Второй закон Паркинсона

ВТОРОЙ ЗАКОН ПАРКИНСОНА

Бюджетные расходы растут вместе с доходами. Второй закон Паркинсона, подобно первому, известен вам из житейского опыта, четко формулируется и является столь же очевидным, сколь простым. Получая прибавку к зарплате, вы обсуждаете с женой, как истратить дополнительный доход—столько-то на страховой полис, столько-то в сберегательный банк, столько-то в попечительное учреждение для детей. В результате никакой прибавки к зарплате вы не имеете. Эта прибавка мгновенно поглощается расходами. Семья вынуждена занимать деньги, а часто возникает дефицит семейного бюджета. Личные расходы не только повышаются вместе с доходами, но имеют тенденцию превышать последние.

Не все, однако, понимают, что-то, что справедливо в отношении отдельных людей, верно и в отношении правительств. Каким бы ни был доход, всегда есть острая необходимость истратить полученные деньги. Однако существенное различие между правительствами и отдельными людьми состоит в том, что правительство редко задумывается о величине дохода. Если бы применяли методы управления общественными финансами в частной жизни, вы бы не заботились о величине доходов, а держали бы в голове лишь ту сумму, которую вы хотите потратить. Вы можете принять решение о покупке второго автомобиля, о пристройке к дому, о покупке яхты или летнего домика в Костуолдсе, или о длительном отпуске на Бермудах. Все эти приобретения вам необходимы. Остается только организовать бюджет таким образом, чтобы найти деньги на приобретение этих «предметов первой необходимости». При этом, если вы будете экономить, то прежде всего на уплате налогов. Напротив, если бы правительство применяло методы организации семейного бюджета в планировании государственных расходов, оно начало бы с планирования государственных доходов. Правительство, которое поступило бы таким образом, совершило бы революцию в государственных финансах. Основная задача этой книги показать, что подобная революция запоздала.

Государственные расходы в противоположность личным исторически связаны с войной. Во всех системах государственного бюджета всегда предусмотрены расходы на случай военного конфликта. В чрезвычайных ситуациях, когда на карту поставлены ваши интересы, ваши принципы, ваша гордость и даже ваше существование, вы готовы заплатить любую цену за победу. С окончанием войны прекращаются временные расходы, представляющиеся более или менее неизбежными. Теоретически расходы должны бы спуститься до своего первоначального уровня. Практически, однако, это происходит редко.

В то время как государственные доходы остаются на одном и том же уровне, расходы мирного времени повышаются. В прежнее время действие этого закона было слегка модифицировано двумя ныне не существующими обстоятельствами. В прежние времена считалось, что налоги должны быть несколько снижены в мирное время с тем, чтобы снова возрасти во время войны. В наше столетие, когда каждая война считается последней, эта теория не находит подтверждения. Во-вторых, существуют типы расточительности, масштабы которых ограничены. Банкетами и эстрадными дивами можно в конце концов пресытиться. Этого нельзя сказать, к сожалению, об административных новациях. Если бы количество наложниц было равно числу экономических советников и экспертов по культуре, это вызвало бы лишь досаду, да и было бы невозможно физически.

В странах, подобных Великобритании и США, инициатива в системе государственного финансирования возникает внутри министерств, которые каждый год определяют размер необходимых ассигнований. Учитывая современные цены и будущее развитие событий, опытный государственный служащий, составляя заявку, обычно увеличивает нужную сумму на 10 процентов, считая (не всегда правильно), что на определенной стадии его заявка будет оспорена финансовыми службами данного министерства. Эта практика известна, и эти 10 процентов вычитаются при оформлении заявки. Однако министр данной отрасли вновь прибавляет 10 процентов к заявленной сумме, считая (не всегда справедливо), что его заявка будет урезана Министерством финансов. После соответствующего обсуждения пересмотренная заявка поступает к министру финансов, который сводит все заявки министерств в одну и принимает решение о том, как сбалансировать бюджет. Получив согласие своих коллег, он предъявляет счет стране. Эта сумма отражает потребности правительства и будет обеспечена налоговыми поступлениями.

