Системная концепция управления лесным хозяйством

Системный подход к изучению экономических систем разного ранга (государства, региона, отрасли, предприятия) позволяет конкретизировать свойства систем, выделить системообразующие элементы, связи между ними, определить цель, условия функционирования и развития системы. Устойчивость и жизнеспособность системы обеспечиваются в процессе ее воспроизводства, включающего воспроизводство элементов системы, отношений между ними и взаимодействия с внешней средой. Процесс развития социально-экономических систем, являющихся в большинстве открытыми системами, протекает по принципу цикличности. При этом циклы развития не являются замкнутыми, а представляют собой спираль, растянутую по вектору времени и (или) пространства. Каждый этап развития протекает в новых исторических и (или) географических условиях внешней среды и характеризуется определенной внутренней структурой и функциональными свойствами системы.

Объективными механизмами экономической организации социально-экономических систем являются государственное регулирование и рынок. Включение рыночного механизма в экономическую организацию не является самоцелью, а должно быть направлено на повышение эффективности и динамичное развитие системы. Рынок как механизм самоорганизации социальных эколого-экономических систем обеспечивает право выбора и сопряженные с ним риск и ответственность. Существенное влияние оказывают институциональная среда и организационные формы производства и управления, структурирующие деятельность экономических субъектов. Сочетание государственных методов регулирования и рыночных механизмов саморегулирования обеспечивает создание устойчивой системы на разных ее уровнях, способной к самоорганизации, характеризующейся при этом динамичностью развития.

Изучение по трудам отечественных и зарубежных ученых теоретико-методологических подходов к определениям «лесоуправление», «управление лесами», «управление лесным хозяйством» с позиции методологии системного анализа позволило нам представить данное понятие как системную экономическую категорию через цель, элементы и свойства и сформировать концептуальную модель «системы лесоуправления» (рис.1). Структура системы лесоуправления включает следующие подсистемы: государственное управление лесами, управление собственностью на леса, управление лесным хозяйством как видом экономической деятельности в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД). В подсистеме «государственное управление лесами» рассматриваются лесная политика, нормативно-правовая база, государственный надзор, контроль; в подсистеме «управление собственностью на леса» — формы и права собственности, экономическая реализация прав собственности, права пользования лесными участками; в подсистеме «управление лесным хозяйством как видом экономической деятельности» — виды экономической деятельности (лесоводство, лесозаготовки), организационно-правовые формы организаций, многоресурсное лесоуправление, экономическая организация вос-производства лесных ресурсов.

Структура системы лесоуправления определяется ролью и значением каждого элемента системы. Форма организации и взаимосвязи между элементами системы определяют ее содержание, при изменении организационных форм и экономических отношений происходит качественное преобразование системы лесоуправления, что подтверждается отечественной и зарубежной практикой в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. На каждом этапе использования и воспроизводства лесных ресурсов формируется определенная система управления лесным хозяйством на базе экономических отношений, складывающихся между субъектами лесных отношений в процессе использования и воспроизводства продуктов и услуг леса.

Научную основу управления лесным хозяйством (лесоуправления) составляет единство биолого-лесоводственных принципов и социально-экономических закономерностей.

Рассмотрим теоретико-методологические аспекты управления лесным хозяйством по трудам отечественных и зарубежных ученых. Классик отечественного лесоуправления М. М. Орлов, обсуждая проблему государственного управления лесами, развил «главнейшие положения строя лесной администрации», а именно [1]:

• — признание лесного хозяйства специальной отраслью, требующей соответствующую технику и подготовку кадров;
• — право предъявлять запросы к казенному лесному управлению и требовать от него определенных действий должно быть предоставлено только представительству всего народа — парламенту; при этом каждый может высказывать свое мнение, обсуждать вопросы ведения лесного хозяйства;
• — разделение управления между тремя инстанциями: центральной, областной и местной, которые должны быть специальными — лесохозяйственными;
• — координация управления: основные вопросы должны решаться центром сообразно общим директивам правительственной власти, выраженным в лесных законах и лесной политике государства;
• — ответчиком за казенное лесное хозяйство перед народом и представляющим его парламентом должно быть центральное лесное управление, перед которым ответственны областная инстанция, соответственно, местные инстанции и лесничества.

