Подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении в судах общей юрисдикции

ПОДГОТОВКА К РАССМОТРЕНИЮ ДЕЛА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВОНАРУШЕНИИ В СУДАХ ОБЩЕЙ ЮРИСДИКЦИИ

Исследуя подготовку к рассмотрению дела об административном правонарушении, необходимо отметить, что она является первым этапом стадии рассмотрения дела центральной и наиболее объемной стадией производства по делам об административном правонарушении.

Этап подготовки дела к рассмотрению, несомненно, весьма важен, поскольку недостаточная подготовка дела к рассмотрению приводит к ошибкам при вынесении постановления или решения и, как следствие, к отмене судебных постановлений.

В отличие от ранее действовавшего КоАП РСФСР, в новом Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях законодатель впервые предусмотрел вопросы подготовки рассмотрения дела об административном правонарушении. Статьей 29.1 КоАП РФ закреплен перечень вопросов, подлежащих выяснению при подготовке дела к рассмотрению.

Проанализируем более спорные моменты в действующем законодательстве в данной области.

Согласно п. 4 ст. 29.4 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении разрешается вопрос о возвращении протокола об административном правонарушении и других материалов в орган, должностному лицу, которые составили протокол, в случае составления протокола и оформления других материалов дела неправомочными лицами, неправильного составления протокола и оформления других материалов дела либо неполноты представленных материалов, которая не может быть восполнена при рассмотрении дела.

Требования, предъявляемые к протоколу об административном правонарушении, установлены в ст. 28.2 КоАП РФ.

Протокол об административном правонарушении это «основа всего дела об административном правонарушении, в зависимости от того, насколько полно и правильно он будет составлен, учитывая все реквизиты данного документа, настолько полно и будет далее рассматриваться дело» [1], «это тот документ, содержание которого имеет первостепенное значение для дальнейшего рассмотрения дела» [2].

Рассмотрим протокол об административном правонарушении с точки зрения его качества, т. е. проанализируем, какие нарушения при составлении протокола носят существенный характер, но могут быть устранены должностным лицом, его составившим. Подобные нарушения, как правило, влекут направление судьей в силу ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ дела для окончательного оформления должностному лицу, и, следовательно, такие нарушения при составлении данного процессуального документа признаются существенными. Несущественные нарушения протокола об административном правонарушении возвращения поступивших в суд материалов не влекут, а подлежат оценке судом уже при вынесении окончательного судебного постановления.

Нормами КоАП РФ не определено, какие нарушения требований к составлению протокола являются существенными, а какие не существенными, влекущими возвращение протокола в орган, возбудивший производство по делу об административном правонарушении.

По данному вопросу имеется разъяснение Верховного Суда РФ, содержащееся в Постановлении Пленума от 24 марта 2005 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении КоАП РФ», в п. 4 которого указано, что существенным недостатком протокола является отсутствие данных, прямо перечисленных в ч. 2 ст. 28.2 КоАП РФ, и иных сведений, в зависимости от их значимости для данного конкретного дела об административном правонарушении (например, отсутствие данных о том, владеет ли лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, языком, на котором ведется производство по делу, а также данных о предоставлении переводчика при составлении протокола и т. п.). Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что, если судьей при подготовке к рассмотрению дела будут установлены нарушения установленных ст. 28.5 и ст. 28.8 КоАП РФ сроков составления протокола об административном правонарушении и направления протокола для рассмотрения судье, необходимо учитывать, что данные недостатки признаются несущественными, поскольку эти сроки не являются пресекательными, и несоблюдение данных сроков не препятствует возможности рассмотрения дела по существу [3].

Тем не менее на практике остается много неразрешенных вопросов, связанных с возвращением протокола об административном правонарушении, и отсутствует единообразный подход к оценке качества протоколов об административном правонарушении. Практика возвращения судами административных материалов в случаях неправильного составления протокола и оформления других материалов крайне разнообразна.

Изучение вопроса возврата протоколов об административном правонарушении показало, что значительная часть оформленных и переданных на рассмотрение протоколов имеет существенные недостатки, которые препятствуют рассмотрению административного дела или делают рассмотрение невозможным.