Каковы же возможности избежать этой ситуации? Ведь все расчеты представляются для утверждения народным избранникам. Разве Министерство финансов не стоит, как цепной пес, на страже общественного кошелька? Разве нет инструкций, препятствующих расточительству? Все это так. То, что все эти меры неэффективны, ясно из их результатов. Менее ясны причины их неэффективности. Возможно, их следует изучить — они интересны и сами по себе, и анализ даст возможность для улучшения. Если сформулировать коротко, расчеты неверны, Министерство финансов неэффективно, а инструкции настолько запутаны, что экономия в этой ситуации не только затруднительна, но и просто невозможна.

Можно с уверенностью сказать, что британская система официальных финансовых отчетов далека от современных методов бухгалтерского учета. В качестве средства контроля и информационной системы эти официальные отчеты не стоят бумаги, на которой они написаны. Отчеты, которые дискредитировали бы третьеразрядную компанию, специализирующуюся на собачьих бегах, торжественно подаются каждый год, причем они готовятся специалистами, которым бы следовало лучше разбираться в своем деле. Эти отчеты не только не улучшаются, но становятся все более запутанными, и суммы, которые в них указываются, все больше увеличиваются. Эти отчеты не верны и не сбалансированы. Дело бухгалтера дать отчет о финансовом положении на языке бизнеса, т. е. на языке финансов. Пользуясь этим языком, он должен говорить правду и одну лишь правду. Однако те, кто готовит финансовые отчеты для страны, далеки от этого идеала. Их отчеты архаичны, напыщенны и страшно запутаны.

А что же министерство финансов, этот страж общественного богатства? Согласно действующей практике, новые расходы контролируются министерством финансов, а старые расходы — непосредственно самими министерствами. Но в чем же заключается этот контроль? Деление ответственности бессмысленно, так как экономика едина и неделима. При существующей системе берут на работу лишнего клерка, когда клерков и так в избытке. Никогда не объявят ненужным какой-либо отдел из страха, что он еще может понадобиться. Ни в коей мере сокращение какой-либо должности в министерства, А не будет способствовать созданию этой должности в министерстве Б, так как эти вопросы рассматриваются различными чиновниками, которые никак не связаны друг с другом. Подобная практика может привести лишь к безответственности людей, которым запрещено рассматривать проблему в целом. При этом из опыта известно, что взрослые люди, к которым относятся как к детям, начинают вести себя по-детски.

Что касается инструкций, спускаемых чиновникам сверху, они лишь прибавляют формализма к бесхозяйственности. Вся система ассигнований удобна лишь при кассовом учете и бесполезна для контроля. Ассигнования министерствам не отражают их реальные — расходы. Так, из ассигнований на оборону не могут быть выделены средства на покупку канцелярских принадлежностей для военных штабов, так как канцелярские принадлежности поставляются управлением канцелярских принадлежностей Ее Величества. Аналогичным образом фонды, выделенные на канцелярские принадлежности, не могут быть потрачены на строительство, так как строительство находится в ведении Министерства общественных работ и т. д. К тому же, ассигнования фактически используются не по назначению.

Так, ассигнования на флот идут по статьям от № 1 (зарплата) до № 15 (жилье для женатых офицеров), причем отдельно выделяются ассигнования на кораблестроение, вооружение и Адмиралтейство. Сходным образом ассигнования на армию идут по статьям № 1 (зарплата), № 7 (провиант), № 9 (военные магазины) и т. п. Однако структура и армии и флота коренным образом отличается от структуры их финансирования. Флот состоит из сухопутных и наземных частей. Армия состоит из батальонов, батарей, складов и школ, средства на содержание которых не выделяются индивидуально. Единственно, что способна обеспечить система контроля — это чтобы деньги, выделенные на автотранспортные средства, не тратились бы на оружие. А если их потратят таким образом? Парламент не должен заниматься подобными вопросами.