Ученый сформулировал следующие основы государственного лесного хозяйства, направленные на то, чтобы «сберечь и улучшить русские леса, развить лесное хозяйство и деревообрабатывающую промышленность» [1]:

• 1. Собственность на леса: «Лесная собственность основывается на том же фундаменте, на котором держится и всякая другая собственность… Все леса суть национальное достояние. Это не исключает права частной собственности на леса… На фундаменте согласования интересов и подчинения частного общему построено лесоохранительное законодательство, имеющееся во всех культурных государствах» [с.70,72]. Рассматривая новые принципы организации лесного хозяйства: национализацию, муниципализацию, социализацию лесов, — ученый предупреждал: «Не требуйте национализации всех лесов, так как проведение в жизнь этого принципа во всей полноте и не осуществимо и не нужно… Отбросьте мысль о том, что местное население может себя само контролировать в пользовании лесами» [c.131].
• 2. Организация управления лесами: «Казенное лесное хозяйство и управление им должно контролироваться всем народом, т. е. парламентом… Основанием всего лесного хозяйства является лесничий… Свобода, предоставляемая лесничему, предполагает контроль и ответственность» [с.114].
• 3. Получение «наибольшей постоянной пользы»: «Государство в своих лесах должно вести хозяйство сообразно частно хозяйственной точке зрения… Собственник и должен получать от этих лесов наибольшую постоян-ную пользу, не только с сохранением, но и с улучшением лесов» [с.121].

Теоретические положения, сформулированные классиком отечественного лесоуправления, имеют концептуальное значение для развития системы лесоуправления в трансформационной экономике России, при разработке лесной политики, формирующей стратегические цели и направления развития, экономической организации лесного хозяйства.

По определению А. П. Петрова, «совокупность условий и форм реализации функций государственного управления называется системой государственного управления лесным хозяйством» [2, с.71]. Классифицируя системы управления лесами, ученый рассматривает следующие виды систем: управление лесами и ведение лесного хозяйства при централизованно планируемой экономике; управление государственными лесами и ведение лесного хозяйства в условиях рыночной экономики; частное лесовладение; управление лесами и ведение лесного хозяйства в условиях экономики переходного периода [2, 113]. При этом выделяет и исследует такие элементы системы управления лесным хозяйством как: формы и права собственности на лесной фонд; субъекты лесных отношений и их компетенция в государственном управлении лесным хозяйством; отношения органов управления лесным хозяйством с лесопользователями, организация финансирования воспроизводства, охраны и защиты лесов.

П.В. Васильев подчеркивает, что «управление лесами нельзя отождествлять с управлением хозяйственной деятельностью в лесах… Управление лесами по своей сути является управлением лесной собственностью» [3, с.106]. Это право «государство сосредотачивает исключительно в своих руках» через систему органов власти и специальных лесных органов. Другим организациям леса могут передаваться в пользование с правом управления хозяйственной деятельностью в них. Важно подчеркнуть, что ученый относит к функциям государственного управления управление государственной собственностью на леса, к хозяйственной деятельности в лесах — пользование и воспроизводство.

Генезис содержания и функций управления лесным хозяйством (управления лесами, лесоуправления) осуществляется в ходе эволюционного развития системы «общество — человек — лес» и трансформации экономической организации общественных отношений. Управление лесным хозяйством в России имеет богатую 300-летнюю историю, в которой можно выделить три периода, кардинально различающиеся по институциональной среде лесоуправления:

• 1) государственное лесоуправление и ведение лесного хозяйства в дореволюционной России в условиях многообразия форм собственности на леса;
• 2) управление лесным хозяйством в условиях централизованно планируемой экономики;
• 3) государственное управление лесами и ведение лесного хозяйства в переходный период.

