Межмуниципальное сотрудничество: формы, методы и направления совершенствования

Федеральное агентство по образованию

ОРЛОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ТЕХНИЧЕСКИЙ университет Факультет Дистанционного обучения

Курсовая работа

по дисциплине Система государственного и муниципального управления

тема

Межмуниципальное сотрудничество: формы, методы и направления совершенствования

г. Ливны, 2010 г.

межмуниципальное сотрудничество

1. Правовые основы и формы осуществления межмуниципального сотрудничества

2. Проблемы межмуниципального сотрудничества в российской федерации

3. Перспективы развития, и направления совершенствования межмуниципального сотрудничества в субъектах рф

Заключение

Начавшийся в 1990;х г. процесс реформирования общественно-политической и государственной жизни России не мог не затронуть первичный уровень территориальной организации — уровень муниципальных образований, однако многие положения действующего законодательства не решают сложностей, возникающих в практике реализации института местного самоуправления. Недостатки политической, социально-экономической и правовой составляющих вызывают озабоченность не только непосредственно на местном и региональном уровнях, но и у федерального законодателя, который предпринял попытку изменить сложившуюся ситуацию посредством принятия нового Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», который должен вступить в силу с 1 января 2006 г. Одним из направлений работы муниципальных органов власти могут быть различные варианты межмуниципального сотрудничества.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый в 1995 г., определяет возможность создания ассоциаций и союзов муниципальных образований с целью координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов. Межмуниципальные образования могут создаваться как некоммерческие организации, и им не должны передаваться полномочия органов местного самоуправления.

Актуальность темы

курсовой работы обусловлена важностью правовых основ и форм осуществления межмуниципального сотрудничества, важностью поиска решения проблем межмуниципального сотрудничества, а также необходимостью разработки перспективы развития и направления совершенствования межмуниципального сотрудничества в субъектах РФ.

Таким образом, целью курсовой работы является — межмуниципальное сотрудничество: формы, методы и направления совершенствования.

Для осуществления этой цели необходимо выполнить следующие задачи.

Во-первых, необходимо рассмотреть понятие межмуниципального сотрудничества, а также законодательное отражения межмуниципального сотрудничества в нормативных актах.

Во-вторых, на основе действующего законодательства проанализировать проблемы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации. В-третьих, рассмотреть направления совершенствования межмуниципального сотрудничества в субъектах РФ.

Основными источниками информации для ответа на поставленные вопросы служат законопроекты в области межмуниципального сотрудничества, законопроекты Европейского союза, журналы по данной отрасли и учебная литература.

1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ, И ФОРМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

Межмуниципальное сотрудничество является организационно-правовым механизмом, позволяющим согласовать интересы, объединить усилия (в т.ч. финансовые средства, материальные и иные ресурсы) и скоординировать действий муниципальных образований для решения вопросов местного значения, выражения и защиты общих интересов, более четкого и слаженного взаимодействия с региональными и федеральными органами власти. Субъектами отношений межмуниципального сотрудничества могут выступать муниципальные образования всех типов. Межмуниципальное сотрудничество не ограничивается территорией субъекта РФ или его частью: межмуниципальные связи могут иметь межтерриториальный, межрегиональный, а также международный характер.

По мнению экспертов, создание нормативных предпосылок межмуниципального сотрудничества в России было связано с деятельностью Временного Правительства еще в начале прошлого века. Так, в Положении о Всероссийском земском союзе и Проекте правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений 1917 г. указывается на право земств заключать договоры между собой и создавать союзы для решения задач, имеющих для земств общее значение.

В современной России право на объединение местных властей было установлено Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1551−1 «О местном самоуправлении в РФ». В соответствии с ним было предусмотрено, что «города, поселки, сельсоветы, сельские населенные пункты в целях более эффективного осуществления своих прав и интересов могут объединяться в ассоциации» (статья 2, часть 4).

К концу 1990;х гг. межмуниципальные объединения были созданы в виде региональных, межрегиональных и специализированных ассоциаций (союзы муниципальных образований особой специфики — ЗАТО, портовых городов, научных центров и проч.), в том числе, общероссийских (Союз российских городов, Союз малых городов России, Российский союз местных властей и др.).

Новый этап правового регулирования местного самоуправления и межмуниципального сотрудничества открыло принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. Гражданский кодекс Российской Федерации, вступивший в действие 1 января 1995 г., закрепил общий порядок создания и деятельности некоммерческих организаций, включая ассоциации и союзы юридических лиц (статьи 50, 121−123).

Федеральным законом от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» было установлено, что «муниципальные образования в целях координации своей деятельности, более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, подлежащих регистрации в порядке, установленном для некоммерческих организаций. Ассоциациям и союзам муниципальных образований не могут передаваться полномочия органов местного самоуправления» (статья 10). Более четкая правовая основа ассоциаций (союзов) была определена Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».

