Политический менеджмент: теоретико-методологические подходы и перспективы развития

Федеральное агентство по образованию САРАТОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМ. Н.Г. ЧЕРНЫШЕВСКОГО

Институт дополнительного профессионального образования

Кафедра социально-гуманитарных дисциплин Выпускная квалификационная работа

Политический менеджмент: теоретико-методологические подходы и перспективы развития

САРАТОВ

политический менеджмент дисциплина Введение Глава 1. Политический менеджмент: сущность и перспективы развития в системе политологических дисциплин

1.1 Политический менеджмент: дефиниции понятийного аппарата и проблемы развития в России

1.2 Методологические основы политического менеджмента Глава 2. Политические решения в системе политического менеджмента

2.1 Сущность политических решений как категории политического менеджмента

2.2 Моделирование процесса принятия политических решений как инструмент политической деятельности Заключение Библиографический список

Актуальность исследования. Исследование проблем формирования и применения в российской политике системы и методов политического менеджмента является важной задачей для отечественной политической науки и практики. Актуальность развития политического менеджмента в России особо актуально в связи с общими тенденциями отставания политической науки России от стран Западной Европы1. Проблемы российской политической действительности обостряются отсутствием отечественных разработок в области политического менеджмента. В то время как правовые условия его освоения были заложены Конституцией РФ 1993 г.

Степень научной разработанности проблемы. Проблема политического управления в широком смысле слова была всегда в центре внимания ученых со времен зарождения политической философии. Основу исследования тенденций современного политического управления заложили труды Г. Алмонда, Д. Бэлла, М. Вебера, А. Гидденса, Р. Дарендорфа и др. Принципиально важным событием для развития теории и практики политического управления стало использование достижений классического менеджмента, сформированного в работах Ф. Тейлора, А. Файоля, Г. Эмерсона, Л. Урвика, Э. Мэйо, П. Дракера, Г. Саймона, А. Этциони, Л. Берталанфи и др. В современной литературе возникли такие направления, как «социальный менеджмент», «инновационный менеджмент».

Западная политология внесла значительный вклад в разработку вопросов реформирования политического управления в соответствии с требованиями постиндустриального общества.

В отечественной науке большое влияние на рассмотрение проблем политического менеджмента оказывает традиция советского периода, когда политическое отождествлялось с государственным и сводилось к вопросу реализации властных полномочий. В контексте становления современной политической системы в стране и регионах, проблема политического менеджмента остается новой, актуальной и все больше привлекает внимание российских ученых. Исследованием теории управления занимались многие российские ученые, в том числе Г. В. Атаманчук, А. Н. Галкин, Гельман В. Я., Н. И. Глазунова, A.M. Омаров и др.

Различные аспекты политического управления исследованы в работах Н. Авдошиной, Р. А. Галиахметова, Г. Ю. Галушко, Т. Н. Ефремовой, Д. П. Зеркина, А. В Огарева, А. В. Понеделкова, В. В. Смирнова, A.M. Старостина, государственно-административного и политико-административного управления, государственной службы, политико-административной элиты, бюрократии и ее роли в политической жизни являются аспектами именно политического менеджмента. Об этом идет речь в трудах таких ученых, как М. Н. Афанасьева, И. А. Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, B.C. Комаровского, Е. Г. Морозовой, А. В. Оболонского, СП. Перегудова, Л. В. Сморгунова и др5. Особый акцент на проблематику моделей взаимодействия политической и административной власти поставлен в работах В. А. Лепехина, Л. Н. Тимофеевой и др. Вопросы о политическом менеджменте и его разновидностях были поставлены и рассмотрены с разной степенью обстоятельности в работах ведущих политологов6.

Несмотря на массив работ по проблемам политического управления, в том числе диссертационных, приходится констатировать, что анализ политического менеджмента в России далек от завершения.

В политологии не сложилась устойчивая общепринятая концепция политического менеджмента, не в полной мере нашли свое отражение ряд политических аспектов менеджмента. Существует острая необходимость устранения методологических дефиниций в теории и практике политического менеджмента, которая связана с тем, что стратегическое развитие политики должно быть основано на самых передовых и эффективных методах управления.

Объектом данного исследования является моделирование процесса принятия политических решений как инструмент политической деятельности в контексте исследования политического менеджмента.

Предметом исследования является политический менеджмент как инновационная парадигма развития политологии.

Цель состоит в выявление состояния компонентов политического менеджмента и определение перспектив его развития в России.

Теоретико-методологическая база исследования. В квалификационной работе использовались такие методы, как системный и структурно-функциональный, нацеленный на выявление элементов взаимодействия; кампаративный политологический анализ, нацеленный на сравнение однотипных политических институтов и процессов; политикокультурный анализ, ориентированный на детерминированность политических процессов политической культурой. Важную группу источников по проблеме составляют работы, связанные с практическим применением политического менеджмента в рамках таких исследовательских подходов, как бихевиористский, системный, структурно-функциональный, сравнительно-исторический, междисциплинарный, благодаря которым политическая наука получила широкие возможности для всестороннего исследования политико-административных институтов и процессов.