Палата общин могла бы с большей пользой контролировать расходы на администрацию и войска. Например, она могла бы поднять вопрос о том, сколько дополнительных батальонов можно было бы вооружить на средства, потраченные на содержание финансового отдела Министерства обороны. Или, скажем, что нужнее в случае войны—протоколы заседаний или штыки, гроссбухи или пушки? Это вопрос политики, так как ассигнования на материал для военной формы должен решаться специалистом. Формализм, существующий в настоящее время, означает попросту трату времени и денег, не принося никакой пользы.

Таковы официальные меры контроля. Поскольку они доказали свою неэффективность, контроль за бесхозяйственностью остается делом прессы и общественности. И тут можно ожидать успеха, поскольку пресса не очень-то жалует бюрократию, а налогоплательщики непосредственно заинтересованы в экономически эффективном решении этих проблем. Почему пресса и общественность беспомощны в деле, затрагивающем их жизненные интересы? Дело в том, что правильная экономическая политика не может быть привнесена со стороны — она должна исходить из центра. Время от времени пресса поднимает крик о расточительности правительства, публикуя информацию о необоснованных тратах, которые соответствующие правительственные органы часто оспаривают. Очень часто подобная критика попросту игнорируется, так как как государственные служащие хорошо знают, что через несколько дней газетчики будут писать о чем-то другом.

Предположим, однако, что скандал приведет к запросу в парламенте и некоторые обвинения будут доказаны. Что же в результате? Неизбежным следствием такого развития событий будет создание королевской комиссий — прекрасное средство оттянуть разбирательство до следующих выборов. Официальная комиссия по рассмотрению начинает свою трудоемкую работу. Предположим, что члены комиссии опытные, умные, энергичные и готовые идти до конца люди. И все же результаты их работы незначительны или нулевые. В чем же причина? Дело в том, что сама процедура в корне неверна.

Допустим, что объектом проверки являются военные судостроительные заводы и что комиссия занимается ими по очереди. Среди членов комиссии отставные адмиралы и инженеры, которые мало что понимают в работе судостроительных заводов. Они выслушивают свидетельские показания и задают вопросы типа: «А что здесь делают эти люди?»; «А это что за хлам?»: «Куда вы деваете шлак и стружки?»; «Зачем платить стольким людям за такую незначительную работу?» и т. п.

Но вскоре они сталкиваются с явлением, которое лучше всего могут объяснить зоологи. Атакуемые волками, бараны сбиваются в кучу, так что рога тех, кто с краю, направлены на противника, а самые слабые находятся в центре. Государственные служащие поступают аналогичным образом. Когда возникает общая опасность, они становятся в такой же боевой порядок, как бараны, не уступая ни дюйма своей территории, ничего не признавая и все отрицая. Это широко известный факт зоологии, и члены комиссии ничего с этим не могут поделать. Когда доклад этой комиссии будет опубликован, его вполне можно выбросить в мусорную корзину за ненадобностью. Какая бы судьба не ожидала этот доклад, дело будет прекращено.

Рядовой налогоплательщик часто лучше информирован о расточительстве администрации, чем политик или журналист. С одной стороны, он сам может работать на судостроительном заводе. Теоретически он заинтересован и обязан выступить и заклеймить бесхозяйственность, как только он ее увидит. Начнем с того, что в этом случае он ничего не приобретет, кроме непопулярности и нападок. В лучшем случае на него будут смотреть как на чудака, а в худшем — как на шпиона. С другой стороны, он хорошо знает, что деньги, сэкономленные в одной области, будут израсходованы в другой. Что бы он не предпринял, это не уменьшит налоги, которые ему приходится платить. И он вполне резонно решит промолчать. В вопросах государственных расходов нельзя ожидать помощи от общественности, за исключением тех случаев, когда информант получает персональное вознаграждение и если он уверен, что все, что удастся сэкономить в результате полученных от него сведений, пойдет на снижение налогов, которые он вынужден платить.