Правовая основа межмуниципального сотрудничества закреплена также в международных документах. В конце февраля 1996 г. Россия подписала, а 11 апреля 1998 г. ратифицировала Европейскую хартию местного самоуправления. Хартия вступила в силу для Российской Федерации 1 сентября 1998 г. В соответствии с ней «органы местного самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и в рамках закона вступать в ассоциацию с другими органами местного самоуправления для осуществления задач, представляющих общий интерес. В каждом государстве должно быть признано право органов местного самоуправления вступать в какую-либо ассоциацию для защиты и достижения своих общих интересов и право вступать в какую-либо международную ассоциацию органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом» (статья 10).

Новым шагом в развитии правовых основ межмуниципального сотрудничества стал Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон). В соответствии с данным законом, в зависимости от целей и организационно-правового содержания, межмуниципальное сотрудничество может осуществляться в следующих формах:

— образование советов и объединений муниципальных образований;

— создание межмуниципальных организаций;

— заключение договоров и соглашений о сотрудничестве, совместной деятельности.

В целях организации взаимодействия муниципальных образований, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований создаются советы муниципальных образований субъектов РФ (статья 8 Закона) в форме ассоциаций. Их организация и деятельность осуществляются в соответствии с требованиями Федерального закона от 12 января 1996 года N 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» .

Полномочия органов государственной власти субъектов РФ по взаимодействию органов государственной власти субъектов РФ с советами муниципальных образований субъектов РФ определяются законами субъектов РФ.

Наряду с Советом муниципальных образований в субъекте РФ могут быть образованы на добровольной основе иные объединения муниципальных образований с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований.

Федеральное законодательство в целом обеспечивает нормативно-правовую базу создания, регистрации и деятельности Советов муниципальных образований в субъекте Российской Федерации.

Процесс формирования Советов муниципальных образований в субъектах РФ стартовал в конце 2005 г. в Пензенской области. В настоящее время Советы муниципальных образований созданы во всех субъектах РФ, за исключением Республики Ингушетии и Чеченской Республики. Согласно Федеральному закону от 24.11.2008 № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» переходный период на территориях этих республик устанавливается до 1 января 2010 г.

Однако, во многих субъектах РФ не приняты законы о взаимодействии с советами муниципальных образований, им не предоставлено право законодательной инициативы в законодательных (представительных) органах субъектов РФ. Так, по данным ОКМО, по итогам 2008 г. соглашения о взаимодействии Советов муниципальных образований субъекта РФ с органами государственной власти были заключены в 20 регионах.

Советы муниципальных образований субъектов РФ (не менее двух третей субъектов РФ) могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных образований. Цель: организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе в целях представления указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организации сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами.

7 июля 2006 г. состоялось собрание с участием 67 советов (ассоциаций) муниципальных образований субъектов РФ, на котором было принято решение об учреждении некоммерческой организации — Общероссийского Конгресса муниципальных образований (ОКМО). По состоянию на сентябрь 2009 г. в состав ОКМО входит 81 совет муниципальных образований субъектов РФ. В состав данного объединения могут входить иные объединения муниципальных образований. Однако, по информации, размещенной на официальном сайте ОКМО, членами ОКМО являются только Советы муниципальных образований субъектов РФ.

Представительные органы МО в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения могут быть учреждены коммерческие организации — межмуниципальные хозяйственные общества (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью), а также другие межмуниципальные организации и объединения (статьи 8 и 68 Закона). Так, органы местного самоуправления могут выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации (статья 68 Закона).

Получая возможность объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов нескольких муниципальных образований в рамках соответствующих хозяйственных обществ и опираясь на их деятельность, органы местного самоуправления смогут, во-первых, расширить возможности по удовлетворению тех или иных потребностей населения в услугах и товарах, а, во-вторых, в результате производственной деятельности этих обществ получить дополнительные средства на нужды муниципальных образований в виде распределенной прибыли.

Однако, по мнению экспертов, данную форму межмуниципального сотрудничества на практике реализовать невозможно, так как существуют противоречия в законодательстве, регламентирующем хозяйственную деятельность органов публичной власти в рамках межмуниципального сотрудничества.

Комментарий о конкретных изменениях, которые должны быть внесены в гражданское законодательство и законодательство о местном самоуправлении для того, чтобы создание межмуниципальных хозяйственных обществ было правомочным, содержится на сайте Государственной Думы при ответе на вопрос: Какие лица могут выступать учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ? Каков механизм формирования уставного капитала межмуниципальных хозяйственных обществ?

Не является проблемой то, что ГК, установлено, что государственные органы и органы местного самоуправления не вправе выступать участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом, так как иное установлено Федеральным законом от 6 октября 2006 г. № 131-ФЗ.

Однако, на основании ГК имущество, находящееся в государственной или муниципальной собственности, может быть передано его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. А создание межмуниципальных хозяйственных обществ не основано на применении процедур приватизации муниципального имущества, так как не предполагает возмездное отчуждение имущества, находящегося в собственности муниципальных образований, в собственность физических или юридических лиц. Кроме того, все способы приватизации касаются открытых акционерных обществ. Следовательно, необходимо изменение правового статуса межмуниципальных хозяйственных обществ — учреждение их в форме открытых акционерных обществ.