Глава 1. Политический менеджмент: сущность и перспективы развития в системе политологических дисциплин

Особенность существующего этапа развития России проявляется во всех сферах жизнедеятельности общества, который характеризуется как процесс глубоких изменений. Инновационный виток развития направлен на качественное улучшение всего существующего многообразия процессов и институтов социума. Именно поэтому институциональные изменения современной России характеризуются как процесс модернизации8. В свою очередь, модернизация представляет собой системный процесс, в результате которого за изменением одного из структурно-функциональных элементов общества происходят изменения во всех остальных сферах, особый акцент делает на политической компоненте.

Наиболее очевидным результатом трансформационного процесса служит преобразование базовых институтов общества9, анализ которых показывает дезинтеграцию социально-экономических и политических отношений. Наиболее подверженной трансформационным процессам оказалась государственная власть. В целом сложность и противоречивость происходящих в России политических процессов не позволяет ограничиться какой-то одной парадигмой при их исследовании. Поэтому целесообразно выделение фундаментальных, концептуально-сформулированных концептов политического менеджмента в системе политической практики.

1.1 Политический менеджмент: дефиниции понятийного аппарата и проблемы развития в России

Трансформация политических отношений, вызванная развалом советской партийной командно-административной системы, изменила и содержание политического управлении. Возникшая ситуация неподконтрольности, непредсказуемости развития общественных отношений, побуждает теоретиков и практиков государственного управления к поиску оптимальных форм и методов управления, соответствующих новым реалиям общественной жизни, переходу к демократическому, федеративному, правовому, социально-ориентированному государству, политика которого направлена на создание условий обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие каждого человека. Это предполагает совершенствование системы политико-административных взаимоотношений, взаимодействия государственного аппарата с бизнес-структурами и институтами гражданского общества в процессе реализации политики.

На современном этапе обозначилась тенденция расширения использования западного опыта и соответствующих теоретических конструкций, разработанных в рамках менеджериального подхода к политико-административному управлению, при формировании российской модели реформирования управления. Исследован опыт управления Великобритании и США с точки зрения внедрения рыночных отношений в структуру и функционирование политических институтов. Рассмотрены основные направления, особенности и результаты реформ, базирующихся на идеях «государственного менеджмента», которые получили особую популярность, прежде всего в англосаксонской административной науке.

Во многом этому способствовало то обстоятельство, что в зародившихся в XIX в. социологии и политической науке государство рассматривалось как особый механизм управления делами общества. В первую очередь это относится к США, где такие видные представители публичного управления, как Л. Гулик, Ф. Маркс, Дж. Марч, Г. Саймон, Д. Уалдс, получили ученые степени в области политической науки, а столь крупные политологи, как Г. Алмонд, Р. Дал, П. Херринг, В.-О. Ки, Д. Трумен, внесли заметный вклад в развитие теории этого управления13. Публичное управление было одной из пяти важнейших областей знания (другими являлись сравнительное государственное устройство, публичное право и политическая теория). Отсюда стремление применить к публичному управлению технологию научного менеджмента, возникшую в сфере бизнеса, и тем самым профессионализировать процесс этого управления.

Парадигмы политического менеджмента активно входят в теоретикометодологические разработки и эмпирические практики политологов России. Однако необходимо учитывать, что происходит становление новой философии политики, которая подразумевает действие иной системы политических ценностей и приоритетов. На практике термин «управление» не является эквивалентом термина «менеджмент», так как речь идет лишь об одной из форм управления, а именно об управлении политическими процессами посредством и в рамках властных структуры. В связи с этим необходимо подробно остановится на дефинициях значения термина «политический менеджмент». Так, Г. В. Пушкарева под политическим менеджментом понимает особый вид управления в политике, когда субъект управления, стремящийся к достижению определенной политической цели, применяет особые приемы и способы решения своих задач, использует разнообразные политические технологии. Л. В. Сморгунов отмечает, что политический менеджмент охватывает управление процессами прямой и представительной демократии, международными политическими отношениями, а также менеджериальные подходы к сфере государственного управления (новый публичный менеджмент). Ряд других авторов политический менеджмент представляют как важнейший институциональный механизм трансляции политических традиций, накопления и реализации реального политического опыта, развития политических инноваций в рамках реализации политических интересов различных социальных институтов, групп и отдельных индивидов. В тоже время политический менеджмент по своей сущности представляет не только целенаправленное воздействие субъектов политики на объекты политического воздействия, сколько их взаимодействие или даже взаимовоздействие в интересах выдвигаемых целей.