Существует тенденция к бесконечному росту государственных доходов и соответственно расходов. Различные средства контроля за расходами не являются эффективными, так как они не продуманы и плохо мотивированы. Проблема серьезная и заслуживаёт внимания. Что можно сделать в этой ситуации? Этот вопрос пытаются решить путем издания новых инструкций и законов, которых уже и так предостаточно. Более рациональный план (однако в настоящее время непопулярный) состоит в том, чтобы стимулировать заинтересованных людей, наказывая бесхозяйственность, которой мы в настоящее время способствуем, и поощряя экономию, за которую мы в настоящее время наказываем.

В качестве первого шага необходимо переориентировать весь процесс государственного финансирования. Министры не должны начинать с определения того, что требуется министерствам. Напротив, им следует начать с выяснения того, сколько в состоянии потратить страна. Ведь мы не строим наш личный бюджет в зависимости от того, на какие удовольствия мы хотели бы эти деньги потратить, но основываясь на ожидаемом доходе. Короче говоря, мы не рассчитываем потратить то, чего у нас нет. Тот же принцип применим и к государственным финансам. Прежде всего необходимо определить соотношение между государственным доходом и валовым национальным продуктом, т. е. какую часть национального дохода должно требовать правительство, какую часть личного дохода может безболезненно забрать себе государство, и что происходит, когда эта пропорция нарушена. Экономисты за редким исключением не затрагивают эту проблему, считая, что государственные расходы могут быть беспредельны. Одна из задач этой книги — показать, что пределы существуют: предел, выше которого поднимать налоги нежелательно; предел, выше которого поднимать налоги опасно; и, наконец, предел, выше которого это чревато катастрофой. Все эти пределы четко определяются экономической теорией и историческими фактами.

В свете всех этих опасностей именно Кабинет министров должен решать вопросы о соотношении государственных расходов и валового национального продукта. Такое решение определяет общую сумму дохода, т. е. ту сумму, на которую министры должны ориентироваться. И снова Кабинет министров должен решать вопрос о распределении этой суммы между министерствами. Далее отдельные министры распределяют выделенные на данное министерство ассигнования по отделам. В соответствии с этой практикой министерства не просят оценить свои потребности. Напротив, от них требуют ограничения своих потребностей определенной суммой. В этом случае Палата общин будет определять общую сумму государственных расходов и распределять ее по министерствам. Праламенту не потребуется принимать голосованием суммы, которые должны быть истрачены на бензин и смазку, крем для обуви и сапоги. Напротив, члены Парламента смогут сравнить суммы, выделяемые на ВВС и Британский совет, на образование и здравоохранение и т. п. Для контроля им больше ничего и не нужно, кроме реальных отчетов об исполнении бюджета в прошлом, такие отчеты им никогда прежде не показывали.

Очевидные преимущества описанной здесь системы состоят в том, что предлагается некоторый предел государственных расходов. Не менее важное (но не столь заметное) преимущество заключается в том, что такая система предполагает гибкое распределение ассигнований в пределах министерств, отделов, подотделов и т. п.

Таким образом, сами чиновники становятся ответственными за экономику, и их удачи и неудачи сразу же выявляются из отчетов следующего года. Ведь именно исполнители знают лучше, где можно сэкономить. Как только они осознают, что траты в определенной области зависят от экономии в другой области, все остальное можно предоставить им самим — в том случае, если по служебной лестнице будут прежде всего продвигаться люди, умеющие экономить деньги.

Другим преимуществом, менее очевидным на первый взгляд, является устранение контроля Министерства финансов, со всеми его недостатками разделения функций контроля, неэффективностью и бесхозяйственностью. Вместо недоверия внешних проверок государственного служащего будут ограничивать лишь такие факторы, как внутренний анализ хозяйственной деятельности и отчеты об исполнении бюджета. Государственный служащий будет вынужден принять на себя ответственность, проявлять инициативу, ему придется осознать, что расходы и доходы являются лишь различными аспектами одного и того же явления.

