Право социального обеспечения

Вопрос 1. С 2005 года в российском законодательстве, регулирующем отношения в сфере социальной защиты населения, широко используется термин «социальная поддержка». Проанализируйте положения законодательных актов, в которых содержатся определения названного термина, и сравните их с его лексическим значением. Как, по вашему мнению, понятие «социальная поддержка» соотносится с понятиями «социальная защита», «социальное обеспечение»? Верно ли утверждение о том, что социальная поддержка является самостоятельной организационно-правовой формой социального обеспечения?

Ответ:

Термин «социальная поддержка» получил широкое распространение в России в 2004;2005 гг., когда была начата масштабная реформа российской социальной системы. Целью реформы было перераспределение нагрузки по финансированию социальных обязательств государства между федерацией и ее субъектами. При этом произошла так называемая «монетизация льгот», т. е. многие натуральные льготы были заменены денежными выплатами. Эта мера вызвала возмущение и протесты социально слабых слоев населения — пенсионеров, ветеранов, инвалидов, поскольку денежные выплаты не покрывают в полном объеме расходов, которые вынуждены нести эти категории граждан в связи с отменой льгот.

Правовой базой реформы служит Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Федеральный закон N 122-ФЗ). На основании этого акта были внесены изменения и дополнения во многие нормативно-правовые акты Российской Федерации, результатом чего стала не формальная смена терминологии, а фундаментальная реформация межбюджетных отношений в сфере финансирования социальных расходов.

В соответствии с Федеральным законом N 122-ФЗ в большинство нормативно-правовых актов был введен термин «социальная поддержка». Однако законодатель не дал его универсального определения и не провел четкого разграничения между понятиями «социальная защита», «социальное обеспечение» и «социальная поддержка».

Понятие «социальное обеспечение» подробно анализировалось в отечественной юридической науке, однако единого мнения о том, что следует относить к социальному обеспечению, нет до сих пор. Это связано с тем, что социальное обеспечение является многоаспектным понятием, сущность которого исследуется с экономической, социологической, правовой и иных позиций. Однако следует отметить, что ученые единодушны в вопросе о функциях социального обеспечения: среди них экономическая, политическая, демографическая, социально-реабилитационная. В. Ш. Шайхатдинов обосновывает еще и духовно-идеологическую функцию социального обеспечения, в составе которой он выделяет: идеологическую, моральную и социально-психологическую подфункции.

Термин «социальная защита» утвердился в России в начале 90-х годов прошлого века. Статья 7 Конституции РФ устанавливает, что Российская Федерация является социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободной развитие человека, и что в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты. Таким образом, государство обязуется создать каждому необходимые условия для самостоятельного обеспечения необходимого экономического уровня жизни, охранять здоровье людей, создавать предпосылки для свободного развития личности, оказывать помощь тем категориям граждан, которые по социальным причинам не в состоянии самостоятельно обеспечить себе достойный уровень жизни. Статья 39 Конституции РФ гарантирует каждому социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, а ст. 72 относит к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов социальную защиту, включая социальное обеспечение.

В отечественной правовой науке социальная защита выступает как общее родовое понятие по отношению к социальному обеспечению. Социальное обеспечение понимается как предоставление обществом материальных средств и услуг для удовлетворения потребностей наиболее уязвимых категорий лиц (пожилых, нетрудоспособности и др.), а социальная защита — как система организационных, финансовых, правовых и иных мер, направленных не только на восстановление социальных связей, утраченных в результате наступления старости, нетрудоспособности и т. д., но и на осуществление профилактических мероприятий с целью их предотвращения.

Российское законодательство не содержит универсальных дефиниций понятий «социальное обеспечение» и «социальная защита».

В Федеральном законе от 24 ноября 1995 г. N 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» дано определение социальной защиты инвалидов как системы гарантированных государством экономических, правовых мер и мер социальной поддержки, обеспечивающих инвалидам условия для преодоления, замещения (компенсации) ограничений жизнедеятельности и направленных на создание им равных с другими гражданами возможностей для участия в жизни общества. Данное определение имеет комплексный характер и указывает на место социальной поддержки в системе социальной защиты.

Социальная поддержка является частью социального обеспечения, которое, в свою очередь, входит в систему социальной защиты. Об этом свидетельствует трактовка понятия социальной поддержки в законодательстве.