Необходимо внести в федеральные законы «Об акционерных обществах» и «Об обществах с ограниченной ответственностью» требование, согласно которому учредителями межмуниципальных хозяйственных обществ не могут выступать, кроме представительных органов местного самоуправления, иные лица.

Кроме того, статьей 7 Федерального закона от 26.12.1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» предусмотрено, что общества, учредителями которых выступают в случаях, установленных федеральными законами, РФ, субъект РФ или муниципальное образование, могут быть только открытыми.

Представительные органы муниципальных образований могут принимать решения о создании некоммерческих организаций (в форме автономных некоммерческих организаций и фондов) (статья 69 Закона).

Помимо этого, в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения (статья 8 Закона). Однако, в законе отсутствуют четко прописанные, например, основные формы договоров (соглашений) о сотрудничестве, их существенные условия, порядок работы совместных дирекций и иных органов межмуниципальной кооперации, что не способствует развитию данного института.

Сравнение основных положений по вопросам межмуниципального сотрудничества законов «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 и 2003 гг. позволяет сделать выводы о тенденциях развития правовой основы межмуниципального сотрудничества:

1. Увеличился объем правового регулирования межмуниципальных отношений (от статьи в Законе 1995 г. до статьи и главы в Законе 2003 г.).

2. Расширился перечень форм сотрудничества (от добровольных ассоциаций и союзов муниципальных образований по Закону 1995 г. до коммерческих организаций в форме хозяйственных межмуниципальных обществ, автономных некоммерческих организаций, фондов и обязательных региональных советов муниципальных образований по Закону 2003 г.).

3. Появилась правовая норма, согласно которой в каждом субъекте РФ должен быть образован совет муниципальных образований субъекта РФ, тогда как в Законе 1995 г. использовалась формулировка «муниципальные образования … вправе создавать объединения…».

Помимо уже упоминавшихся недостатков правового регулирования межмуниципального сотрудничества, можно отметить следующие проблемы межмуниципального сотрудничества:

— со стороны государства недостаточно стимулируется межмуниципальное сотрудничество. У муниципальных образований отсутствуют стимулы к сотрудничеству вследствие приоритета модели бюджетного выравнивания муниципалитетов перед бюджетной автономией;

— недостаточным является методическое сопровождения межмуниципального сотрудничества, как со стороны государства, так и экспертного сообщества;

— недостаток квалификации у муниципальных служащих;

— отсутствие достаточного опыта решения конкретных проблем путем установления партнерских, договорных отношений.

В результате — муниципалитеты предпочитают не объединять ресурсы с другими муниципальными образованиями для решения вопросом местного значения, а передавать полномочия на верхний уровень.

2 ПРОБЛЕМЫ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Межмуниципальное сотрудничество — один из крупных резервов повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Статья 10 Европейской хартии местного самоуправления провозглашает право органов местного самоуправления на объединение:

1. Местные органы самоуправления имеют право при осуществлении своих полномочий сотрудничать и, в пределах, установленных законом, объединяться с другими местными органами самоуправления для выполнения задач, представляющих общий интерес.

2. В каждом государстве должно быть признано право местных органов самоуправления вступать в объединение для защиты и продвижения общих интересов и в международное объединение органов местного самоуправления.

3. Местным органам самоуправления предоставляется право на условиях, которые могут быть установлены законом, сотрудничать с подобными органами других государств.

Основополагающим принципом организации межмуниципального сотрудничества является его добровольность. Каждый орган местного самоуправления, исходя из интересов населения, должен иметь право самостоятельно определять целесообразность, формы и объем такого сотрудничества. С другой стороны, вступая в ту или иную межмуниципальную организацию, орган местного самоуправления берет на себя обязательство выполнять уставные требования этой организации, заключенные договоры и соглашения, поддерживать организацию финансовыми и иными средствами.

Межмуниципальное сотрудничество может осуществляться на различных территориях, для различных типов муниципальных образований или их органов и в различных формах. По территории действия возможны национальные союзы и ассоциации, международные (межнациональные) ассоциации, ассоциации, охватывающие крупные макрорегионы страны (межрегиональные), отдельные административно-территориальные единицы государства (субъекты федерации по российской терминологии) или части этих территорий (субрегиональные). По уровню представительства возможны объединения, охватывающие все муниципальные образования той или иной территории, либо некоторые из них (сельские или городские, крупные или малые города, исторические города, наукограды и т. д.), а также специализированные объединения представительных органов местного самоуправления, мэров, городских управляющих и т. д. По формам сотрудничества можно выделить объединения, предназначенные в основном (как указано в Европейской хартии) для защиты и продвижения их общих интересов, и хозяйственные объединения, призванные совместно решать отдельные конкретные экономические и социальные задачи.

Российское законодательство о межмуниципальном сотрудничестве имеет существенное отличие от положений Европейской хартии. В ч. 1. статьи 8 и ч. 1 статьи 66 Федерального закона .131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указано, что «в каждом субъекте Российской Федерации образуется совет муниципальных образований». В ч. 3 статьи 8 указано, что «с учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований». Тем самым все межмуниципальные объединения России были разделены на «обязательные» (советы на уровне субъектов РФ) и иные — добровольные. В ч. 2 статьи 8 и ч. 1 статьи 67 указано, что «советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации могут образовывать единое общероссийское объединение муниципальных образований». Таким образом, хотя общероссийское объединение и признано добровольным, но создавать его могут лишь «обязательные» советы муниципальных образований субъектов РФ, а иные объединения муниципальных образований могут лишь входить в него.