К числу основных и существенных недостатков оформления протоколов и других материалов дела, в связи с наличием которых они возвращались, относятся следующие нарушения: отсутствие указания на место (улица, район) совершения правонарушения или указание его неконкретно, что не позволяет определить подсудность дела данному мировому судье; неправильное указание дат; отсутствие подписи правонарушителя под разъяснением ему прав и обязанностей;

• · отсутствие объяснения лица, привлекаемого к ответственности, или указание об отказе дать пояснения, отсутствие подписи лица об ознакомлении с протоколом;
• · неполное указание в протоколе данных о личности правонарушителя или наличие противоречий в данных о личности, что затрудняет или делает невозможным как извещение лица о времени рассмотрения дела, так и рассмотрение дела в отношении данного лица;
• · наличие многочисленных исправлений, которые не оговорены и не удостоверены подписями должностных лиц и лица, привлекаемого к ответственности;
• · отсутствие в протоколе об административном правонарушении указания адреса свидетелей правонарушения, что в случае заявления ходатайства о вызове этих лиц исключает эту возможность;
• · отсутствие при наличии оснований данных, не было ли возбуждено уголовное дело по факту ДТП, в отношении данного лица и по данному факту уже имеется постановление о привлечении к административной ответственности;
• · отсутствие в материалах дела сведений, кто является законным представителем несовершеннолетнего лица, привлекаемого к ответственности;
• · истечение в момент поступления дела судье срока привлечения к ответственности;
• · привлекаемое к ответственности лицо является военнослужащим, и такие дела должны рассматриваться судьями гарнизонных военных судов (ч. 3 ст. 23.1 КоАП РФ) [4].

Однако, как показало изучение практики рассмотрения дел об административных правонарушениях, имеют место случаи возврата протоколов об административном правонарушении по основаниям, не предусмотренным законом, когда недостатки в их оформлении возможно исправить при рассмотрении дела. К числу таких оснований, в частности, относятся:

• · отсутствие указания марки автомобиля, которым управляло лицо, привлекаемое к ответственности;
• · отсутствие указания на номер государственной регистрации автомобиля, которым управляло лицо, привлекаемое к ответственности;
• · отсутствие сведений, какой спиртной напиток употребляло лицо, в отношении которого составлен протокол;
• · отсутствие сведений, где находится водительское удостоверение;
• · отсутствие в акте медицинского освидетельствования сведений о согласии или несогласии лица с результатами освидетельствования, нарушение установленных ст. 28.5 и 28.8 КоАП РФ сроков составления протоколов и сроков направления дела на рассмотрение судье, поскольку эти сроки не являются пресекательными, и возможность устранения данных недостатков уже утрачена;
• · отсутствие в деле определения должностного лица о направлении дела на рассмотрение судье, когда санкция статьи, по которой обвиняется нарушитель, предусматривает только один вид наказания лишение водительских прав, назначить которое может лишь судья.

В целях формирования единой практики применения норм, содержащихся в ст. 29.1 КоАП РФ, следует внести в нее изменения или дать соответствующее толкование в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ, уточняющие, какие недостатки протокола об административном правонарушении носят существенный характер, влекущие возврат протокола органу, должностному лицу, составившему протокол, а какие недостатки протокола таковыми не являются.

Такие изменения в действующем законодательстве очень важны, поскольку в настоящий момент законодатель связывает возможность реализовать право на возвращение протокола для устранения недостатков только со стадией подготовки дела к рассмотрению. Если же недостатки протокола будут выявлены при непосредственном рассмотрении дела, то судья обязан их оценить и принять решение по существу.

Следующий вопрос, подлежащий выяснению судьей на этапе подготовки дела к рассмотрению, имеются ли обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5. КоАП РФ).

К данным обстоятельствам законодатель относит: отсутствие события административного правонарушения; отсутствие состава административного правонарушения, в том числе недостижение физическим лицом на момент совершения противоправных действий (бездействия) возраста, предусмотренного Кодексом РФ об административных правонарушениях для привлечения к административной ответственности, или невменяемость физического лица, совершившего противоправные действия (бездействия); действие лица в состоянии крайней необходимости; издание акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания; отмену закона, установившего административную ответственность; истечение сроков давности привлечения к административной ответственности; наличие по одному и тому же факту совершения противоправных действий (бездействия) лицом, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, постановления о наложении административного наказания, либо постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, либо постановления о возбуждении уголовного дела; смерть физического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении (ст. 24.5 КоАП РФ).