А.Ю. Горчева считает, что инструментарий политического менеджмента охватывает проведение избирательных кампаний, осуществление политической рекламы, регулирование политических конфликтов, ведение политических переговоров и консультаций. Г. В. Пушкарева утверждает, что в политическом менеджменте содержатся специфические приемы и методы, с помощью которых политики добиваются таких изменений во взглядах и поведении многих людей, которые отвечают их интересам и его политическим целям. По ее мнению, особенностью политического менеджмента является то, что в его рамках субъект управления, стремясь к достижению поставленных целей, не использует право легитимного насилия, статусные ресурсы политической власти, он не занимается нормотворчеством, не создает законы и другие общеобязательные нормативные акты. Автор подчеркивает, что политический менеджмент — «это особый вид управления в политике, когда субъект управления, стремящийся к достижению определенной политической цели, лишен возможности создавать общеобязательные нормы и опираться на право „легитимного насилия“ и поэтому вынужден применять особые приемы и способы решения своих задач, использовать разнообразные политические технологии». Г. В. Пушкарева относит к политическому менеджменту такие виды деятельности, как политические имиджмейкинг и брендинг, PR, электоральный менеджмент, регулирование политических конфликтов, лоббистская деятельность, заключение политических союзов. Л. В. Сморгунов отмечает, что в широком смысле политический менеджмент охватывает управление процессами прямой и представительной демократии, международными политическими отношениями, а также менеджериальные подходы к сфере государственного управления. В узком смысле — это теория и практика управления массовыми политическими компаниями и политическими процессами влияния гражданского общества на государство. В учебном пособии «Политический менеджмент» под редакцией А.П., Зиновьева, С.А., Морозова Е. В. Морозовой прослеживается тенденция отождествления понятий «политическое управление» и «политический менеджмент». Разделяя в целом подход Л. В. Сморгунова, авторы отмечают, что в предложенном им определении отсутствует местное сообщество, которое образует локальную политию и является важным элементом гражданского общества. По их мнению, «политический менеджмент, или политическое управление, предстает перед нами как важнейший институциональный механизм трансляции политических традиций, накопления и реализации реального политического опыта, развития политических инноваций в рамках реализации политических интересов различных социальных институтов, групп и отдельных индивидов». Политический менеджмент рассматривается также как новая отрасль политического знания, совокупность политических принципов, методов, средств и форм воздействия на результативность общественных, прежде всего экономических процессов. Важнейшая его составная часть — определение приоритетов при выборе стратегических целей и тактических установок, при использовании социально-политических факторов осуществления структурных изменений при принятии решений и контроле, оплате труда, организации производства и сбыта.

В обобщающем труде В. И. Жукова, А. В. Карпова, Л. Г. Лаптева, О. Ф. Шаброва и др. утверждается, что в самом общем виде политический менеджмент по своей сущности представляет не только целенаправленное воздействие субъектов политики на объекты политического воздействия, сколько их взаимодействие или даже взаимовоздействие в интересах выдвигаемых целей.

Среди основных целей политического менеджмента выделяются следующие:

— реализация интересов тех или других политических сил и социальных групп;

— регуляция общественных отношений и противоречивых интересов;

— защита государственных интересов на международной арене;

— выработка оптимальных форм организаций и стимулирования деятельности людей;

— обеспечение социальной стабильности и правопорядка;

— регуляция сфер жизнедеятельности граждан.

Следовательно, теоретический анализ работ по проблемам политического управления констатируeт разнонаправленные позиции к сущности и содержанию «политического менеджерализма». На наш взгляд, политический менеджмент (от англ. management — «управление, заведование») — это управление политической жизнедеятельностью, а также совокупность принципов, методов, средств и форм политического управления, разрабатываемых и применяемых с целью повышения эффективности политики. Исходя из данного определения, политический менеджмент может рассматриваться в трех аспектах:

— как область политической деятельности, обозначает функцию людей, ее выполняющих, указывает на их должностное положение;

— как область научного исследования;

— как учебная дисциплина.

Вследствие недостаточно гибкой дифференциации российской науки крайне сложно изучать реальные управленческие проблемы в каждом из выделенных направлений. Отсутствие институализированной политикоуправленческой науки в современной России негативно воздействует на теорию и практику становления политического менеджмента. Обозначим основные социальные последствия непризнания политического менеджмента как науки управления:

1. Фрагментация и дробление политического менеджмента тормозят целостные, системные исследования реальных политических проблем.

2. Размежевание политико-управленческой проблематики по разнонаправленным дисциплинам порождает отрыв от науки.

3. Непризнание политического менеджмента как самостоятельной предметной области ограничивает его позитивное влияние на политику.

В виду этого теоретиками отмечается, что «состояние политических наук не отражает современных естественнонаучных представлений о раскрывшихся во второй половине ХХ века законах самоорганизации сложных систем…». Наступает «прогресс в институциональной теории путем объединения политической науки с психологией, когнитивными науками, теориями коммуникации, средств массовой информации…». Так, формируется новая предметная область политологии — политический менеджмент, синтезирующий в себе совокупность разнопорядковых политологических дисциплин (политический лоббизм, принятие политических решений, политическое лидерство, политические технологии, политический маркетинг и т. д.).

В период социально-политических изменений Российская Федерация столкнулась с рядом проблем политического, экономического, социального и культурного характера. Данные проблемы имеют в своей основе множество причин, среди которых одна из важнейших — несовершенство существующей системы управления. Это обусловлено тем, что управление политическими процессами требует изменения характера и принципов деятельности органов государственной власти. Властным структурам в условиях социальнополитической трансформации необходим комплекс управленческих механизмов и инструментов, дающих возможность не только адекватно реагировать на требования внешней среды, но и эффективно управлять изменениями.

Таким образом, исследование политического менеджмента должно вестись в сфере политического пространства, так как необходим симбиоз менеджмента и политологии, отражает не только политическую жизнедеятельность общества, но и специфику его отдельно взятых институциональных элементов. В связи с этим рядом ученых исследуется новая теоретическая модель практической политики, устраняющая дихотомию между политикой и управлением. Данная теория охватывает всю политическую систему как систему управления публичными делами, фундаментом которой выступает суждение о неэффективности всей современной политической системы. Акцент делается на доминанту «политической сети» в управлении, благодаря которой меняется ракурс рассмотрения государства и руководителей высшего эшелона власти как агентов политической сферы. Недостатком данного исследовательского направления является неравномерная разработка проблемного поля, в результате которого методологические основания политического менеджмента не достаточно были включены в общую концепцию исследования. Все это не согласовывается с понятием политикой менеджмент, который трактуется, прежде всего, как деятельность политических институтов в рамках, определяемых конституцией и нормами правового государства, политическими установками демократической власти, и протекающая в постоянном взаимодействии как с органами принятия политических решений, так и с гражданами, их организациями, СМИ и другими общественными институтами.

1.2 Методологические основы политического менеджмента

Методология исследования политического менеджмента подразумевает под собой исследование методов управления, а в свою очередь метод управления

— это совокупность приемов и способов воздействия на управляемый объект для достижения поставленных организацией целей.

Эффективность и качество управления определяются, прежде всего, обоснованностью методологии решения проблем, т. е. подходов, принципов, методов. В настоящее время известно четыре важнейших подхода, внесших существенный вклад в развитие теории и практики управления30:

1. Процессный подход рассматривает политическое управление как непрерывную серию взаимосвязанных политико-управленческих функций. Функциональный и компетентный фактор в процессе реализации деятельности политиков, политических лидеров, партий и групп интересов являются доминирующими факторами их эффективности.

2. В системном подходе подчеркивается то, что политики должны рассматривать организацию как совокупность взаимозависимых элементов, таких как люди, структура, задачи и технология, которые ориентированы на достижение различных целей в условиях меняющейся внешней среды.

3. Ситуационный подход концентрируется на том, что пригодность различных методов управления определяется ситуацией. Поскольку существует такое обилие факторов как в самой организации, так и в окружающей среде, нет единого, «лучшего» способа управлять организацией. Самым эффективным методом в определенной ситуации является тот, который наиболее соответствует данной ситуации.

Второе связано со стремлением выявить причины неудач реализации решений или курса. Особое внимание при этом уделяется контролю, критериям оценки, взаимоотношениям управленцев с общественностью, а также отношениям между вышестоящими и нижестоящими органами управления. Политический менеджмент протекает в плоскости государственного управления.

В третьем, институциональном направлении, которое является междисциплинарным, особенно интенсивно используется социологическая теория организаций. Представители этого направления изучают, как осуществляется координация между различными уровнями и единицами управленческих организаций, какова степень оптимальной централизации и децентрализации управления, каковы организационные условия эффективного управления.

Четвертое направление — политико-экономическое. Сюда входят марксистская теория, теории политического развития, зависимости, корпоративизма, распределения ресурсов и др. Все они исследуют курсы политики, публичное управление в той или иной общественной области. исходя из определенного понимания взаимодействия государства (собственно политической сферы), общества и экономики. При этом используются такие показатели, как характер господствующей в обществе политической идеологии, ценности правящих политических партий, результаты выборов, особенности формы правления, деятельности государственных органов, распределение доходов, структура национального бюджета и т. д.

Пятое направление основано на изучении бюрократии и политики бюрократов. Представители этого направления исследуют не только как и почему бюрократы принимают решения, в том числе с использованием концепции рационального выбора. Они также изучают взаимоотношения бюрократов и политиков (т.е. выборных должностных лиц); более того. они выявляют место бюрократов во всей сети политических сил и интересов, степень независимости бюрократов от политиков и политического контроля и даже их политическую роль.

Рациональное построение системы политического менеджмента посредством выделение всего многообразия теоретических подходов к нему

— одна из самых серьезных проблем политической организации общества. Действительно, можно согласиться с доводами известного французского ученого М. Дюверже, который, сравнивая общество со сложным, постоянно меняющимся социально-биологическим организмом, представляет управление в виде медикаментозного воздействия на живую ткань человека, когда от умений и опыта врача зависит не только дальнейшее самочувствие пациента, но и его жизнь31. Следовательно, возникает потребность в создании продуманной системы накопления и передачи опыта осуществления управления обществом и государством, гарантирующей устойчивое развитие. Категории политического менеджмента представляют собой специфическую субстанцию сложного порядка, направленную на организацию функционирования различных систем.

На современном этапе требуются новые парадигмальные основания политического менеджмента, расширяющие поле управляемых объектов, освоение сложных саморегулирующихся систем. На наш взгляд, целесообразно использовать все многообразие практики управления различными объектами, который позволяет установить необходимость применения к политическому менеджменту 13 научных подходов.

В 1981 г. американский профессор У. Оучи предпринял попытку создания единого подхода к управлению. Он пришел к выводу, что может быть предложен эффективный тип японского подхода к управлению32. Исходным пунктом его концепции является положение о том, что человек является основой любой организации, и от него в первую очередь зависит успех ее функционирования. Им были сформированы основные положения и правила управления людьми, опираясь на которые, можно добиться эффективного управления. Так, например, идеи теории «Z» сводятся к следующему:

— долгосрочный наем кадров;

— групповое принятие решений;

— индивидуальная ответственность;

— медленная оценка кадров и их умеренное продвижение;

— всесторонняя забота о работниках.

Для формирования, функционирования и развития системы политического менеджмента необходимо соблюдать следующие принципы:

— сочетание специализации и универсализации в управлении (при выполнении управленческих работ должно обеспечиваться оптимальное соотношение между специализацией и универсализацией);

— устойчивость к внешней среде (при изменении отдельных элементов микрои макросреды система политического управления должна продолжать функционировать и выполнять поставленные цели);

— экономичность управления (при выборе способов и средств для осуществления политических решений необходимо ограничивать затраты: трудовые; материальные; временные; финансовые; моральные);

— эффективность управления; сочетание централизации и децентрализации в менеджменте (в каждой конкретной системе управления должен быть оптимальный уровень централизации (децентрализации) выполнения соответствующих функций).

Приведенные принципы политического менеджмента характерны для любой ее подсистемы, но вместе с тем каждая подсистема системы должна формироваться и функционировать на основе еще и специфических принципов. Характеризуя методы политического менеджмента, необходимо раскрыть их направленность, содержание и организационную форму. Направленность методов политического менеджмента ориентирована на систему (объект) управления (организации, решения, группы и т. д.).

Содержание — это специфика приемов и способов воздействия.

Политико-организационная форма — воздействие на конкретно сложившуюся ситуацию, которое может быть прямое (непосредственное) или косвенное (постановка задачи и создание стимулирующих условий) воздействие.

В практике политического менеджмента одновременно применяют различные методы и их сочетания, но в то же время научная литература не оперирует единым толкованием содержания, объекта воздействия и классификации методов управления.

Методы политического менеджмента — это система способов воздействия субъекта политики на объект для достижения определенного результата.

Впервые типологию управленческих методов и стилей исследовал еще в 30-х годах К. Левин, введя в научный оборот понятия «авторитарное»,

«анархическое», «демократическое» управление33. Под авторитарным типом понимают управление с помощью волевых, твердых и даже жестоких средств, когда один субъект, используя всю полноту власти, руководит всем, пренебрегая мыслью других. Под анархическим типом понимают ситуацию, когда все пытаются управлять всем, выходя за пределы своих полномочий. Нередко этот тип называется либеральным, пассивным, мягким. Демократический тип предусматривает взаимодействие всех субъектов управления на основе рационального разграничения функций и сфер регуляции. Некоторые политологи называют этот тип гибким, универсальным, что совмещает черты авторитарного и либерального методов.

Социологические исследования убедительно свидетельствуют о губительных последствиях для общества как авторитарно командного, так и анархического типов политического менеджмента. Они дискредитировали себя и в морально-политическом плане, и в материальном, поскольку все области общественной жизни требуют гибких методов руководства и постоянной демократизации управления. О наибольшей эффективности демократического типа политического руководства и постоянной демократии свидетельствуют исследования К. Бирта, Ф. Генова, А. Хараша, Х. Рихтера, В. И. Терещенко.

Имеются в литературе и другие классификации типов управления. Различают эффективный и неэффективный, позитивный и негативный типы управления. Отделяют также директивный и товарищеский (авторитетный), прагматичный и морализаторский, парадный и деловой типы.

Основными элементами процессе политического менеджмента является сбор информации и ее оценка, вынесение решения, организация его выполнения, осуществления контроля, координация и регуляция действий, проверка выполнения и оценка результатов. Ядром управленческой деятельности является вынесение решений. Именно поэтому управления не редко характеризуют как целеустремленную деятельность относительно выработки и воплощения в жизни политических решений.

Существует несколько подходов к классификации методов политического менеджмента. В числе которых можно выделить классификацию по содержанию воздействия:

— административно-командные;

— экономические;

— организационные;

— социально-психологические.

В политических организациях эти методы служат средством прямого воздействия на процесс политического управления, что создает благоприятные условия для существования и развития управляемой системы, оказывает целенаправленное воздействие на объект политики. Однако, выделение данных методов управления является достаточно условным, так как все их многообразие охватить практически невозможно. Поэтому нами были выделены лишь основные, необходимые для понимания сущности политического менеджмента.

Концептуальной предпосылкой исследования служит представление о понятии «политический менеджмент» как новом способе управления общественными делами, реализуемого посредством налаживания сети кооперативных отношений для обеспечения удовлетворения общественных интересов и решения общественных проблем, а не простого администрирования. При таком способе управления взаимосвязь между политическими акторами становится менее властной и более кооперативной, центр внимания переносится на эффективное использование ресурсов для решения общественно значимых вопросов.

Категории «политического менеджмента» применительно к анализу политических практик различных участников процесса принятия и реализации политических решений представляется допустимым рассматривать в широком, универсальном смысле, отождествляя его с любым типом организационно гибкого, мотивационного управления, осуществляемого исключительно на профессиональной основе, управлением, в котором ведущую роль играет достижение максимальной эффективности деятельности и достаточно полной реализации политических, экономических и социальных потребностей политических акторов.

Таким образом, сложность и противоречивость политических процессов, неравновесность форм и способов публичной политики, неорганичность поддержания политического дискурса актуализируют проблемы концептуального осмысления менеджерального подхода в политическом измерении. Проблема сущностного определения власти и основных аспектов самого понятия «политически менеджмент» в настоящее время является одной из наиболее дискуссионных. Поликонцептуальность современных политологии, социальной философии и политической социологии находит свое непосредственное отражение и в определении власти как неотъемлемой части социальных и политических отношений. Многоликость форм существования и проявления властной воли обусловливает множество теоретико-методологических подходов и концептуальных моделей, объясняющих сущность и природу власти.

В условиях политического развития современной России, преследующей глобальную цель — переход от административно-командных к методам социально-политического управления, создание действенной организационной структуры системы управления является объективной необходимостью, в свою очередь требующей решения целого комплекса задач политического (модернизация политической системы), экономического (создание эффективной экономики), правового (совершенствование нормативно-правовой базы), социального (удовлетворение потребностей населения соизмеримо с потребностями социально-экономического развития общества) характера. Так, в современном обществе пересечение политики и административного управления формируют устойчивую систему отношений соответствующих институтов и структур — то есть политикоадминистративную систему. Произошло смешение вектора общественнополитической трансформации, сущность которого заключалась в демократизации, кардинальных перестройках государственного устройства и управления, движению к рыночным механизмам преобразований. В результате вновь образованные политические институциональные структуры оказались недееспособными, что послужило смещению направлений развития в контекст модернизации функционирования данных институтов.

Глава 2. Политические решения в системе политического менеджмента

2.1 Сущность политических решений как категории политического менеджмента

Современный этап развития российской политологии в контексте непрекращающихся модификаций общества, высокой скорости технологических инноваций и быстрых изменений социальных установок характеризуется как эпоха репозиционирования, которая обусловливает необходимость изменений принципов функционирования политики. Трансформация в значительной степени определяет качественные изменения в России, под которой понимают комплексное изменение системы, изменение всего экономического, общественного, государственного строя и, следовательно, всей системы государственного управления; смена режима как совокупности средств и методов осуществления политической власти36.

Реализация политической власти осуществляется посредством принятия решений и может быть представлена как определенная совокупность операций, как система и процесс организационной деятельности37. В этой связи понятие «политическое решение» имеет несколько смыслов:

1) выбор (здесь акцентируется внимание на самом акте выбора) политиком одного из вариантов действий в соответствии с намеченной целью;

2) результат выбора в виде приказа, указа, распоряжения и др. документа, властного распоряжения;

3) интегрирующий всю управленческую деятельность процесс подготовки, принятия и реализации одного из вариантов действий.

К основным требованиям, предъявляемым к политическому решению, относят: соответствие действующему законодательству и уставным документам; обоснованность; своевременность; реализуемость; адресность; непротиворечивость; директивность; сочетание жесткости и гибкости; возможность контроля выполнения; эффективность.

Процесс принятия политического решения — это совокупность определенным образом упорядоченных этапов и процедур, имеющих как прямые так и обратные связи. Подготовка и принятие политического решения представляют собой сложный процесс, состоящий из ряда элементов, которые в данном случае лучше назвать стадиями или этапами. В целом в этом процессе можно выделить четыре стадии: 1) постановка или выявление социальной проблемы, требующей своего разрешения; 2) формулирование возможных альтернатив решения проблемы; 3) обсуждение, или сравнительный анализ, имеющихся альтернативных решений; 4) принятие решения, т. е. выбор оптимальной альтернативы в качестве плана действий.

Выделим основные подходы к принятию политических решений.

1. Нормативно-прескриптивный подход. Среди сторонников такого подхода много специалистов по математическим и кибернетическим методам, экономистов, философов, разрабатывающих политические принципы и идеологические доктрины, а также юристов. В рамках данной парадигмы мир политических решений понимается как нечто, поддающееся реконструкции посредством идеальной модели, выступающей в качестве универсального эталона. Политические действия оптимизируются с помощью формальных правил (норм) и процедур, а главным предметом исследования становятся так называемой «задачи выбора», связанные с созданием формальных алгоритмов и оптимизацией акта принятия решения.

При подобном аналитическом подходе ППР интерпретируется сквозь призму нормативно заданной, формализованной (на математическом или логическом уровне) и непротиворечивой модели, предписывающей принимающим решения лицам выполнение некоего набора операций в соответствии с фиксированными критериями. Сама же процедура принятия решения предстает в виде законодательно регламентированной рациональной обработки потока информации или документооборота, осуществляемого беспристрастными администраторами.

2. Дескриптивно-экспликативный подход — внимание фокусируется не только на «видимых» (формализованных) нормах и процедурах, но и на

«теневых» механизмах и неформальных правилах игры. Наряду с количественной обработкой данных, здесь применяются и методы качественного анализа информации, прежде всего метод «изучения случая или прецедента» (case study). При рассмотрении процесса ППР учитываются самые разные факторы: от социальных сетей и индивидуальных мотиваций до макроэкономических условий, организационных иерархий и социокультурных стереотипов. Не случайно в фундаментальных социальных исследованиях систем ППР доминируют дескриптивно-экспликативные подходы, тогда как в прикладных заметнее роль нормативнопрескриптивных моделей, обосновывающих практические рекомендации для политиков. К очевидным достоинствам дескриптивно-экспликативного подхода можно отнести ориентацию на детальный эмпирический анализ и связанную с этим комплексность теоретических моделей процесса ППР. К его недостаткам — громоздкость методики и отсутствие практических выводов и рекомендаций.