Кроме того, в ч. 4 статьи 8, статьях 68 и 69 провозглашается право муниципальных образований на создание межмуниципальных хозяйственных обществ и некоммерческих организаций, а также на заключение договоров и соглашений между органами местного самоуправления.

В 131-м законе определены цели деятельности отдельных типов межмуниципальных объединений:

— для советов муниципальных образований субъектов РФ — организация взаимодействия органов местного самоуправления и защита общих интересов муниципальных образований (ч. 1 статьи 8). Закон определяет полномочия съезда (собрания членов) совета муниципальных образований субъекта РФ, в т. ч. утверждение устава совета муниципальных образований, избрание органов управления совета, определение размера и порядка уплаты членских взносов на осуществление деятельности совета и содержание органов управления (ч. 2 статьи 66);

— для единого общероссийского объединения — организация взаимодействия муниципальных образований, советов муниципальных образований субъектов РФ, выражение и защита общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе представление указанных интересов в федеральных органах государственной власти и организация сотрудничества муниципальных образований РФ с международными организациями и иностранными юридическими лицами (ч. 2 статьи 8);

— для хозяйственных обществ и других межмуниципальных организаций — объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения (часть 4 статьи 8).

Органы местного самоуправления могут также выступать соучредителями межмуниципального печатного средства массовой информации.

Сегодняшняя ситуация в межмуниципальном движении России характеризуется следующим.

Советы муниципальных образований созданы и функционируют почти во всех субъектах Российской Федерации.

Общероссийское объединение муниципальных образований — Конгресс муниципальных образований РФ (КМО) был образован в 1998 году.

Его роль в государстве была определена указом Президента РФ от 22.10.1998 г. .1281 «О Конгрессе муниципальных образований РФ» и распоряжением Правительства РФ от 31.01.2000 г. .162-р «О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с Конгрессом муниципальных образований РФ». В 2007 г. советами муниципальных образований субъектов РФ в соответствии с Федеральным законом .131- ФЗ было создано новое единое общероссийское объединение муниципальных образований — Общероссийский конгресс муниципальных образований (ОКМО). Он стал правопреемником Конгресса муниципальных образований РФ, который после создания ОКМО был ликвидирован.

Из прочих союзов и ассоциаций по состоянию на начало 2008 г. функционируют:

— общероссийские объединения по типам муниципальных образований: Союз Российских городов, Союз малых и средних городов, Ассоциация сельских поселений;

— межрегиональные ассоциации: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов — АСДГ, Союз городов Центра и Северо-Запада РФ, Ассоциация «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья;

— профильные ассоциации: Союз представительных органов местного самоуправления муниципальных образований РФ, Ассоциация шахтерских городов, Ассоциация наукоградов, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера и др.;

— внутрирегиональные ассоциации: Ассоциация восточных городов и районов Алтайского края, Ассоциация сельских поселений Калужской области и др.

Степень активности этих ассоциаций существенно различна.

Достоверные данные о наличии и количестве межмуниципальных хозяйственных обществ и межмуниципальных некоммерческих организаций отсутствуют, известны лишь немногочисленные хозяйственные договоры и соглашения между отдельными муниципальными образованиями.

На международном уровне функционирует Международная ассамблея столиц и крупных городов стран бывшего СССР (МАГ), в которой участвует несколько десятков городов России. Штаб-квартира МАГ находится в Москве.

Рассмотрим проблемы, возникающие в деятельности межмуниципальных объединений России.

Проблемы деятельности советов муниципальных образований субъектов РФ.

На съездах региональных советов были сформированы их организационные структуры: избраны председатели советов и коллегиальные руководящие органы (президиумы), в ряде советов образованы комиссии по отдельным вопросам и палаты по типам муниципальных образований.

Повсеместно созданы исполнительные органы советов — дирекции, функционирующие на постоянной основе и организующие практическую работу советов. Региональные советы проводят большую организационную и просветительскую работу по оказанию поддержки органам местного самоуправления муниципальных образований: обмен опытом работы, обучение кадров, издание специальной литературы, юридическое консультирование и т. д. Некоторые региональные советы учредили свои печатные органы.

Ничуть не умаляя имеющихся достижений, приходится признать, что на сегодняшний день большинство руководителей региональных советов занято текущими (тоже очень важными и нужными) делами и плохо представляет себе пути решения своих стратегических задач.

Съезды региональных советов в основном обсуждают вопросы, инициируемые органами государственной власти субъектов РФ, и дружно голосуют за подготовленные решения. Собираемые от муниципальных образований членские взносы не в состоянии обеспечить работу советов, поэтому они экономически зависят от отношения к ним со стороны региональных администраций.