Выяснение большинства из указанных в ст. 24.5 КоАП РФ обстоятельств не вызывает затруднений и действительно возможно на этапе подготовки дела к рассмотрению. В то же время сделать на указанном этапе выводы о наличии или отсутствии события и (или) состава административного правонарушения, о действиях лица в состоянии крайней необходимости весьма проблематично. Поэтому, как правило, решение сложных, требующих правовой оценки вопросов происходит на этапе рассмотрения дела об административном правонарушении по существу.

Далее, в соответствии п. 5 ст. 29.1 КоАП РФ, судья при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении проверяет, достаточно ли имеющихся по делу материалов для его рассмотрения по существу.

В связи с тем, что ст. 28.8 КоАП РФ предусматривает обязанность уполномоченного лица по направлению для рассмотрения судье только протокола или постановления прокурора об административном правонарушении, редакция п. 5 ст. 29.1 КоАП РФ возлагает на судью несвойственную его статусу обязанность по проверке полноты представленных для рассмотрения дела об административном правонарушении материалов.

На наш взгляд, вопрос о достаточности имеющихся по делу материалов это вопрос о достаточности доказательств по делу, ведь протокол или постановление прокурора по делу об административном правонарушении являются процессуальным основанием производства и всего лишь одним из доказательств. К числу других доказательств относятся материалы документы, вещественные доказательства и иные документы, прилагаемые к протоколу или постановлению прокурора.

Вопрос о достаточности доказательств, с нашей точки зрения, не должен разрешаться при подготовке дела к рассмотрению. Судья не должен в нарушение принципов производства по делу об административном правонарушении вмешиваться в деятельность административных органов по сбору доказательств по делу. Недостаточность доказательств по делу является одним из оснований для прекращения производства по делу в соответствии с п. 2 ст. 24.5 КоАП РФ за отсутствием состава административного правонарушения.

В связи с этим, по нашему мнению, п. 5 ст. 29.1 КоАП РФ подлежит исключению из КоАП РФ.

В подтверждение нашей позиции следует привести разъяснение из Обзора судебной практики Верховного Суда РФ за четвертый квартал 2005 г., свидетельствующее об индифферентном отношении данного суда к количеству представляемых для рассмотрения вместе с протоколом или постановлением прокурора по делу об административном правонарушении материалов. На вопрос о том, какие документы кроме протокола об административном правонарушении, за совершение которого в соответствии с нормами КоАП РФ может быть назначено административное наказание в виде административного приостановления деятельности, могут быть представлены в суд, Верховным Судом РФ дан следующий ответ: В соответствии со ст. 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Следовательно, должностное лицо кроме составленного им протокола вправе представить в суд любые документы (материалы), на основании которых могут быть установлены обстоятельства, предусмотренные ст. 26.2 КоАП РФ. К таким документам, исходя из положений федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)», могут относиться: акт о результатах проведения мероприятий по контролю за соблюдением юридическим лицом при осуществлении его деятельности обязательных требований к товарам (работам, услугам), составленный на основании распоряжения (приказа) о проведении такого мероприятия; акты об отборе образцов продукции; заключения проведенных исследований и экспертиз; иные документы, связанные с результатами мероприятий по контролю. Учитывая изложенное и согласно ст. 28.8 КоАП РФ, должностное лицо направляет протокол об административном правонарушении со всеми материалами дела в адрес суда [5].

В соответствии с п. 6 ст. 29.1 КоАП РФ судья при подготовке дела об административном правонарушении должен выяснить вопрос о наличии или отсутствии отводов и ходатайств.

В соответствии со ст. 29.2 КоАП РФ к обстоятельствам, исключающим возможность рассмотрения дела об административном правонарушении судьей, относятся следующие случаи:

• 1) если судья является родственником лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшего, законного представителя физического или юридического лица, защитника или представителя;
• 2) судья лично, прямо или косвенно заинтересован в разрешении дела.