Так, Закон о социальной защите инвалидов определяет социальную поддержку инвалидов как систему мер, обеспечивающих социальные гарантии инвалидам, устанавливаемую законами и иными нормативными правовыми актами, за исключением пенсионного обеспечения. Из этого следует, что социальная поддержка инвалидов заключается в предоставлении им индивидуальных средств реабилитации, позволяющих по возможности вести активный образ жизни. Данная дефиниция позволяет сузить понятие социальной поддержки и отграничить социальную поддержку от социального обеспечения. Социальная поддержка граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, — это система мер, обеспечивающая социальные гарантии тем категориям граждан, которые указаны в Законе о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС.

В результате принятия Федерального закона N 122-ФЗ термином «социальная поддержка» заменены понятия «социальная защита», «социальные гарантии», «льготы», «льготы и компенсации» в более чем ста законодательных актах, что представляется малообоснованным, поскольку содержание и объем указанных понятий различны. В результате в каждом законодательном акте понятие «социальная поддержка» обладает собственным содержанием. Законодатель же понимает социальную поддержку в широком смысле и недостаточно четко разграничивает ее с социальным обеспечением и социальной защитой, относя к социальной поддержке и пенсионное обеспечение, и государственное страхование, и гарантии в области труда, занятости, образования, и медицинское обслуживание, и возмещение вреда в соответствии с гражданско-правовыми обязательствами. Такой подход представляется неоправданным, причем как с научно-теоретических, так и с практических позиций, так как это усложняет механизмы реализации прав физических лиц и деятельность государственных органов. Остановимся подробнее на содержании таких понятий, как «социальная гарантия», «льгота», «компенсация», «социальная помощь», и на их соотношении с понятием «социальная поддержка».

Социальные льготы рассматривались российскими учеными как преимущества, дополнительные права, предоставляемые отдельным категориям граждан либо в связи с их низкими доходами из-за определенных жизненных обстоятельств (инвалидность, старость и др.), либо как поощрение или признание заслуг перед обществом и государством (инвалиды и участники Великой Отечественной войны, инвалиды боевых действий на территории других государств и др.). Расширение системы льгот было связано с экономическими преобразованиями, которые поставили некоторые группы население в тяжелое социально-экономическое положение. Льготы должны были восполнить крайне низкий уровень материального обеспечения в денежной форме. В литературе указывается на то, что в экономически развитых странах с высоким уровнем социального обеспечения социальные льготы не распространены так широко, как в России.

Как и система льгот, масштабная практика компенсационных выплат возникла в Российской Федерации сравнительно недавно — не более 10 лет назад. Эти меры были введены, чтобы помочь некоторым группам граждан в преодолении негативных последствий перехода к рыночной экономике. Одни компенсационные выплаты являлись кратковременными, другие применились в течение длительного периода. Подчас их трудно было отличить от пособий. Разные авторы определяют их суть неодинаково: как дополнение к системе пособий либо как элемент системы социальной помощи гражданам.

Федеральный закон N 122-ФЗ отменил сложную систему натуральных льгот и компенсаций, заменив ее едиными мерами социальной поддержки, а для некоторых наиболее незащищенных категорий граждан (которые в связи с непреодолимыми физическими недостатками не могут самостоятельно обеспечить себя материально, имеют особые заслуги перед страной либо пострадали в результате техногенных катастроф, ответственность за последствия которых приняло на себя государство) — мерами социальной помощи.

Анализ современного российского законодательства не позволяет сформулировать универсальное определение термина «социальная поддержка», так как отсутствует единый критерий ее предоставления. Меры социальной поддержки адресованы различным субъектам, основания ее предоставления также неодинаковы.

Закон о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции также претерпел изменения в результате принятия Федерального закона N 122-ФЗ. Вместо «социальной защиты» ВИЧ-инфицированных и членов их семей, а также, лиц, подвергающихся риску заражения ВИЧ при исполнении трудовых обязанностей, теперь фигурирует «социальная поддержка» названных категорий лиц.

Представляется, что в широком смысле социальная поддержка ВИЧ-инфицированных — это система экономических, организационных, правовых и иных мер, осуществляемых государством и негосударственными организациями в целях защиты лиц, инфицированных ВИЧ и больных СПИДом, и членов их семей, их реабилитации и интеграции их в общество, а также профилактики распространения этого заболевания.