Как правило, региональные советы находятся в зданиях (помещениях), принадлежащих администрациям субъектов РФ, последние не берут с них плату за аренду помещений, некоторые оплачивают коммунальные услуги, телефонную связь советов муниципальных образований, финансируют издание печатной продукции и т. д. Казалось бы, все это хорошо. Но когда что-то делается не по нормам закона, а по «милости» или по просьбам руководителей советов, это создает не только экономическую, но и психологическую зависимость советов от региональных властей, мешает им стать полноправными партнерами.

Напомним, что законодатель поставил перед советами муниципальных образований субъектов РФ две главные цели.

Первая цель — организация взаимодействия муниципальных образований. Главное здесь — это организация межмуниципальной кооперации в решении отдельных вопросов местного значения, содействие созданию межмуниципальных хозяйственных обществ для решения совместных экономических задач, межмуниципальных автономных некоммерческих организаций и фондов для решения социальных задач.

Пока к решению этой задачи советы муниципальных образований субъектов РФ практически не приступили.

В рамках второй цели — защиты общих интересов муниципальных образований — региональные советы могли бы решать следующие задачи:

— рассмотрение и представление заключений по проектам законов и иных правовых актов субъекта РФ, регулирующих деятельность местного самоуправления;

— выработка согласованных решений по вопросам региональной налоговой политики, межбюджетных отношений в субъекте РФ, включая участие в разработке методики выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, в согласовании объемов региональных фондов финансовой поддержки муниципальных образований разных типов и механизмов их распределения;

— выработка согласованных решений по вопросам передачи в муниципальную собственность различных объектов государственной собственности субъектов РФ, а также собственности муниципальных районов поселениям. Это особенно касается социальных объектов, земельных участков, местных водоемов и др.;

— участие в разработке и реализации региональных и других целевых программ, включая региональные программы государственной поддержки местного самоуправления.

На этом направлении есть некоторые сдвиги, хотя особого энтузиазма у субъектов РФ от вмешательства советов муниципальных образований в сложившуюся технологию их работы не заметно, особенно по финансовым и имущественным проблемам.

Представляется также необходимым предоставление региональным советам муниципальных образований права судебной защиты интересов своих членов. Однако для этого необходимо внести в Гражданский кодекс РФ норму, допускающую возможность региональным советам выступать от имени своих членов в судах.

Важнейшим фактором укрепления системы региональных советов явилось бы принятие в каждом субъекте РФ закона о взаимодействии с советом муниципальных образований.

Ряд субъектов РФ приняли такие законы, однако их уровень оставляет желать лучшего. Представляется, что в этом законе могло бы быть указано, что совет муниципальных образований:

— принимает участие в подготовке проектов бюджета субъекта РФ, законов, программ, иных нормативных актов субъекта РФ по вопросам местного самоуправления, представляет по этим вопросам экспертные заключения и материалы с изложением и обоснованием позиции совета;

— систематически представляет в органы государственной власти субъекта РФ аналитическую информацию о деятельности муниципальных образований.

В свою очередь, на законодательный орган и администрацию субъекта РФ данным законом может быть возложено:

— информировать совет муниципальных образований о текущей деятельности и о подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления, при необходимости привлекать представителей совета к участию в согласовании этих проектов;

— учитывать позицию совета при рассмотрении планов работы законодательного органа субъекта РФ и законопроектной деятельности администрации;

— включать представителей совета в состав комиссий, рабочих групп и иных органов, создаваемых для рассмотрения вопросов, влияющих на положение и развитие муниципальных образований;

— обеспечивать совет данными регионального статистического наблюдения за ходом реформы местного самоуправления;

— оказывать в пределах своей компетенции содействие деятельности совета.

Важным пунктом такого закона должно быть предоставление совету муниципальных образований права законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта РФ. Такое положение должно быть включено в устав (конституцию) субъекта РФ. К сожалению, многие субъекты РФ этого не сделали.

Другим важным пунктом, который тоже отсутствует во многих законах субъектов РФ, могло бы быть назначение официальных представителей высшего должностного лица субъекта РФ и законодательного (представительного) органа субъекта РФ в совете муниципальных образований.

В целом деятельность региональных советов и система их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов РФ требуют существенного улучшения.

Проблемы общероссийского объединения муниципальных образований (ОКМО).

Прежде всего необходимо четко разделить государственные и межмуниципальные функции ОКМО, а внутри последних выделить те, которые кроме ОКМО не может выполнять никто, и те, которые можно разграничивать между ОКМО и входящими в его состав союзами и ассоциациями.

Государственными функциями ОКМО может наделить только государство. Представляется целесообразным сохранить за ОКМО функции, установленные для прежнего Конгресса муниципальных образований указом Президента РФ от 22.10.1998 г. .1281 и распоряжением Правительства РФ от 31.01.2000 г. .162-р. Согласно этим правовым актам Конгресс:

— принимает участие в подготовке проектов федерального бюджета, федеральных законов, федеральных программ, иных нормативных актов по вопросам местного самоуправления, представляет по этим вопросам экспертные заключения и материалы с изложением и обоснованием позиции Конгресса;

— ежегодно представляет Президенту РФ доклад о состоянии местного самоуправления в Российской Федерации;

— представляет предложения по составу кандидатов в члены делегации Российской Федерации в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы;

— систематически представляет в федеральные органы государственной власти аналитическую информацию о деятельности муниципальных образований РФ и их объединений.