На наш взгляд, положения данной нормы не учитывают всех особенностей производства по делу об административном правонарушении.

Так, в практике встречаются случаи, когда протокол об административном правонарушении составляется должностным лицом, которое впоследствии избирается или назначается на должность судьи. И когда такое дело поступает для рассмотрения этому же судье, то формальных оснований для отвода (самоотвода) не имеется. Но вместе с тем рассмотрение этим судьей дела не вполне корректно.

В связи с этим для восполнения обнаруженного пробела считаем необходимым внести изменения в ст. 29.2 КоАП РФ, дополнив её пунктом 3 следующего содержания: «3) если судья участвовал в ходе производства по делу об административном правонарушении в качестве лица, уполномоченного на составление протокола об административном правонарушении».

КоАП РФ содержит новеллу нормы, предусматривающие возможность самоотвода судьи при наличии обстоятельств, предусмотренных ст. 29.2 КоАП РФ. При этом в соответствии с п. 1 ст. 29.3 КоАП РФ заявление о самоотводе подается председателю соответствующего суда.

Считаем, что введение нормы, предусматривающей самоотвод, соответствует принципам производства по делу об административном правонарушении, обоснованно с точки зрения формализации судебного процесса.

Право заявлять отводы предоставлено следующим участникам производства по делам об административных правонарушениях: лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевшему, законному представителю физического или юридического лица, защитнику, представителю и прокурору.

Пункт 3 ст. 29.3 КоАП РФ четко указывает вид судебного акта, которым разрешается вопрос по заявленному отводу или самоотводу: по результатам рассмотрения заявления об отводе или самоотводе судьи выносится определение об удовлетворении заявления либо об отказе в его удовлетворении.

Данная формулировка вполне удачна, однако, по нашему представлению, следует более детально урегулировать случаи разрешения председателем суда самоотводов. В интересах быстроты и экономичности производства по делам об административных правонарушениях целесообразно внести уточнение в ч. 1 ст. 29.3 КоАП РФ о возложении на председателя суда обязанности в случае удовлетворения заявления о самоотводе определить дальнейшую судьбу дела, т. е. указать конкретного судью, которому будет передано дело для рассмотрения по существу.

Как судебный акт, препятствующий дальнейшему движению дела, определение об удовлетворении заявления либо об отказе в удовлетворении заявления об отводе в соответствии с разъяснениями Верховного Суда РФ, может быть обжаловано в вышестоящую инстанцию [6].

Представляется необходимым закрепить данное право обжалования в КоАП РФ.

Что касается формы, в которой излагается отвод, то КоАП РФ не отвечает на этот вопрос.

В связи с этим полагаем, что отвод может быть заявлен в любой форме, в том числе и в устной. Но вместе с тем устная форма отвода и отсутствие письменной фиксации приведенных в обоснование заявления отвода доводов в дальнейшем затруднит проверку дела вышестоящими инстанциями.

Поэтому по аналогии с ч. 2 ст. 24.4 КоАП РФ, предусматривающей обязательную письменную форму подачи ходатайств, рационально внести дополнения в п. 2 ст. 29.3 КоАП РФ, а именно законодательно закрепить письменную форму заявления об отводе.

Кроме того, хотелось бы обратить внимание на то, что КоАП РФ не устанавливает срок, в течение которого заявление об отводе (самоотводе) должно быть рассмотрено.

В соответствии с принципами производства по делу об административном правонарушении, в т. ч. в соответствии с принципом экономичности, считаем целесообразным установить законодателем в КоАП РФ такой срок, который, с нашей точки зрения, должен составлять одни сутки.

Формулировка пп. «а» п. 7 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ об отложении дела «в случае поступления заявления об отводе судьи, рассматривающего дело» представляется некорректной, поскольку в случае поступления заявления об отводе судьи данный вопрос подлежит немедленному разрешению и смысла в отложении дела слушанием не усматривается. Поэтому данная норма, на наш взгляд, подлежит исключению из КоАП РФ.

