водохранилищ, иных искусственных водных объектов, гидротехнических сооружений, специализированных портов, для строительства, реконструкции, эксплуатации линейных объектов. Организатором аукциона по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной собственности, может быть орган государственной власти субъекта РФ и специализированная организация (т.е. в качестве основного своего вида деятельности данная организация имеет проведение подобных аукционов), заключившая договор с продавцом. Институты организации и проведения аукциона устанавливаются Лесным кодексом РФ.

В отличие от лесного конкурса аукцион более прозрачная и соответственно менее коррупционноемкая процедура, однако передача лесных участков в аренду по единственному критерию — предложению участником аукциона наибольшей арендной платы — с высокой вероятностью может привести к монополизации лесопользования крупными предприятиями, вытеснению среднего и малого бизнеса. Кроме того, отсутствие специальных требований к участникам аукционов создает предпосылки к победе в аукционе организаций, не ноющих непосредственного отношения к лесному сектору, которые затем передадут свои арендные права в субаренду профильным предприятиям, тем самым поставив их в экономически невыгодные условия.

По договору аренды арендодатель (ст. 606 Гражданского кодекса РФ) обязуется предоставить арендатору имущество за плату во временное владение и пользование или во временное пользование. Правила подготовки и заключения договоров аренды лесных участков устанавливаются Правительство РФ. Существенными условиями договора аренды являются его срок и размер арендной платы.

Длительность инвестиционных циклов в лесном хозяйстве, «обусловленная продолжительным периодом лесовыращивания, создает осoбые трудности в определении оптимального срока действия права аренды лесных участков. С одной стороны, срок действия договора аренды лесного участка должен быть достаточным для обеспечения окупаемости вложений арендатора и соответственно создавать предпосылки для повышения инвестиционной привлекательности лесохозяйственного производства. С другой стороны, продолжительность периода действия права аренды лесного участка должна обеспечивать гарантии лесовосстановления на арендованном участке.

Срок договора аренды лесного участка в настоящее время зависит от це ли лесопользования. Максимальный срок аренды для всех видов использования лесного участка (49 лет) способен обеспечить интересы арендатора в части окупаемости инвестиций в освоение лесных участков. Однако столь продолжительный срок договора аренды наряду с преимущественным правом прежнего арендатора на заключение договора на новый 49-летний срок фактически является передачей леса в собственность арендатора и также способствует монополизации лесопользования. При этом минимальный срок аренды лесного участка для большинства видов лесопользования — десять лет, что соответствует максимальному сроку действия лесохозяйственного регламента, на основании которого должен составляться проект освоения лесов на арендованном участке. Подобное положение может привести к тому, что договоры аренду лесных участков, заключаемые на срок более десяти лет, в случаях, если такие договоры вступят в противоречие с новым лесохозяйственным регламентом, составленный по истечении срока действия предыдущего лесохозяйственного регламенте, придется изменять, и возможно в нарушение интересов арендатора.

Международный опыт свидетельствует о том, что оптимальное сочетание эффективности исполнения договора аренды и подотчетности арендатора перед собственником леса (государством) достигается на основе аренды сроком 10−20 лет, при наличии положения об автоматической пролонгации договора в случае выполнения арендатором договорных условий, включая обязательства по ведению лесного хозяйства [13,с.71]. Кроме того, при заключении договора аренды лесного участка для осуществления освоения лесов с физическими лицами максимальный срок договора аренды практически не реализуем.

Аренда лесных участков является платной формой организации использования лесов. Институциональная среда аренды лесных участков, формируемая Лесным кодексом, создает предпосылки для становления института арендной платы в качестве основного источника лесного дохода страны. Порядок, условия и сроки внесения арендной платы определяются в договоре аренды. Размер арендной платы должен устанавливаться преимущественно по результатам аукциона путем увеличения ее от минимальной цены, устанавливаемой Правительством РФ.

С 1 января 2005 платежи за пользование лесными участками получили статус неналоговых платежей. Однако лесным законодательством не установлены принципы построения критериев для расчета ставок платы за единицу объема лесных ресурсов (единицу площади лесного участка), и в настоящее время действуют проиндексированные ставки, рассчитанные на основе воспроизводственной (затратной) концепции ценообразования, которая не обеспечивает дифференциацию арендной платы в зависимости от экономической доступности лесных ресурсов [19, 27]. Данное положение усугубляется незначительным шагом аукциона (не более 5% от начальной цены), что при ограниченной конкуренции среди желающих получить право аренды лесного участка может привести к значительному снижению величины лесного дохода. Кроме того лесным законодательством не оговорены случаи применения минимальных платежей, а это значит, что при внеаукционном получении права на аренду лесных участков арендная плата будет устанавливаться внерыночными методами.