Виды социальной поддержки, установленные законодательством для ВИЧ-инфицированных и членов их семей, можно классифицировать несколькими способами. В основе деления могут лежать:

• 1. Источник финансирования мероприятий по социальной поддержке. Как было отмечено, целью реформы 2004;2005 гг. являлось перераспределение финансирования между Российской Федерацией и ее субъектами. Средства федерального бюджета предоставляются в соответствии с п. 1 ст. 6 Закона о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции для финансового обеспечения мероприятий по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции, проводимых федеральными специализированными медицинскими учреждениями и иными организациями федерального подчинения. На субъекты Российской Федерации возложена обязанность финансировать мероприятия по предупреждению распространения ВИЧ-инфекции, осуществляемые учреждениями здравоохранения, находящимися в ведении субъектов Российской Федерации. В субъектах Российской Федерации принимаются целевые программы, направленные на предотвращение распространения этого заболевания и рассчитанные на определенные периоды. Так, целевые программы реализуются в Республике Башкортостан, Республике Калмыкии, во Владимирской, Волгоградской, Иркутской, Калининградской, Ульяновской, Читинской, Свердловской и других областях, в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге и других субъектах Российской Федерации;
• 2. Субъекты, которым предоставляется социальная поддержка. В соответствии с Законом о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции социальная поддержка может быть оказана следующим лицам: ВИЧ-инфицированным, в том числе несовершеннолетним; членам семей ВИЧ-инфицированных; родителям (законным представителям) ВИЧ-инфицированных детей; лицам, подвергающимся риску заражения ВИЧ при исполнении своих служебных обязанностей.

Право на социальную поддержку в случае ВИЧ-инфицирования имеют не только граждане Российской Федерации, но и иностранцы и лица без гражданства, находящиеся на территории нашей страны;

3. Содержание мероприятий по социальной поддержке. Это основание представляет наибольшую сложность, поскольку в Законе о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции социальная поддержка рассматривается чрезвычайно широко. Закон гарантирует, что ВИЧ-инфицированные граждане Российской Федерации обладают на ее территории всеми правами и свободами, которые могут быть ограничены в связи с наличием у них ВИЧ-инфекции только федеральным законом, и несут обязанности в соответствии с законодательством Российской Федерации. Данное положение ст. 5 Закона о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции раскрывается в его же ст. 17, которая устанавливает, что не допускаются увольнение с работы, отказ в приеме на работу, отказ в приеме в образовательные учреждения и учреждения, оказывающие медицинскую помощь, а также ограничение иных прав и законных интересов ВИЧ-инфицированных на основании наличия у них ВИЧ-инфекции. Таким образом, социальная поддержка ВИЧ-инфицированных в Российской Федерации охватывает весь комплекс гражданских, политических и социально-экономических прав личности в Российской Федерации.

Государство гарантирует предоставление социально-бытовой помощи ВИЧ-инфицированным гражданам Российской Федерации, получение ими образования, их переквалификацию и трудоустройство.

Что касается государственной социальной помощи, то право на нее возникает у ВИЧ-инфицированных и членов их семей на общих основаниях, т. е. в том случае, если они являются малоимущими.

Дополнительные меры социальной поддержки в области образования могут быть предоставлены только ВИЧ-инфицированным детям, поскольку в соответствии с действующим законодательством они являются инвалидами, а, следовательно, имеют право на поступление в образовательные учреждения вне конкурса.

Социальная поддержка членов семей ВИЧ-инфицированных состоит в запрете ограничения их жилищных и иных прав и законных интересов. Основные жилищные права граждан закреплены в ст. 40 Конституции РФ, в соответствии с которой каждый имеет право на жилище и никто не может быть произвольно лишен его. Малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Законодатель не рассматривает ВИЧ-инфекцию как основание для улучшения жилищных условий ВИЧ-инфицированных и членов их семей.

В сфере трудоустройства, занятости, профессиональной подготовки и переквалификации ВИЧ-инфицированным также предоставляются лишь основные права, поскольку эти лица не относятся к тем категориям граждан, в отношении которых государство берет на себя дополнительные обязательства по обеспечению занятости.

Родители (представители) ВИЧ-инфицированных детей имеют право на совместное пребывание с детьми в возрасте до 15 лет в стационаре медицинского учреждения с выплатой за это время пособий по государственному социальному страхованию; время ухода за ВИЧ-инфицированным ребенком включается в общий трудовой стаж. Однако Федеральный закон N 122-ФЗ исключил с 1 января 2005 г. из перечня мероприятий социальной поддержки право на безбилетный проезд одного из родителей или иного законного представителя несовершеннолетнего в возрасте до 16 лет, инфицированного ВИЧ, при его сопровождении к месту лечения и обратно. Также родители или иные законные представители несовершеннолетних в возрасте до 18 лет, инфицированных ВИЧ, лишились права на внеочередное предоставление жилья, если они нуждаются в улучшении жилищных условий и несовершеннолетний проживает вместе с ними.