В дореволюционной России задачи государственного управления лесами предусматривали: поддержание лесного фонда в состоянии, гарантирующем снабжение населения лесными продуктами и получение лесного дохода. Государственное управление лесами представляло собой централизованно выстроенную иерархию органов управления с четким распределением прав и обязанностей по уровням управления, имело устойчивую законодательную базу. В зависимости от иерархического уровня функции управления подразделялись на две составляющие: определение лесной политики и ее техническая реализация. Государственное управление успешно решало финансовую цель — повышение доходности лесов, однако не обеспечивало решение одной из основных задач — сохранение лесов от истребления.

Фундаментом экономических отношений в советский период являлись общенародная собственность и директивно централизованное планирование экономики. Стратегической целью государственного лесоуправления было обеспечение потребностей общества и государства в лесопродукции и расширенное воспроизводство. Базовый принцип постоянства пользования лесом был заменен на принцип расширенного воспроизводства и практически не выполнялся вплоть до 70-х годов прошлого столетия. Резко снизилась доходность лесного хозяйства вследствие бесплатного, а позднее пользования лесными ресурсами по низкой стоимости, что не обеспечивало формирования финансовых ресурсов не только для расширенного, но и для простого воспроизводства.

Таблица 1. Субъектно-объектная характеристика лесных отношений.

Рыночные преобразования экономических отношений в переходный период, связанные с реальностью многообразия форм собственности и частным предпринимательством, стали причиной принципиально новых экономических интересов участников лесных отношений.

В условиях рыночной экономики роль государства по отношению к лесу определяется, с одной стороны, функциями государства по интеграции баланса интересов всех участников лесных отношений в направлении эффективного экологического, социального и экономического развития, с другой стороны, государственной (федеральной) собственностью на лесные участки в составе земель лесного фонда. Государство, собственник лесного фонда, заинтересовано в эффективном использовании и увеличении ресурсного потенциала лесов, получении лесного дохода и оптимизации затрат на изучение, охрану, защиту и воспроизводство лесов. Интересы лесопользователей заключаются в повышении доходов от заготовки и переработки лесных ресурсов, получении прибыли. Граждане заинтересованы в сохранении окружающей природной среды, обеспечении свободного доступа в леса с целью отдыха, сбора грибов и ягод, общество в целом — в социальной и экологической безопасности. На достижение баланса интересов участников лесных отношений должны быть направлены меры государственного лесоуправления. Важно, чтобы у всех групп интересов был механизм участия в планировании и принятии решений по управлению лесами, распределение полномочий и ресурсов, прав и обязанностей, обеспечение контроля.

Специфика функций управления определяется субъектом и объектом управления. Субъект государственного управления — государственные институты, наделенные необходимыми для управленческих действий властными полномочиями на основе правовых норм. Объект государственного управления — общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации. Государственное управление функционирует как целое, то есть системно. Изучение государственного лесоуправления как системы предполагает определение цели, объединяющей систему в единое целое, ее структурных элементов, направленных в своем функционировании на достижение общей цели, ресурсное обеспечение системы (рис. 2).

Рис. 2. Система государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов

Следовательно, государственное управление в области использования, охраны, защиты и воспроизводства леса (государственное лесоуправление, государственное управление лесами) — это целенаправленное воздействие государственных институтов на деятельность физических и юридических лиц, связанную с использованием, охраной, защитой и воспроизводством лесов, в которой реализуются их потребности и интересы в неразрывной связи с сохранением окружающей природной среды.

Организация структуры органов исполнительной власти по государственному лесоуправлению на уровне субъекта РФ и районном (межрайонном) уровне должна быть основана на делегировании отдельных функций и полномочий государственного управления лесами. Делегирование полномочий и функций осуществляется с учетом того, какой уровень управления приближен к реализации функции. Единство целей и непротиворечивость задач, реализуемых органами исполнительной власти по государственному управлению лесами, создаст условия для их выполнения.