Для возможности выполнения перечисленных функций указанным распоряжением Правительства РФ федеральным органам исполнительной власти было предложено:

а) информировать Конгресс о текущей деятельности и о подготовке проектов нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления, при необходимости привлекать представителей Конгресса к участию в согласовании этих проектов;

б) учитывать позицию Конгресса при рассмотрении планов законопроектной деятельности Правительства;

в) включать представителей Конгресса в состав комиссий, рабочих групп и иных органов, создаваемых для рассмотрения вопросов, влияющих на положение и развитие муниципальных образований;

г) обеспечивать Конгресс данными федерального статистического наблюдения за ходом реформы местного самоуправления;

д) оказывать в пределах своей компетенции содействие деятельности Конгресса.

В 131-м законе о государственных функциях ОКМО практически ничего не сказано. В статье 67 упомянуто лишь представление предложений по составу кандидатов в члены делегации РФ в Палате местных властей Конгресса местных и региональных властей Европы. Однако названные выше указ Президента РФ и распоряжение Правительства РФ никто не отменял. Представляется целесообразным инициировать принятие нового указа Президента РФ об общероссийской ассоциации муниципальных образований, подтверждающего возложение на ОКМО указанных государственных функций и порядок взаимодействия его с федеральными органами государственной власти. Весьма желательным было бы назначение Президентом РФ своего представителя в ОКМО.

Для выполнения государственных функций ОКМО необходимо его финансирование из федерального бюджета. Организация с таким статусом не может и не должна существовать только на членские взносы муниципальных образований и нуждается в государственной поддержке и государственном финансировании. Такие предложения вносились неоднократно, однако они не были рассмотрены. Государственная поддержка и финансирование общенациональной организации местных властей имеют место во многих странах с развитым местным самоуправлением. Если Государственная Дума представляет по преимуществу общефедеральные интересы, а Совет Федерации — интересы регионов, то ОКМО представляет интересы третьего конституционного уровня публичной власти — местного самоуправления. Это как бы третья, хотя и негосударственная палата российского парламента. Никаких препятствий законодательного характера для бюджетного финансирования ОКМО нет. Некоторым аналогом может служить бюджетное финансирование деятельности аппарата Общественной палаты РФ.

Межмуниципальными функциями ОКМО, которые кроме него никто выполнять не сможет и которые перечислены в 131-м законе, являются: организация взаимодействия муниципальных образований всех типов, выражение и защита общих интересов муниципальных образований РФ, в том числе представление указанных интересов в федеральных органах государственной власти, организация сотрудничества муниципальных образований РФ с международными и зарубежными организациями. ОКМО должен иметь и поддерживать свой сайт в Интернете, иметь библиотеку с литературой и нормативными актами по муниципальной проблематике.

Целесообразно рассмотреть вопрос о создании под эгидой ОКМО мощного экспертного и консалтингового центра. Участниками такого центра могли бы быть Институт муниципального управления (Обнинск), имеющий свою издательскую базу (газета и 4 журнала), Российский научный центр государственного и муниципального управления, Фонд Институт экономики города, Центр правовой поддержки местного самоуправления, Центр фискальной политики, другие существующие консалтинговые организации. В качестве первого шага можно было бы собрать эти организации вместе для обсуждения вопросов организации и финансирования совместной деятельности.

Некоторые функции ОКМО, такие как создание отраслевых секций и комитетов, проведение совещаний и семинаров по обмену опытом работы, повышение квалификации муниципальных кадров, разработка методических материалов и др., представляется целесообразным в основном перенести в соответствующие союзы и ассоциации. Слишком различны в этой части интересы отдельных типов муниципальных образований России.

3 ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ, И НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В СУБЪЕКТАХ РФ

Кооперация, сотрудничество между органами местного самоуправления, ставящая во главу угла местное экономическое развитие, может стать важным фактором выживания и конкурентоспособности территорий в нестабильных экономических условиях. Попытки формировать объединенную политику для соседних поселений осуществляются достаточно давно как в нашей стране, так и за рубежом.

Право территориальных корпораций (местных сообществ, коммун) на сотрудничество при осуществлении их полномочий, в том числе на вступление в рамках закона в ассоциации с другими территориальными корпорациями (местными сообществами, коммунами) для осуществления задач, представляющих общий интерес, зафиксировано в статье 10 Европейской хартии местного самоуправления (ратифицирована в России Федеральным законом «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» от 11.04.1998 № 55-ФЗ).

Право на межмуниципальное сотрудничество также нашло отражение в Федеральном законе РФ о № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В зарубежной практике в основном действуют договорные, контрактные механизмы, которые позволяют формировать партнерские отношения и синхронизировать местную политику в разных направлениях: обеспечение населения определенными услугами, развитие инфраструктурных проектов, дорожное строительство, земельные отношения, социальные программы и многое другое.