Исходя из выделенных таксонов, концепции принятия политических решений можно разделить на два кластера: холистский и полиагрегатный. Методологическая оправданность такого разделения обусловлена, прежде всего, тем, что в соответствующих группах моделей по-разному интерпретируются структура государственной организации и содержание процесса государственного управления. Налицо серьезные расхождения и в оценках соотношения между целым и компонентами в рассматриваемой сфере: на методологическом уровне это проявляется в форме дихотомии «холизм / индивидуализм», на предметно-теоретическом — как дихотомия «структуры и агента». Кроме того, в рамках современных подходов мы сталкиваемся с так наз. «дуализмом агентов», к которым причисляют как организации (государственные институты), так и отдельных индивидов, из которых эти организации состоят.

С известными оговорками, к «холистским» можно отнести концепции ограниченной рациональности (Г. Саймон и др.), сетевой структуры (Д. Ноук, П. Ричардсон, Х. Хекло и др.), динамического цикла (Д. Андерсон, Б. Дженкинс и др.) и организационного институционализма (Д. Марч, Д. Олсен и др.). В полиагрегатный кластер входят модели бихевиорализма (Г. Лассуэлл, Д. Лернер и др.), всеобъемлющей рациональности (К. Эрроу, Э. Даунс и др.), инкрементализма (Ч. Линдблом, И. Дрор и др.) и групповой репрезентации (Р. Даль, Ф. Шмиттер и др.). Существуют и переходные модели, однако эти две линии в интерпретации ППР отчетливо прослеживаются на протяжении всей полувековой истории разработки политико-управленческих концепций. Основываясь на данных методологических подходах выделим основные практикоориентированные подходы принятия политических решений:

1. Бихевиоралистский подход (Ч. Мерриэм и Г. Лассуэлл): принятие политического решения есть форма человеческого поведения, которое регулируется такими психологическими механизмами, как стимулы и мотивы, установки и реакции.

2. Когнитивистская модель ограниченной рациональности (Г. Саймон): прояснение роли знаний и их структуры в процессе ППР, выделение в качестве базовых именно когнитивные механизмы.

3. Инкременталистская модель (Ч. Линдблом): ППР — это процесс взаимного приспособления и конкуренции игроков, ведущих между собой трудную борьбу и долгий торг; основное значение при выборе решения имеет не столько рациональное обоснование идеальных общих целей, сколько различия (нередко коренные) в интересах индивидов и групп, участвующих в принятии того или иного государственного акта.

4. Средние, или смешанные подходы — нормативно-оптимальная (Й. Дрор) и модель смешанного сканирования (А. Этциони). Дрор учитывал как рациональные, так и экстрарациональные составляющие процесса принятия решений и соедил нормативно-прескриптивный подход с аналитикодескриптивным. Этциони включил в свою модель весь социальный контекст принятия решений: общественные процессы и социетальное сознание, структуру власти и распределение знаний между разными группами людей, социальные нормы и ценности, и т. д.

В заключении отметим, что в настоящее время происходит формирование российской школы политического менеджмента, но, к сожалению, теоретические изыскания и теории западных школ не могут быть полностью применены в России. Во многом это явление объясняется географической и территориальной спецификой, а в первую очередь специфическим менталитетом населения. К примеру, активно использующийся метод принятия политических решений «Адвокат дьявола», который преимущественно используется американскими политиками не будет значим в российской политической практике. В связи с эти необходимо разрабатывать инновации политического менеджмента, способные качественно улучшить и максимально эффективизировать деятельность политика (партии, лобби) в сложившихся политических реалиях.

2.2 Моделирование процесса принятия политических решений как инструмент политической деятельности

Моделирование процесса принятия политических решений сложный многоаспектный процесс, который может быть представлен в виде следующих моделей:

1. Методы Ч. Линдблома. Существуют два основных метода принятия решений: рационально-универсальный и метод последовательных ограничений (метод «ветвей»). Первый из них предполагает рациональное вычленение проблемы и выбор путей ее решений, наиболее соответствующих поставленным целям. Это — как бы идеальный план решения вопроса, результат «правильного мышления», что делает его наиболее распространённым среди представителей оппозиционных сил.

2. Метод «ветвей» — исходит из необходимости внесении в обычную управленческую деятельность так называемых «инкременальных поправок», необходимых для реализации частичных целей. Метод дерева решений включает следующие шаги:

— инвентаризация всех альтернатив;

— ранжирование выборов в хронологическом порядке;

— решение о предпочтительности последствий рассматриваемых альтернатив с учетом их капиталоемкости;

— оценка шансов того, что каждое из выделенных событий произойдет.

А. Этциони, настаивает на большей продуктивности так называемого

«смешанно-сканирующего метода, который обеспечивает масштабный процесс принятия решений соединяя при этом преимущества обоих вышеназванных методов.

3. Модель Врума—Джаго включает в себя три основных блока: стили руководства, набор диагностических вопросов для анализа ситуации, в которой принимается решение, и набор правил принятия решений. В модели выделяются 5 уровней участия подчиненных в принятии решений: от предельно автократического до предельного демократичного. Автократические стили руководства обозначаются как А1 и АН, консультативные — К1 и КП, групповой стиль обозначается буквой Г. В каждой конкретной ситуации менеджер должен выбрать один из них, наиболее адекватный (принять самостоятельно решение (А1), сделать свой выбор после консультаций с подчиненными (К1) или согласиться с коллективным решением (Г)). В данной модели решение зависит от ответов на 8 диагностических вопросов относительно самой проблемы, необходимого уровня качества решения и важности вовлечения подчиненных в процесс.

4. Интерактивные группы— это не что иное, как привлечение к процессу принятия решений сотрудников, перед которыми поставлена конкретная задача и цель. Деятельность такой группы начинается с того, что лидер излагает суть проблемы и предлагает участникам высказать свое мнение. Дискуссия носит неформальный характер. Возможно, в ходе обсуждения (которое может отклоняться от намеченного русла) потребуется переопределить проблему. В ходе беседы предлагаются и оцениваются возможные варианты решения. В конечном итоге, если участники группы не приходят к единому мнению, решение принимается голосованием. Примером интерактивного принятия решения является собрание работников органов государственной власти или какого-то одного отдела для обсуждения целей на следующий год.

5. Номинальные группы обеспечивают «равные права» коллектива на ПППР, в которых свой вклад в обсуждение и принятие решения вносит каждый участник. Для обеспечения равенства членов работа номинальной группы жестко структурируется: каждый участник излагает свои идеи по поставленной проблеме и предлагаемое решение в письменной форме, а для всеобщего обозрения основные предложения записываются на доске. Дискуссия не начинается до тех пор, пока каждый участник не выступит и не представит свои идеи. После того как члены группы познакомились со всем спектром мнений, начинается открытое обсуждение с целью уточнения и оценки предложений. После обсуждения проводится тайное голосование, в котором каждый участник голосует за определенное решение. Принимается решение, собравшее большинство голосов, так называемый принцип большинства.

6. Группы Дельфи — позволяют объединить экспертные мнения их членов относительно сложной проблемы. Задача руководителя заключается в выяснении и сопоставлении мнения экспертов по обсуждаемой проблеме. Специалисты излагают отношение к проблеме в письменном виде, руководствуясь вопросниками, а руководитель группы обобщает их в специальном резюме, далее вновь сделанные выводы и новый вопросник по проблеме возвращаются участникам. Каждый из них получает возможность познакомиться с мнениями коллеги, пользуясь новой информацией, корректирует свои предложения. Процесс раздачи вопросников и сбора результатов продолжается до тех пор, пока участниками не будет достигнут консенсус по решению проблемы. Метод Дельфи обладает определенными преимуществами и недостатками. К преимуществам можно отнести: широкий взгляд на проблему и ее тщательный анализ; больше знаний, фактов и альтернатив; в ходе дискуссии уточняется постановка проблем и уменьшается неопределенность в отношении возможных вариантов действий; участие в принятии решений способствует повышению удовлетворения работников и стимулирует высокую активность в его реализации. Недостатки: занимает много времени в случае, когда решение относится к программируемым и ресурсы тратятся впустую; компромиссные решения могут не удовлетворять никого; групповое мышление и групповые нормы препятствуют высказыванию различных взглядов и разнообразию мнений; отсутствие ответственного за решение.

7. «Адвокат дьявола» — роль сомневающегося в высказываемых членами группы предположениях и мнениях, основная задача которого состоит в побуждении ее участников к переосмыслению подходов к проблеме, к отказу от преждевременного консенсуса или неразумных предположений. «Узаконенные адвокаты дьявола» заставляют изучать и объяснять риски, связанные с каждым вариантом решения. Известно, что именно к такому методу прибегал бывший Президент США Дж. Буш.

8. Мозговой штурм — участники спонтанно генерируют направленные на решение задач идеи, с создания наиболее благоприятной для творческих решений обстановки. От 6 до 12 участников должны посредством хаотичного вихря мыслей «взбудоражить» проблему, затем стихийно и без размышления выдать максимальное количество идей. Каждый участник стимулируется высказываниями из группы. Ведущий следит за соблюдением правил игры. Правила игры запрещают какую-либо критику новых, кажущихся, быть может, сначала сумасшедшими идей. Такие предложения открывают иногда нетрадиционные пути, идеи, осуществимость которых обсуждаются в другом туре. Такой подход практикуется в органах государственной власти Японии, в зданиях которых существуют специальные комнаты смеха.

9. Метод «6−3-5» — применяется в группах для стихийного рождения идей. Метод представляет собой вариацию метода «Мозговая атака», в котором участвуют 6 человек. Правило игры состоит в следующем: каждый пишет в течение 5 минут 3 мысли по теме, каждую мысль на отдельный лист. Через 5 минут эти 3 листа передаются следующему участнику, который без обсуждения добавляет свои примечания на каждом листе. После того как все участники напишут свои примечания к каждому из этих 18 листов, накапливаются до 108 мыслей по теме. Несомненно, идеи и примечания будут неоднократно повторяться, однако среди них будут и 50—60 применимых идей. Этот процесс должен продолжаться 30 минут. Далее следует совместное обсуждение и оценка результатов.