Как только будет принято решение о правильном подходе к финансовой проблеме, останется лишь заручиться помощью общественности в борьбе с расточительством. Для этой цели прежде всего требуется независимая комиссия, в которую будут направляться все предложения об экономии государственных средств. Такая комиссия может состоять из трех членов, один из которых может быть представителем правительства. Эта комиссия будет выслушивать представителей общественности и заинтересованных министерств с тем, чтобы решить, оправданы ли предложенные меры по экономии.

На основании решения комиссии данному министерству будут сокращены ассигнования на соответствующую сумму. Затем комиссия в виде поощрения каждому, кто обратил внимание на бесхозяйственность и представил сведения комиссии, снижает сумму налогов пропорционально сэкономленной сумме. Необходимо также контролировать, чтобы все сэкономленные деньги не направлялись в другое министерство или в казну, а шли исключительно на погашение национального долга. И, наконец, комиссия будет рекомендовать к награждению тех граждан, чьи предложения привели к самой большой экономии государственных средств, и тех государственных служащих, которые действовали наиболее успешно, обеспечив сокращение ненужных расходов. Когда чиновники поймут, что титул баронета можно получить экономя деньги, а не тратя их, произойдет небольшая революция. бюджетный финансирование ассигнация денежный Не следует думать, что реформа экономии государственных средств пройдет легко. В этой области реформатор предстанет перед самой сплоченной в мире сомкнутой фалангой государственных чиновников. Противодействие, хотя и пассивное, будет жестоким. На все предложения относительно рациональной системы отчетов об исполнении государственного бюджета они будут отвечать со снисходительной улыбкой. Однажды подобная попытка уже была предпринята в Военном министерстве, но была сочтена нерациональной, и данное предложение было давным давно отвергнуто. Затем они напустят туману, научных терминов, заключив невнятно, что государственные финансы более сложное дело, чем обычно считается. Как говорится «цифры не лгут, но у лжецов своя цифирь».

Иерархические и эзотерические отношения в Министерстве финансов привели к созданию специального термина для обозначения их культа — «эзотерроризм». Приверженцами этого культа являются эзотеррористы Уайтхолла. В восемнадцатом столетии подобные им люди скрывали тайны Министерства финансов под покровом средневековой латыни и специального юридического языка, отмененного в 1733 году. Так продолжалось до тех пор, пока в царствование Уильяма IV Министерство финансов не было упразднено. При этом архаическая путаница царила не только в Министерстве финансов. Так, обследование лондонской таможни, проведенное в 1570 году, провалилось из-за того, что «служащие вели свои книги весьма запутанным образом». Как заметил один член Парламента в 1691 году, «поразительно, что в лучшие времена и при лучших правительствах дела настолько запутаны». Специальная комиссия 1829 года пришла к выводу, что «годовые отчеты об исполнении бюджета не обосновывают траты миллионных сумм». С тех пор туман еще более сгустился, так как к исходной путанице отчетов прибавилась болтовня консультантов и научный жаргон Лондонской школы экономики. Если прежде эзотерроризм был просто досадным недоразумением, теперь он превратился в религию.

Второй и третий законы Паркинсона затрагивают более глобальные аспекты жизни общества. Расходы растут с доходами — утверждает знаменитый писатель. С одной стороны это намек на рост налогов, который по мере улучшения благосостояния граждан лишь подпитывает растущие аппетиты бюрократии. Но все же главный посыл — это призыв не расходовать все заработанные средства на удовлетворение сиюминутных потребностей, иначе, независимо от размера доходов, можно навсегда остаться среди живущих сегодняшним днем «нищих». Часть средств обязательно надо откладывать либо инвестировать в перспективные проекты.