Эффективность государственного управления лесами определяется выполнением следующих экономических принципов, обеспечивающих выполнение стратегической цели — устойчивого управления лесами:

• — равновесие экологических, экономических и социальных целей;
• — экономическая ответственность субъектов лесных отношений в соот-ветствии с предоставленными им полномочиями и правами;
• — экономическая заинтересованность всех субъектов лесных отношений в реализации стратегии устойчивого управления лесами;
• — платность лесопользования, а именно право собственника лесного фонда получать платежи за пользование лесными ресурсами в соответствии с их экономической оценкой, базирующейся на рентном подходе;
• — доходность (экономичность);
• — соответствие полномочий по уровням субъектов собственности фи-нансовым возможностям их реализации.

Государственное управление — это особый вид социального управления, его особенность заключена в политическом характере. Приоритет политики как стратегического целеполагания в государственном управлении — один из его признаков. Определяющим фактором устойчивого развития лесного сектора является лесная политика (институциональный аспект). Целеполагание в системе государственного лесоуправления базируется на анализе конкретных условий внутренней и внешней среды. Результатом должна явиться выработка стратегии, определение и официальное утверждение приоритетных целей, закрепленных в лесной политике. В мировой теории и практике политические решения в области лесоуправления формируются в процессе обсуждения и принятия лесной политики, отражающей сбалансированные интересы всех групп участников лесных отношений: власти, общества, бизнеса. Институциональная основа лесной политики закрепляется в законодательстве.

Проблемы лесной политики России на современном этапе рассматривают отечественные ученые: А. И. Исаев, М. В. Лосев, Н. А. Моисеев, А. И. Писаренко, В. В. Страхов, А. П. Петров, В. Н. Петров, В. К. Резанов, И. В. Шутов и др. Стратегию управления лесами, реализуемую через лесную политику, исследуют зарубежные ученые и специалисты Г. Дитерле, П. Алхоярви, Б. Финн, П. Вейола, Р. Стрипниекс, М. Суттер, Х. Виртен, П. Риихинен, И. Тикканен и др.

А.П. Петров считает, что лесная политика является тем правовым полем, где устанавливаются правила взаимодействия государства и лесного бизнеса. Лесная политика определяет цель, магистральное направление развития лесного сектора экономики, а лесоуправление — это система действий или программ, направленных на достижение в рамках действующего законодательства целей, сформулированных в лесной политике [2, 117].

Н.А. Моисеев рассматривает важность разработки государственной лесной политики для определения целей, задач, приоритетов и основных путей и этапов их достижения, как в целом по стране (на федеральном уровне), так в отдельных частях ее (макро регионах или федеральных округах), резко отличающихся по характеру и роли лесов, условиям их использования, формирования региональных лесных рынков и сотрудничеству с зарубежными странами [4]. В. Н. Петров приводит следующее определение: «Под лесной политикой можно понимать стратегию воздействия государственных органов на основные производственные факторы лесных предприятий и лесхозов через систему экономических, экологических и социальных предписаний и законов для достижения определенных целей» [5]. Финские специалисты П. Риихинен, И. Тикканен усматривают суть лесной политики в том, чтобы «влиять на действия людей, а не управлять непосредственно использованием лесных ресурсов для достижения поставленных целей» [6].

Новая лесная политика и стратегия Всемирного банка (2002) в качестве главной цели определила «снижение бедности» против цели лесной политики 1991 года — «сокращения обезлесения». Цель лесной политики конкретизируется в следующих направлениях: поддержка политической, институциональной и правовой системы, обеспечивающей развитие лесного сектора при соблюдении прав населения; расширение кооперативного управления лесами.

Таким образом, лесная политика — это политика государства в области лесных отношений, закрепленная в законодательных и нормативных актах, реализуемая через систему государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. Элементами лесной политики являются: цели, задачи, приоритеты развития, значение леса и лесного сектора в экономике страны, региона, стратегические направления в политической, институциональной и правовой системе, ответственность участников лесных отношений в обеспечении цели развития, определенной в лесной политике.

Если формализованные правила (законы, нормативные акты) могут быть изменены за относительно короткий период времени, то неформальные нормы поведения экономических субъектов изменяются в течение длительного периода, адаптируясь к изменившейся среде или изменяя эту среду.