В соответствии со ст. 18 Закона о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции субъекты Российской Федерации могут устанавливать дополнительные меры социальной поддержки ВИЧ-инфицированных и членов их семей. В частности, постановлением Правительства Республики Башкортостан от 21 марта 2005 г. N 43 «Об утверждении порядка бесплатного обеспечения лекарственными средствами для лечения ВИЧ-инфекции в амбулаторных условиях ВИЧ-инфицированных граждан в республике Башкортостан» предусмотрен порядок предоставления лекарственных средств ВИЧ-инфицированным гражданам Башкортостана, постоянно проживающим в республике и находящимся под диспансерным наблюдением в Республиканском центре по профилактике и борьбе со СПИДом и инфекционными заболеваниями.

Проведенный анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о том, что в нем весьма широко трактуется понятие социальной поддержки ВИЧ-инфицированных и членов их семей, поскольку оно охватывает как выплату пособий, так и предоставление дополнительных прав в сфере труда, занятости, образования, государственного страхования при возмещении вреда. Перечисленные мероприятия скорее относятся к социальной защите, и то только в том случае, если рассматривать это понятие не как отраслевое, а как общеправовое — как реализацию социальной политики государства. Такой широкий подход свидетельствует о серьезных недостатках законотворческой работы. Замена одним термином понятий разного уровня и содержания негативно отразилась на правоприменительной деятельности государственных органов социальной защиты всех уровней и в целом привела к ухудшению правового положения указанных категорий граждан. законодательный социальный прожиточный пенсионер

Вопрос 2. Проанализируйте категорию «прожиточной минимум пенсионера», используемую в российском законодательстве. Каково ее значение? Чем отличается прожиточный минимум пенсионера, устанавливаемый для определения права на социальную доплату к пенсии?

Ответ:

Прожиточный минимум — это стоимостная оценка потребительской корзины, обязательных платежей и сборов. Сама же потребительская корзина включает в себя минимальный набор продовольственных товаров или услуг, а также продуктов питания и вещей, которые необходимы для обеспечения жизнедеятельности гражданина и сохранения его здоровья.

Этот показатель является официальной гарантией того, что лицо получит минимальный денежный доход, и ему гарантируются другие меры социальной защиты в соответствии с законодательством Российской Федерации. Он рассчитывается ежеквартально на основании потребительской корзины, а также данных по обязательным сборам и платежам.

Размер прожиточного минимум устанавливается в соответствии с постановлением Правительства РФ согласно положениям Федерального закона «О прожиточном минимуме в Российской Федерации».

Все работы по установлению прожиточного минимума проводит Департамент доходов населения и уровня жизни Минтруда России. Интересно, что прожиточный минимум в различных городах России неодинаков. Решение об определении его размера децентрализовано принимают местные власти.

Прожиточный минимум — это не только средство для расчета средней заработной платы или материальной помощи. Его назначение также заключается в следующем:

• — оценка уровня жизни населения РФ в процессе разработки и реализации федеральных социальных программ и социальной политики;
• — обоснование минимального размера пенсии по старости и минимального размера оплаты труда на федеральном уровне;
• — определение размера пособий, стипендий и других социальных выплат;
• — формирование федерального бюджета;
• — оценка уровня жизни населения и каждого субъекта Российской Федерации в отдельности в процессе разработки и реализации региональных социальных программ;
• — оказание государственной социальной помощи, которая необходима малоимущим гражданам;
• — формирования бюджетов субъектов РФ.

Состав потребительской корзины, на основании которого определяется величина прожиточного минимума, изменяется и пересматривается не реже, чем 1 раз в 5 лет для всех основных социально-демографических групп РФ. По социально-демографической составляющей прожиточный минимум подразделяется на следующие категории:

• — прожиточный минимум для трудоспособных лиц;
• — прожиточный минимум для детей;
• — прожиточный минимум для пенсионеров;
• — средний прожиточный минимум на душу населения.

Величина прожиточного минимума пенсионера в целом по Российской Федерации для определения размера федеральной социальной доплаты к пенсии, предусмотренной Федеральным законом от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (далее — Федеральный закон «О государственной социальной помощи»), устанавливается на основании потребительской корзины и данных федерального органа исполнительной власти по статистике об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год и на плановый период.