(исключительно на базе минимальных ставок без «рыночной надбавки»). С другой стороны, расчет арендной платы на основании затратной концепции в условиях, когда на арендаторов лесных участков возложено бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство лесов, не только не обосновано, но может быть разорительно для лесопользователей.

Ученые и практики признают [10, 19, 23], что действующее лесное законодательство жестко регламентирует обязанности лесопользователей и не формирует экономические условия для повышения эффективности лесного хозяйства. Курс на оптимизацию участия государства в ведении лесного хозяйства, реализованный в частности в виде требования осуществления работ по охране, защите, воспроизводству лесов лесопользователем (арендатором) за свой счет, непосредственно влияет на финансовые результаты деятельности арендатора по освоению лесного участка. Как известно, основной задачей частного бизнеса является максимизация прибыли, в долгосрочной перспективе без серьезных рисков, и бремя затрат на охрану, защиту, воспроизводство лесов в этом случае может стать препятствием дли решения этой задачи и формирования инвестиционного капитала для исследующего развития производственной базы арендатора. А невыполнение всего комплекса лесоводственных мероприятий, установленных проектом освоения лесов, снижает продуктивность лесов, что в перспективе приведем к снижению доходности использования лесов".

Таким образом, институциональная среда есть совокупность структурообразующих институтов. В Российской Федерации она состоит из институтов трех уровней — федерального, регионального и муниципального. Важным свойством институциональной среды в условиях федеративного государства является ее комплементарность, т. е. взаимное соответствие институтов различных уровней, обеспечивающее образование связей между взаимодополняющими уровнями институциональной среды. В условиях транзитивной экономики деятельность экономических агентов в значительной мере сталкивается с рисками, вытекающими из неустойчивости и противоречивости институциональной среды, объективно обусловленной, с одной стороны, отмиранием и модификацией старых, институтов, а с другой — возникновением совершенно новых институтов, как формальных, так и неформальных. Одним из основных направлений развития институциональной среды в РФ является децентрализация государственной власти, возможности для которой были предоставлены Конституцией РФ 1993 г. Для децентрализации государственной власти в различных секторах экономики России созданы различные условия; Ряд секторов экономики отнесен к тем сферам деятельности, где владение, пользование, распоряжение государственной собственностью находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов; и такой сферой является лесной сектор, где в условиях, когда лесной бизнес является полностью сферой частного предпринимательства, а лесной фонд находится в федеральной собственности, необходимо создать эффективную институциональную среду управления лесными ресурсами в интересах устойчивого развития регионов.

В ходе рыночных реформ экономическая организация лесного хозяйства, по сути, не претерпела значительных изменений. Рыночный экономический механизм, направленный на достижение целей устойчивого управления лесами, не был сформирован, поэтому существовала объективная необходимость создания институциональной среды, обеспечивающей реализацию интересов государства, бизнеса и общества в процессе использования и воспроизводства лесов. Значительным шагом на пути достижения данной цели следует считать принятие в 2006 г. нового Лесного кодекса РФ, который предложил новые механизмы взаимодействия субъектов лесных отношений, продолжив институтциональные преобразования системы управления лесами в направлении ее децентрализаций.

Положения Лесного кодекса РФ (2006г.) формируют институциональную среду использования и воспроизводства лесов, основанную на методах государственного регулирования и рыночных механизмах. Институты лесных отношений, установленные Лесным кодексом РФ (2006г.), направлены на последовательную либерализацию использования лесов, оптимизацию государственного участия в ведении лесного хозяйства, переход от административных к договорным методам регулирования, т. е. формируют условия для развитая партнерства государства с частным бизнесом в сфере использования и воспроизводства лесов. Институциональная среда долгосрочной аренды лесных участков в условиях социально-ориентированной рыночной экономики и государственной собственности на лесной фонд должна обеспечить cочетание интересов государства (в лице органов государственной власти и местного самоуправления), бизнеса и общества в рамках устойчивого управления лесами.