Заявление же о самоотводе разрешается в соответствии с ч. 1 ст. 29.3 КоАП РФ председателем соответствующего суда, поэтому норма, предусматривающая возможность отложения дела слушанием в случае поступления заявления о самоотводе, вполне оправданна.

В соответствии с п. 6 ст. 29.1 КоАП РФ на этапе подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении судья также выясняет, имеются ли у участников производства по делу какие-либо ходатайства.

На наш взгляд, данная норма не обязывает судью проводить предварительное судебное заседание с целью разрешения заявленных ходатайств, а установление факта наличия или отсутствия ходатайств осуществляется на основе изучения поступивших на рассмотрение материалов дела. В случае, если ходатайство участника производства по делу об административном правонарушении уже имеется в материалах дела или поступило судье после получения дела об административном правонарушении (например, ходатайство об отложении дела слушанием), данное ходатайство подлежит разрешению.

В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении судья разрешает вопрос об отложении рассмотрения дела.

По нашему мнению, включение в состав ст. 29.4 КоАП РФ именно этого пункта не вполне корректно. Данное замечание можно аргументировать тем, что отложение рассмотрения дела возможно только тогда, когда рассмотрение дела уже было начато. Следовательно, отложение рассмотрения дела возможно лишь на этапе рассмотрения его по существу.

Кроме того, п. 7 ч. 1 ст. 29.7 КоАП РФ также предусматривает возможность отложения дела слушанием, но законодатель относит эту возможность уже конкретно к этапу непосредственного рассмотрения дела об административном правонарушении, что следует из названия ст. 29.7 КоАП РФ. протокол административное правонарушение отвод ходатайство С учетом приведенных доводов п. 3 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ подлежит исключению.

В п. 5 рассматриваемой статьи также, на наш взгляд, допущена неточность. Так, при вынесении определения об отводе судьи, в дальнейшем не может ставиться вопрос о подведомственности дела. Поэтому с учетом ранее сформулированных предложений о том, что в случае удовлетворения заявления об отводе вопрос о судье, которому впоследствии будет передано дело об административном правонарушении для рассмотрения, решает председатель соответствующего суда, слова «либо вынесено определение об отводе судьи» подлежат исключению из п. 5 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ.

Также хотелось бы обратить внимание на то, что законодателем не установлены требования к определению, выносимому как в порядке подготовки дела к рассмотрению, так и к определению, выносимому в соответствии со ст. 29.9 КоАП РФ.

Представляется, что главу 29 КоАП РФ следует дополнить статьей, предусматривающей требования, предъявляемые к содержанию определений по делу об административном правонарушении, выносимых на различных этапах стадии рассмотрения дела.

В соответствии с п. 1, 2 ст. 29.4 КоАП РФ судья разрешает вопрос о назначении времени иФ. Н. Киселев. О систематизации и регламентации регистрационных мер. места рассмотрения дела, о вызове лиц, указанных в ст. 25.1−25.10 КоАП РФ, об истребовании необходимых материалов по делу, о назначении экспертизы.

Несоблюдение процессуальных требований, предусмотренных указанной нормой, влечет отмену вынесенных судебных постановлений.

В заключение хотелось бы отметить, что подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении это обязательный и самостоятельный этап стадии рассмотрения дела об административном правонарушении судом, имеющий целью обеспечить правильное и своевременное рассмотрение и разрешение дела, заключающийся в выяснении ряда важных вопросов и включающий следующие действия судьи: определение подведомственности и подсудности дела об административном правонарушении; проверку качества формы и содержания поступивших на рассмотрение материалов по делу об административном правонарушении; выяснение наличия обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении и возможность рассмотрения дела судьей; наличие ходатайств и отводов. Этап подготовки дела к рассмотрению является важным, поскольку недостаточная подготовка дела к рассмотрению приводит к ошибкам при вынесении постановления или решения. Учитывая сжатые сроки привлечения к административной ответственности, отмена судебного постановления может способствовать уклонению виновных от привлечения к административной ответственности. Поэтому при подготовке дела к рассмотрению необходимо выяснить достаточно полно и своевременно все вопросы, подлежащие проверке на данном этапе согласно КоАП РФ.