С точки зрения экономической теории подобные механизмы позволяют получать больший эффект за счет экономии на масштабе, которая может достигаться в том числе и в результате формирования совокупного спроса от нескольких поселений. Если емкость рынка каждого из поселений недостаточно велика, чтобы обеспечивать оптимальный объем производства какого-либо вида услуг, то это приведет к увеличению цены на данные услуги. Следовательно, для каждого отдельно взятого поселения стоимость самостоятельного производства услуг будет выше, чем покупка этих услуг у «оптового» производителя. В конечном счете это позволяет снизить налоговое бремя для домохозяйств и предприятий каждого конкретного муниципалитета.

Эффект масштаба для региональной экономики в виде развитого межмуниципального рынка — это и современные форматы торговли, и перспективные производства товаров потребительского рынка. Немаловажным фактором является укрупнение и повышение эффективности локальных рынков: труда, недвижимости — большая емкость, разнообразие возможностей для участников рынка, широкие возможности наращивать современные компетенции.

Наконец, важнейшее значение имеет «инфраструктурный эффект». Проекты строительства новых энергомощностей, транспортных комплексов и информационных узлов, оправданны и имеют большую экономическую отдачу именно для более крупных территориальных образований. То же касается образовательной и особенно инновационной инфраструктуры.

Однако некоторые авторы отмечают, что при развитии межмуниципального сотрудничества могут возникать определенные проблемы — повышаются трансакционные издержки, могут возникать неясности в вопросах компетенции и ответственности, в некоторых случаях может произойти ограничение свободы действий субъектов, участвующих в кооперации.

Понятие межмуниципального сотрудничества в российской научной литературе до сих пор не устоялось, не существует единого термина, отражающего такой тип отношений. В нормативных актах и в научных трудах встречаются следующие термины: «взаимодействие», «кооперация», «координация», «объединение», «сотрудничество».

Большинство авторов считает, что межмуниципальное сотрудничество — это система взаимодействия органов местного самоуправления, одно из важных направлений их функционирования.

Так, А. С. Серебрянникова дает следующее определение межмуниципального сотрудничества: «Это одно из направлений функционирования органов местного самоуправления смежных территорий, призванное способствовать выражению и защите общих интересов муниципальных образований, эффективному решению задач местного значения и осуществлению прав граждан на местное самоуправление, обеспечению взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта РФ, в ближайшей перспективе императивного характера (в отношении советов муниципальных образований субъекта), требующее наличия собственной финансовой и организационной основ, проявляющееся в создании специальных структур публичнои частно-правового характера (союзы, ассоциации общероссийского, межрегионального и регионального уровней, коммерческие и некоммерческие организации, координационные органы) и использовании особых методов взаимодействия (например, заключение договоров о сотрудничестве, разработка и реализация совместных проектов социально-экономического, политического, правового, научного и кадрового характера, изучение, обобщение и распространение позитивного опыта других муниципальных и межмуниципальных единиц)».

А.В. Негодуйко так определяет межмуниципальное экономическое сотрудничество: «совместную деятельность муниципальных образований и их органов местного самоуправления, направленная на достижение общих для них целей социально-экономического развития, решение общих экономических задач, предполагающая наличие специфических организационно-правовых структур, особых форм и методов взаимодействия, финансового обеспечения, осуществляемая в целях координации социально-экономического развития территорий, обеспечения экономической интеграции и хозяйственной кооперации муниципальных образований с учетом интересов населения».

Многие политические и научные деятели ставят определенный знак равенства между межмуниципальным сотрудничеством и проектным менеджментом, подчеркивая важность последнего при исполнении полномочий по обеспечению жизнедеятельности территорий в условиях, когда между ними существуют кардинальные различия в уровне развития и степени обеспеченности ресурсами.

Межмуниципальное сотрудничество должно базироваться на определенных принципах:

— независимость (сохранение самостоятельности);

— добровольность (недопустимость законодательного и административного принуждения);

— целесообразность (экономическая и политическая эффективность).

Межмуниципальное сотрудничество может быть направлено на решение самых разных проблем. Немаловажными направлениями межмуниципального сотрудничества является разработка совместных инвестиционных проектов; создание мест отдыха и рекреации, развитие туризма, прежде всего, туризма и отдыха выходного дня; утилизация и переработка промышленных и бытовых отходов; интеграция процессов подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных служащих и многое другое.

Рассмотрим, как подобные механизмы могут использоваться при решении проблем занятости населения.

Так, в рамках целевых программ по содействию занятости населения и снижению напряженности на рынке труда, принимаемых в субъектах РФ, можно предусмотреть дополнительные механизмы и мероприятия, более широко использующие потенциал межмуниципального сотрудничества.

В частности, формирование областного банка вакансий можно проводить с учетом пространственного размещения муниципальных образований, возможностей для населения получить работу в соседнем муниципальном образовании.

В этом же направлении может вестись и организация вовлечения высвобождаемых граждан в работы по очистке и благоустройству территорий населенных пунктов, земель лесного фонда, заготовке древесины и иного природного сырья, участие в строительстве сельскохозяйственных объектов и т. п. на основе временного трудоустройства, общественных работ, иных форм временной занятости (на основе подрядных договоров и т. д.); создание мобильных комплексных бригад по вопросам обеспечения занятости населения в муниципальных образованиях; разработка планов по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации на 2009 год с учетом прогноза ситуации на рынке труда; информационное сопровождение деятельности в области активной политики занятости, применение различных форм консультирования населения по вопросам трудоустройства.

Одним из основных мероприятий, способствующих снижению напряженности на рынке труда, является содействие развитию малого предпринимательства и самозанятости населения.

В условиях непростой экономической ситуации на рынке труда большинства субъектов РФ одним из основных направлений активных мер государственной политики занятости является создание условий для расширения возможностей и оказание услуг гражданам по развитию предпринимательской инициативы, ориентация на самостоятельную занятость. Развитие сектора малого, индивидуального предпринимательства рассматривается в качестве перспективного направления экономического развития, позволяющего эффективно решать проблемы занятости населения, особенно на селе.

Однако помимо важнейших мероприятий, разработанных службой занятости, дополнительно должны предусматриваться шаги, обеспечивающие малым предпринимателям возможности для реализации своей продукции и услуг, особенно в сфере производства и переработки сельскохозяйственной продукции, что также возможно с использованием механизмов межмуниципального сотрудничества.

Формы межмуниципального сотрудничества могут различаться в зависимости от масштабов и типов решаемых задач, от выбранных приоритетов взаимодействия. Для решения определенных хозяйственных вопросов муниципальные органы власти могут создавать межмуниципальные хозяйственные союзы в виде коммерческих юридических лиц (например, обществ с ограниченной ответственностью) или некоммерческих юридических лиц (фонды, автономные некоммерческие организации, союзы, ассоциации). Кроме того, сотрудничество может быть основано на договорах и соглашениях — краткосрочных (для решения разовых вопросов) и долгосрочных, являющихся основой долговременного постоянного сотрудничества.

В России межмуниципальное сотрудничество в основном развивается в форме союзов и ассоциаций муниципальных образований, построенных как на территориальной (существуют ассоциации, объединяющие города крупных регионов: Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация муниципальных образований «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья и др.; кроме того, практический каждый субъект РФ имеет региональную ассоциацию муниципальных образований), так и на функциональной (Союз развития наукоградов России, Ассоциация шахтерских городов России) или видовой основе (Ассоциация малых и средних городов России).

Однако в последнее время все большее внимание уделяется более компактным формам межмуниципального взаимодействия, объединяющим ограниченное количество муниципальных образований для решения конкретных задач. Среди множества видов подобных межмуниципальных отношений можно выделить несколько форм, такие как межмуниципальные контракты на оказание услуг, совместные соглашения, советы местных органов власти и др.

Достаточно специфичной формой межмуниципального сотрудничества может стать формирование городских агломераций на новых организационных принципах. Развитие агломераций является одним из ключевых элементов стратегии развития ряда субъектов РФ, сформированных с учетом общероссийских задач. Развитие агломераций становится частью стратегии ряда субъектов РФ: Самарской, Ростовской, Челябинской, Иркутской областей. Развитие города в контексте агломерации стало частью стратегического плана развития г. Екатеринбурга и ряда других крупных и крупнейших городов (Перми, Челябинска, Владивостока и др.). Признается, что именно формирование мощных урбанизированных территорий, являющихся центрами притяжения капиталов, предпринимательских проектов и людей, должно стать приоритетом регионального развития.

Задача в том, чтобы объединить ресурсы городов и прилегающих территорий и рационально их использовать (например, вместо двух мусороперерабатывающих заводов — один). Преимуществами агломераций является единая транспортная система, возможность совместного решения проблем рекреации, энергоснабжения, водоотведения и т. п. Кроме того, агломерационное пространство дает возможность интенсифицировать и оптимизировать связи между населенными пунктами.

Одной из основных проблем в настоящее время является организационное оформление агломерации как сложного и многокомпонентного явления. Существует несколько организационных моделей взаимодействия — от гипотетического объединения в одно муниципальное образование до формирования советов агломерации, союзов и ассоциаций самостоятельных муниципальных образований, входящих в агломерацию. По-видимому, наиболее рациональным и оптимальным вариантом является именно формирование союзов, установление совместных партнерских отношений и механизмов экономического, градостроительного и иного межмуниципального взаимодействия, способствующего формированию единого целостного агломерационного пространства. Это предусматривает координацию деятельности органов местного самоуправления МО, принятие взаимоувязанных и экономически обоснованных нормативных решений, обсуждение общих проблем, обмен мнениями.

Важным моментом является разработка правовых механизмов регулирования экономической и градостроительной деятельности агломерации. Создание системы градостроительной документации — основы развития планировочной структуры и подсистем: транспорта, инженерной и социальной инфраструктуры, промышленного комплекса, рекреации, охраны окружающей среды. На первом этапе может идти установление территорий (зон) совместных интересов, связанных сбалансированным развитием социальной, природоохранной, транспортной, информационной и иной инфраструктуры. Впоследствии необходимо создавать механизмы, позволяющие эффективно использовать и маневрировать природными, трудовыми, финансовыми и иными ресурсами и способствующие созданию единого пространственного организма.