Величина прожиточного минимума пенсионера в каждом субъекте Российской Федерации в целях установления социальной доплаты к пенсии, предусмотренной Федеральным законом «О государственной социальной помощи», на соответствующий финансовый год устанавливается на основании потребительской корзины и данных федерального органа исполнительной власти по статистике об уровне потребительских цен на продукты питания, непродовольственные товары и услуги ежегодно законом субъекта Российской Федерации и доводится уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации до сведения Пенсионного фонда Российской Федерации не позднее 1 ноября года, предшествующего наступлению финансового года, на который она установлена. С 1 января 2010 года с целью доведения материального обеспечения пенсионера до величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в субъекте Российской Федерации, предусматривается установление социальных доплат к пенсии.

Социальные доплаты к пенсии устанавливаются всем неработающим пенсионерам в случае, если общая сумма их материального обеспечения не достигает величины прожиточного минимума пенсионера, установленной в субъекте Российской Федерации.

При подсчете общей суммы материального обеспечения пенсионера учитываются все виды пенсий, ежемесячная денежная выплата (включая стоимость набора социальных услуг), дополнительное материальное (социальное) обеспечение и иные меры социальной поддержки (помощи), установленные законодательством субъектов Российской Федерации в денежном выражении (за исключением мер социальной поддержки, предоставляемых единовременно).

Вопрос 3. Гражданин Собченко, проживающий в Воронеже, решил съездить в гости к своей сестре в Екатеринбург. Через неделю после приезда у Собченко обострился гастрит, и он вынужден был обратиться за медицинской помощью в больницу по месту жительства сестры. В приемном отделении больницы Собченко попросили предъявить полис обязательного медицинского страхования. Старшая медицинская сестра, увидев, что полис Собченко выдан в другом регионе, решила уточнить, имеется ли между больницей и страховой медицинской организацией, которая выдала полис, договор на оказание и оплату медицинской помощи. Поскольку такого договора не оказалось, Собченко сообщили, что медицинская помощь в этой больнице ему может быть оказана только платно, а для получения бесплатной медицинской помощи ему необходимо обратиться в другую больницу, которая состоит в договорных отношениях со страховой медицинской организацией, выдавшей полис Собченко.

Узнав, что эта больница расположена на другом конце города, сестра Собченко, возмутившись таким отношением к своему брату, позвонила своей подруге, которая работала в городском департаменте здравоохранения, и попросила помочь решить проблему. Через некоторое время медицинская помощь Собченко все-таки была оказана. Но в дальнейшем страховая медицинская организация отказалась возмещать больнице расходы, связанные с лечением Собченко, на том основании, что с этой больницей ни в каких договорных отношениях страховая медицинская организация не состоит.

Были ли допущены нарушения законодательства? Какие договоры подлежат заключению в системе обязательного медицинского страхования, и каково их юридическое значение?

Ответ:

Страховой медицинский полис (полис) обязательного медицинского страхования (ОМС) — документ, гарантирующий получение бесплатной медицинской помощи в системе обязательного медицинского страхования на всей территории Российской Федерации по программе обязательного медицинского страхования.

Полис ОМС удостоверяет, что оплату медицинской помощи, оказанной в системе обязательного медицинского страхования, производит страховая медицинская организация, выдавшая полис.

Полис ОМС действителен на всей территории Российской Федерации (Ст. 16 ФЗ «Об обязательно медицинском страховании»). Любой отказ в медицинской помощи по причине предъявления страхового медицинского полиса обязательного медицинского страхования, выданного вне территории страхования, неправомерен и такие действия являются прямым нарушением законодательства.

В соответствии со ст. 14 ФЗ «Об обязательном медицинском страховании» — Страховая медицинская организация осуществляет отдельные полномочия страховщика в соответствии с настоящим Федеральным законом и договором о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования, заключенным между территориальным фондом и страховой медицинской организацией (далее — договор о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования).

По договору о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования страховая медицинская организация обязуется оплатить медицинскую помощь, оказанную застрахованным лицам в соответствии с условиями, установленными территориальной программой обязательного медицинского страхования, за счет целевых средств.

Страховые медицинские организации осуществляют свою деятельность в сфере обязательного медицинского страхования на основании договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования, договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, заключенного между страховой медицинской организацией и медицинской организацией (далее — договор на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию).

Право застрахованного лица на бесплатное оказание медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию реализуется на основании заключенных в его пользу между участниками обязательного медицинского страхования договора о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования и договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.

Договор на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию заключается между медицинской организацией, включенной в реестр медицинских организаций, которые участвуют в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования и которым решением комиссии по разработке территориальной программы обязательного медицинского страхования установлен объем предоставления медицинской помощи, подлежащий оплате за счет средств обязательного медицинского страхования, и страховой медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования.