Оценка эффективности социальных программ

• Введение
• Глава 1. Теоретические аспекты оценки эффективности социальных программ
• 1.1 Сущность и цель социальной политики в Российской Федерации
• 1.2 Понятие и назначение социально значимых проектов и программ
• 1.3 Характеристика нормативной базы по составлению социальных программ
• 1.4 Виды социальных проектов и программ, реализуемых на территории Российской Федерации
• 1.5 Оценка эффективности реализации целевых программ
• Глава 2. Анализ оценки эффективности социальных программ в муниципальном образовании г. мурманск (на примере деятельности комитета по здравоохранению и социальной поддержке)
• 2.1 Методология и методика составления социальных программ
• 2.2 Функции комитета по здравоохранению и социальной поддержке населения администрации города Мурманска по разработке социальных программ
• 2.3 Порядок разработки и реализации программ г. Мурманска
• 2.4 Оценка эффективности социальных программ
• Глава 3. Пути повышения эффективности социальных программ, реализуемых в муниципальном образовании г. Мурманск
• 3.1 Недостатки в разработке социальных программ и обоснование необходимости совершенствования оценки эффективности социальных программ комитета по здравоохранению и социальной поддержке администрации г. Мурманска
• 3.2 Основные направления совершенствования методики разработки и оценки эффективности социальных программ
• 3.3 Пути совершенствования оценки эффективности социальной программы на примере социальной программы «Дополнительные меры социальной поддержки инвалидов на 2010 год»
• Заключение
• Библиографический список
• Приложения

Актуальность исследуемой проблемы объясняется важностью применения современных инструментов анализа эффективности бюджетных расходов в социальной сфере, а также ценность полученных результатов для государственных и муниципальных органов управления, решающих задачу использования ограниченных бюджетных средств.

Особенность оценки эффективности социальных программ состоит в том, что если результаты могут быть оценены в течение определенного периода времени, то оценка результатов возможна только после завершения программы.

Не секрет, что в числе наиболее острых проблем социальной сферы чаще всего упоминается проблема недофинансирования как уже имеющихся, так и разрабатываемых программ. При этом забывается, что, несмотря на актуальность этой проблемы, финансирование — всего лишь ресурс, необходимый для достижения конечного результата — снижения социальной напряженности в обществе, повышения благосостояния и экономической самостоятельности нуждающихся семей. Непрозрачность бюджетов и исключительное внимание к ресурсам можно отнести к наиболее серьезным факторам, влияющим на эффективность политических решений и способность муниципалитетов улучшить качество социальных услуг. Даже если фактические результаты обслуживания или оказания социальной помощи известны муниципальному учреждению, социальному работнику или сотруднику службы занятости, органы управления, как правило, не требуют от них отчета и, следовательно, платят не за результат, а в лучшем случае за процесс или — в худшем — за демонстрацию процесса. Одновременно с этим отсутствуют эффективные механизмы мотивации поставщика услуг или помощи к достижению результатов, а также обеспечения его ответственности за их достижение.

социальная программа российская политика Одним из доступных инструментов изменения сложившейся ситуации и переключения внимания на результативность бюджетных расходов является оценка социальных программ. Оценка не только привлекает внимание муниципальных органов управления к диагностике достигнутых результатов и полученного эффекта (как качественными, так и количественными методами), но и совершенствует аналитическую базу, повышает культуру муниципалитетов. Она позволяет задавать правильные и своевременные вопросы, развивать аналитические подходы к решениям о расходовании бюджетных средств и разработке или корректировке социальной политики.

Объект исследования — социальные программы.

Предмет исследования — критерии оценки эффективности социальных программ в г. Мурманске.

Цель исследования — оценить эффективность социальных программ, найти пути повышения эффективности их реализации.

Указанная цель предполагает решение следующих задач:

1) определить сущность социальной политики;

2) выявить важнейшие теоретические аспекты составления социально значимых проектов и программ;

3) исследовать нормативную базу, на основании которой в Российской Федерации, регионах и муниципальных образованиях разрабатываются социальные проекты и программы;

4) исследовать практику работы комитета по здравоохранению и социальной поддержке населения администрации города Мурманска по составлению, реализации и мониторингу социально значимых проектов и программ; проанализировать имеющиеся методики;

5) выявить пути совершенствования процесса оценки эффективности социальных программ, реализуемых в городе Мурманске.

Методология научного исследования такова:

системный подход, позволяющий изучать социальные программы как систему, состоящую из установленных принципов, последовательных этапов, методов, средств и приемов реализации и контроля за выполнением;

гуманистический принцип, направленный на признание в современном обществе человека как основной ценности, а социальную программу — как средство, способствующее повышению качества его жизни;

структурный подход, регламентирующий состав последовательно осуществляемых шагов, направленных на достижении цели составления социальных программ;

функциональный подход, позволяющий адекватно оценивать истинную полезность и качество реализации социальных программ.

В процессе исследования использовались следующие методы:

синтеза, позволяющего объединить разрозненные элементы социальных программ в единое целое;

анализа, на основе которого возможно декомпозировать процесс целеполагания (разложить единое целое каждой из социальных программ на составные части), выделить этапы проектирования, составления, реализации, внедрения и контроля;

обобщения, позволившего сгруппировать имеющиеся принципы составления социальных программ, методики их составления и имеющиеся техники контроля за их исполнением на муниципальном уровне;

сравнения, на основании которого было установлено основное различие в определениях «проект» и «программа», проведен анализ действующих социальных программ;

дифференциации, которая позволила выявить типы социальных проектов и программ;

интеграции, на основании которой социальные программы принимают форму единого целого и могут быть объединены в группы — в зависимости от их целей.

Теоретической основой исследования явились труды А. Г. Воронина, В. Б. Зотова, В. Н. Иванова, Э. А. Уткина и др. детально исследовавших проблемы теории и практики муниципального хозяйствования и управления, в том числе, и в социальной сфере; Н. Н. Знаменской, В. Е. Рохчина, М. В. Свириденко, на основе системного подхода разрабатывающих технологии стратегического планирования типовой программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования-поселения, в которую входят в качестве обязательных подразделов: «Качество жизни населения», «Поддержка малоимущих граждан» (пенсионеров, инвалидов, многодетных, неполных и молодых семей, безработных); А. В. Кузьмина, занимающегося вопросами практики исследования эффективности, оценки и мониторинга социальных проектов и программ.

Информационной базой исследования явились нормативно правовые документы, в частности, Конституция Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации, Федеральные законы Российской Федерации: «О государственной социальной помощи», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания населения», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «О бюджете фонда социального страхования в Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов»; «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»; Закон Мурманской области «О муниципальной службе в Мурманской области», Постановления администрации города Мурманска: «Об утверждении положения о комитете по здравоохранению и социальной поддержке администрации города Мурманска», об утверждении ведомственных и муниципальных целевых программ и др.

Целесообразно вынести на защиту следующие положения:

1. Важнейшим направлением улучшения качества жизни населения муниципального образования в условиях административной и социальной реформ является разработка социальных программ — с последующим переходом на социальное обслуживание в виде размещения и выполнения муниципального социального заказа по принципу оплаты по фактически оказанным услугам (по результату).

2. Основной проблемой действующих социальных программ является несодержательность их количественных характеристик, показателей эффективности, поэтому совершенствование методики разработки и составления должно проводиться, прежде всего, в блоке оценки показателей выполнения и мониторинга.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования рекомендаций руководителями и специалистами комитета по здравоохранению и социальной поддержке населения администрации города Мурманска при разработке и реализации социальных программ и осуществлении контроля за их выполнением.

Работа структурно состоит из: введения, трех глав, заключения, библиографического списка, приложений.

В первой (теоретической) главе рассматриваются теоретические аспекты составления социальных программ, в частности: дается характеристика нормативной базы, видов социальных проектов и программ, выявляется роль муниципального заказа как формы оказания жителям города социальных услуг на договорной основе с обеспечением гарантированных источников финансирования.

Вторая (аналитическая) глава посвящена вопросам методики составления социальных программ, используемой в деятельности комитета по здравоохранению и социальной поддержке администрации города Мурманска по разработке социальных программ, технологии оценивания социальных программ, их мониторинга и аудита.

Третья (рекомендательная) глава содержит результаты анализа работы комитета по здравоохранению и социальной поддержке администрации г. Мурманска по разработке социальных программ, оценке их эффективности и предложены пути совершенствования оценки эффективности социальных программ.

Глава 1. Теоретические аспекты оценки эффективности социальных программ

1.1 Сущность и цель социальной политики в Российской Федерации

Под социальной политикой обычно понимают совокупность (систему) конкретных мер и мероприятий, направленных на жизнеобеспечение населения. Волгин Н. А. Социальная политика. — М.: Экзамен, 2005. — С. 7. Социальная политика — система мер, направленных на осуществление социальных программ, поддержания доходов, уровня жизни населения, обеспечения занятости, поддержки отраслей социальной сферы, предотвращения социальных конфликтов. Там же. — С. 8.

Цель социальной политики — создание в обществе благоприятного социального климата и социального согласия, условий, обеспечивающих удовлетворение основных жизненных потребностей населения.

Социальная политика — многогранный процесс и структурно сложное явление. Только по одному-двум показателям и критериям, пусть и очень важным, например, уровню заработной платы, безработицы и т. п., проблематично давать реальную и исчерпывающую оценку ее состояния.

Главными элементами социальной политики, входящими в крупный единый комплекс — социально-трудовую сферу, являются отрасли социальной сферы (образование, здравоохранение, культура, спорт, туризм, жилищно-коммунальный сектор и т. д.); рынок труда, занятость, безработица; социальное партнерство; социальная защита; оплата и охрана труда; социальное страхование; пенсионная система и др.

Социальная политика на федеральном уровне, на уровне субъекта Федерации и соответствующих органов управления носит в большей мере рамочный, нормативно-задающий характер (отрабатываются и принимаются соответствующие законы, указы, постановления и т. д.). Реальная, конкретная социальная политика осуществляется «лицо в лицо с конкретным человеком», как правило, на районном, муниципальном и корпоративном уровне. Именно здесь она находит свое окончательное воплощение и фиксирует свою результативность и отдачу.

В течение многих лет социальная политика в России остается наиболее слабым звеном государственного управления всех уровней, вызывая недовольство самых разных слоев населения, политических партий, общественных движений. Во многом это обусловлено её ориентацией на технологии социального управления в аспекте реальной социальной политики. Эту политику можно охарактеризовать:

1) как концепцию и программу действий государства и представляющих его должностных (президента, председателя правительства, руководителей регионов и др.) и юридических лиц (законодательных и исполнительных органов власти всех уровней, конкретных социальных систем и служб), партий, движений, отдельных политических лидеров;

2) как собственно реализуемую комплексную социальную технологию в данном социальном времени и конкретном территориально-правовом пространстве (административно-территориальном образовании: стране, области, крае, городе и т. д.).

Для нее характерны:

низкая причинная обусловленность и выраженная ситуативность. Вследствие этого предпринимаемые действия преимущественно нацелены на решения кризисных или предкризисных социальных ситуаций. Они в значительной мере ориентированы на смягчение социально-политического резонанса, обусловленного этими ситуациями;

вторичность относительно экономики и социально-экономических процессов, в силу чего её прямая зависимость от финансовых и экономических ресурсов;

нацеленность на удержание существующей государственной власти, а потому преимущественная поддержка устойчивых социальных интересов классов, социальных групп и слоев, от которых зависит устойчивость власти;

зависимость от понимания сути и содержания реальной социальной политики лидерами государственной власти и государственными служащими;

относительно незначительная динамичность;

преимущественное применение программно-целевого механизма управления социальной сферой, ориентированного на относительно короткие сроки реализации программ. Волгин Н. А. Социальная политика. — М.: Экзамен, 2005. — С. 167.

Основные способы осуществления реальной социальной политики состоят в использовании нормативно-правовых, экономических, финансовых, социально-психологических, организационно-технических и информационных средств и рычагов для обеспечения гражданам минимальных социальных гарантий, предупреждения социальных взрывов, смягчения возможных негативных последствий реформ различных сфер жизнедеятельности людей, проводимых действующей властью.

Не умоляя значения реальной социальной политики, следует признать, что подобный подход не позволяет выстраивать государственные институты управления, приоритетно нацеленные на профилактику, упреждение кризисных ситуаций, социальных рисков, свершение которых приводит к необходимости масштабной социальной помощи, поддержки и защиты. В этой связи для России и отдельных её регионов должно стать актуальным стратегическое планирование — процесс вы бора целей и решений, необходимых для их достижения в отдаленном пространственно-временном измерении. В этом процессе ведущую роль приобретают социальные программы долгосрочного действия.

1.2 Понятие и назначение социально значимых проектов и программ

Выявляя сущность и назначение социально-значимых проектов и программ, в первую очередь необходимо отметить родственность описываемых ими понятий. Эта родственность понятий, на которую указывают практически все исследователи, очевидно и порождает первую сложность, с которой сталкиваются разработчики социальных программ на муниципальном уровне. Зоренко А. В. Социальные программы на муниципальном уровне. — М., 2008. — С. 116.

Проект — это разработанный план, предварительный текст документа. В более современном понимании проект — это не только сам план, но и деятельность по воплощению указанного плана в реальных условиях. Программа (от греч. programma — объявление, предписание, распоряжение) — это и план деятельности, работ, содержание основных положений и целей, и сама эта деятельность, направленная на достижение конкретной цели (изменение определенной ситуации) в ограниченное время и с использованием заранее определенных ресурсов. Верникова А. О. Социальные проекты и программы: единые принципы, разные методики. — М., 2009. — С. 112, 115.

Указанные определения, как видим, весьма нечетко отграничивают описываемые ими понятия; не имеют четкой разницы и понятия «социальный проект» и «социальная программа». Социальный проект — это одновременно как деятельность по составлению социально-значимой программы в рамках стратегического планирования социально-экономическим развитием городского поселения, так и, собственно, продукт указанной деятельности, созданный на основании системного подхода и оформленный на базе установленных методических концептов. Саранцева Е. И. Разработчику социальных программ для муниципальных образований: теоретико-методологические принципы и примеры программ. — СПб., 2010. — С. 45 — 46.

Социальная программа — программа, нацеленная на решение той или иной социальной проблемы. Как правило, социальный и социально-экономический эффект социальных программ выражается в повышении качества жизни граждан и общества в целом. В конечном итоге, в процессе реализации социальных проектов/программ чаще всего решаются насущные проблемы общественного характера: снижение уровня бедности, смертности, уменьшение количества бездомных и т. д. Верникова А. О. Социальные проекты и программы: единые принципы, разные методики. — М., 2009. — С. 117.

Главный отличительный признак социальной программы заключается в том, что в основе любой из них лежит принцип целеполагания. Цель социальной программы заключается в достижении научно обоснованных прогнозируемых результатов, определенных качественно, количественно и во времени.

Цель, достижение которой преследуется — улучшение качества жизни населения муниципального образования. В связи с этим актуальным представляется определение «целевая социальная программа» .

Целевая социальная программа — увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам комплекс мероприятий, разрабатываемый в целях удовлетворения муниципальных социальных нужд города за счет полного или частичного финансирования из средств городского бюджета и городских внебюджетных фондов и др.

Далее в рамках предмета данного исследования целесообразным представляется уточнить имеющуюся разницу понятий «социальный проект» и «социальная программа»: необходимо считать первое из приведенных определений частным по отношению ко второму: социальная программа может содержать в себе несколько различных по степени значимости и выполняемых в разные сроки социальных проектов. При этом в рамках социальной программы выполняются разнообразные мероприятия, предусмотренные ее задачами.

Между проектом и социальной программой существует разница. Она заключается в том, что проект социальной программы представляет собой всего лишь фазу, этап её построения. На проектном этапе социальная программа предлагается соответствующим компетентным органам для рассмотрения. В дальнейшем, если проект социальной программы утверждается, на его базе составляется сама социальная программа — для её последующей реализации в установленные сроки.

Сказанное позволяет сформулировать «рабочее» (базовое) для данного исследования определение: социальная программа — это прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность мероприятий и проектов, направленных на достижение основной цели поддержания необходимого качества жизни социально уязвимых слоёв населения и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления. Верникова А. О. Социальные проекты и программы: единые принципы, разные методики. — М., 2009. — С. 118.

Назначение социальной программы таково:

решение важнейших социальных проблем населения муниципального образования через формирование скоординированной системы мер;

обеспечение достижимости намеченных целей дополнительного социального обеспечения населения на ближайшую перспективу, определяемую, как правило, временным горизонтом 1−3 года;

обеспечение рациональной реализации интересов различных субъектов управления и социальной политики в муниципальном образовании в процессе социально-экономического развития поселения на основе соблюдения принципа социального партнерства. Саранцева Е. И. Разработчику социальных программ для муниципальных образований: теоретико-методологические принципы и примеры программ. — СПб., 2010. — С. 54.

Сроки социальной целевой программы могут быть различными: соответственно. Программа может быть краткосрочной и долгосрочной.

Статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ) предусмотрены долгосрочные целевые программы. На основании п. 1 ст.179 БК РФ долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом, представительным органом местного самоуправления. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. федер законов от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ, от 02 ноября 2007 г. № 247-ФЗ, от 08 ноября 2007 г. № 257-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.

Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется органом исполнительной власти, органом местного самоуправления в соответствии с прогнозом социально-экономического развития Российской Федерации и прогнозом социально-экономического развития соответствующей территории и определяемыми на основе этих прогнозов приоритетами. В таблице 1 представлены характерные требования (условия) реализации приведенных научных принципов составления социальных программ. Верникова А. О. Социальные проекты и программы: единые принципы, разные методики. — М., 2009. — С. 121 — 123.

Таблица 1

Условия реализации приведенных научных принципов составления социальных программ

Заказчиком долгосрочной целевой программы может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ.

Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств или средств государственного внебюджетного фонда, должна содержать определенные установленные блоки Зоренко А. В. Социальные программы на муниципальном уровне. — М., 2008. — С. 117. (рис.1):

Рис. 1. Содержание долгосрочной целевой программы Подводя итоги, необходимо сделать следующие выводы:

1. Социальная программа — это прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность мероприятий и проектов, направленных на достижение основной цели поддержания необходимого качества жизни социально уязвимых слоёв населения и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.

2. Социальная программа строится на основе системного подхода, основными научными принципами формирования долгосрочной социальной программы при этом являются: целенаправленность, комплексность, эффективность, преимущественно социальная ориентация развития, преемственность, управляемость, профессионализм, гласность, баланс интересов, многоканальное финансирование.

1.3 Характеристика нормативной базы по составлению социальных программ

Нормативными документами, являющимися базовыми при разработке и составлению социальных программ, являются: Конституция Российской Федерации (действует ст. 39, гарантирующая социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях, установленных законом, в частности, п. 3 ст.39, поощряющий создание дополнительных форм социального обеспечения; п. 2 ст.41, на основании которого в Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения) Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. (в ред. от 21. 07.2007 № 5-ФКЗ) // Российская газета. — 1993. — № 237., Бюджетный кодекс Российской Федерации (действует ст. 179, на основании которой разрабатываются долгосрочные целевые программы, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. федер законов от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ, от 02 ноября 2007 г. № 247-ФЗ, от 08 ноября 2007 № 257-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — Ст. 3823; Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06 октября 2003 № 131-ФЗ (в ред. федер. закона от 28 ноября 2009 г. № 97-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 35. — Ст. 3506).

Разработчики и составители социальных программ (в зависимости от профиля создаваемых проектов) опираются на такие Федеральные законы Российской Федерации, как:

" Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ;

" О муниципальной службе в Российской Федерации". Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06 ноября 2003 г. № 131-ФЗ (в ред. федер. закона от 28 ноября 2009 г. № 97-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 35. — Ст. 3506; О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02 марта 2007 г. № 25-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2007. — № 10. — Ст. 1152.

Важно подчеркнуть, что при разработке и составлении социальных программ учитываются положения основных федеральных законов, регламентирующих обязательное оказание социальной помощи и защиты наиболее уязвимым в социальном отношении членам общества, социальную поддержку и обслуживание указанной группы лиц, в частности: «О государственной социальной помощи», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания населения», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов». О государственной социальной помощи: федер. закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ (в ред. федер. закона от 18 октября 2007 г. № 230-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1999. — № 29. — Ст. 3699; О социальной защите инвалидов в Российской Федерации: федер. закон от 24 ноября 1995 г. № 181-ФЗ (в ред. федер. закона от 01 декабря 2007 г. № 309-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 48. — Ст. 4563; Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации: федер. закон от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ (в ред. федер. закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 50. — Ст. 4872; О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов: федер. закон от 02 августа 1995 г. № 122-ФЗ (в ред. федер. закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации РФ. — 1995. — № 32. — Ст. 3198.

Муниципальный социальный заказ выполняется в Российской Федерации на основании Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Важным документом, определяющим начала финансирования социальных программ, является Федеральный закон «О бюджете фонда социального страхования в Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ (в ред. федер. закона от 30 декабря 2008 г. № 323-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2005. — № 30 (ч. 1). — Ст. 3105; О бюджете фонда социального страхования Российской Федерации на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов: федер. закон от 21 июля 2007 г. № 183-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, — 2007. — № 30. Ст. 3797., который устанавливает возможность выделения бюджетных средств на период, которым ограничена социальная программа.

На уровне муниципального образования действуют: Постановление администрации города Мурманска: «Об утверждении положения о комитете по здравоохранению и социальной поддержке администрации города Мурманска» Об утверждении положения о комитете по здравоохранению и социальной поддержке администрации города Мурманска: постановление администрации города Мурманска от 09 сентября 2009 г. № 900. — Режим доступа: [http://www.medmurmansk.ru 23. 03.2010]., на базе которого специалистами разрабатываются и составляются социальные программы, соответствующие Постановления администрации города Мурманска об утверждении ведомственных и муниципальных целевых программ, предполагаемых к рассмотрению в аналитической главе данного исследования.

Информационной основой разработки социальной программы служат, в первую очередь, материалы принятой выборным органом концепции комплексного социально-экономического развития поселения на стратегическую перспективу до 15 лет, а также вся совокупность действующих или намечаемых к реализации на территории поселения федеральных, региональных и муниципальных программ и проектов, другие прогнозно-аналитические документы по решению комплексных или отдельных проблем социальной поддержки населения муниципального образования.

Так, например, социальные программы, реализуемые в городе Мурманске основаны на «Основных положениях стратегии экономического развития Мурманской области на период до 2015 года». Основные положения стратегии экономического развития Мурманской области на период до 2015 года: постановление Правительства Мурманской области от 20 декабря 2001 г. № 251-ПП. — Режим доступа: [http: duma. murman.ru 18. 03.2010]. При этом главные программные цели совпадают с целями, содержащимися в принятой концепции их развития на стратегическую перспективу. При этом при создании социальной программы принято выделять временной эшелон, соответствующий временному горизонту программных работ (обычно в долгосрочной программе — до 5 лет). Рохчин В. Е., Знаменская Н. Н., Свириденко М. В. Технологии стратегического планирования и разработка программы комплексного социально-экономического развития муниципального образования-поселения. — СПб., 2007. — С. 12. При этом главные программные цели могут быть непосредственно заимствованы из принятой в установленном порядке концепции стратегического комплексного социально-экономического развития поселения, что, конечно, не исключает в случае необходимости их уточнения и корректировки.

Программа может включать мероприятия и проекты, о реализации которых уже приняты соответствующие решения государственных и муниципальных органов управления.

Так, в 2010 году ведомственной целевой программой «Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан» на 2010 год" была поддержана и оптимизирована выполненная муниципальная программа «Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан на 2009 год». Об утверждении муниципальной целевой программы «Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан на 2009 год»: постановление администрации города Мурманска от 16 октября 2008 г. № 1616; Об утверждении ведомственной целевой программы «Дополнительные меры социальной поддержки отдельных категорий граждан» на 2010 год": постановление администрации города Мурманска от 02 сентября 2009 г. № 842. — Режим доступа: [http://www.medmurmansk.ru 23. 03.2010].

Важно отметить также, что социальные программы, планируемые и разрабатываемые в регионах и муниципальных образованиях Российской Федерации, ориентированы на ряд федеральных программ по развитию социальной инфраструктуры: Программа «Жилище» на 2002;2010 годы; Программа «Социальное развитие села до 2012 года»; Программа «Культура России (2006;2010 годы)»; Программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006;2010 годы»; Программа «Предупреждение и борьба с социально значимыми заболеваниями на 2007;2011 годы»; Программа «Социально-экономическое и этнокультурное развитие российских немцев на 2008;2012 годы»; Программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2008 года» (актуальна, с внесенными изменениями и коррективами до 2011 года).

Подводя итоги, необходимо сделать следующие выводы:

1. В Российской Федерации (на федеральном, региональном и местном уровнях) разработана нормативная база, на основании которой составляются и реализуются на практике социальные проекты и программы.

2. Нормативная база для составления социальных программ на уровне муниципальных образований в условиях продолжающейся социальной и административной реформ нуждается в постоянном обновлении и корректировке — с учетом реального положения в обществе его наиболее уязвимых представителей.

1.4 Виды социальных проектов и программ, реализуемых на территории Российской Федерации

Существенными представляются наиболее важнейшие моменты, связанные с конкретным назначением социальных проектов и программ. Именно указанным назначением отличаются условно выделяемые виды социальных проектов и программ. Условность выделения — объективный фактор, определяемый прежде всего отнесенностью социальной программы к той или иной категории населения муниципального образования. Зоренко А. В. Социальные программы на муниципальном уровне. — М., 2008. — С. 123.

Выделение видов социальных программ определяется тем, что они должны носить выраженный целевой характер, это является основным отличием их от документов, представляющих собой сводные планы. Другими словами, разработчики программ должны ориентироваться на достижение системы целей, ориентированных на различные категории населения муниципального образования.

Поскольку, как уже указывалось, цель социальной программы заключается в достижении научно обоснованных прогнозируемых результатов, определенных качественно, количественно и во времени, выделяют две характеристики:

1) качественную и 2) количественную. Там же. — С. 124.

Смысл взаимосвязи характеристик и их соотнесенность с целевой установкой (по А. В. Зоренко и А.О. Верниковой) могут быть обобщены и представлены в виде достаточно простой схемы Зоренко А. В. Социальные программы на муниципальном уровне. — М., 2008. — С. 125; Верникова А. О. Социальные проекты и программы: единые принципы, разные методики. — М., 2009. — С. 138. (рис.2).

Нельзя не подчеркнуть, что в ходе программных работ главные цели социальной программы должны быть указанным образом декомпозированы, без чего невозможно ни осуществить на практике формирование системы адресных мероприятий и проектов, составляющих сердцевину социальной программы, ни организовать эффективное управление реализацией разработанной программы.

Рис. 2. Взаимосвязь и соотнесенность характеристик с целью социальной программы

Представленная декомпозиция главных программных целей происходит в процессе разработки проблемных и обеспечивающих разделов и может быть осуществлена, в частности, с использованием методического приема, предполагающего выявление и обработку проблем, связанных с достижением намеченных целей. При этом проблема понимается здесь как препятствие на пути достижения главной цели развития поселения. Верникова А. О. Социальные проекты и программы: единые принципы, разные методики. — М., 2009. — С. 139.

Поддержка малоимущих граждан может выражаться в предоставлении им по линии организации здравоохранения и социальной поддержки определенных видов социальных льгот, в частности: выделение бесплатных (по льготным ценам) лекарств, предметов медицинской техники и продуктов питания (в зависимости от категорий населения).

Виды социальных программ представлены на схеме (рис.3):

Основная цель данного исследования предполагает рассмотрение лишь социальных программ, которые могут быть разработаны и составлены специалистами комитета по здравоохранению и социальной поддержке администраций поселений.

Рис. 3. Виды социальных программ Поэтому целесообразно выделить в качестве оснований социальных программ, разрабатываемых на базе комитетов по здравоохранению и социальной поддержке муниципальных образований, следующие объекты анализа:

показатели здоровья населения муниципального образования, медико-демографические факторы, причины заболеваемости населения, уровень стойкой нетрудоспособности — инвалидности и т. п.;

основные характеристики состояния и развития медицинского обслуживания населения муниципального образования;

показатели, характеризующие социальное состояние населения муниципального образования (той или иной категории населения в зависимости от выявляемой/выявленной проблемы, на решение которой направлена социальная программа);

характеристики имеющегося уровня оказания социальной помощи и поддержки населению муниципального образования (той или иной категории населения). Верникова А. О. Социальные проекты и программы: единые принципы, разные методики. — М., 2009. — С. 141 — 143.

Подводя итоги, необходимо сделать следующие выводы:

1. При разработке социальных программ необходимо ориентироваться на достижение системы целей, направленных на различные категории населения муниципального образования.

2. В зависимости от выделяемых категорий на базе комитета по здравоохранению и социальной поддержке того или иного муниципального образования могут быть разработаны и составлены различные виды социальных программ — как краткосрочных, так и долгосрочных.

3. Социальные программы разных видов содержат, как правило, ряд проектов и мероприятий, приводимых в исполнение к определенному сроку.

В качестве социальной программы особого вида и отдельного направления исследования выделяется муниципальный социальный заказ. Муниципальный социальный заказ как форма оказания жителям города социальных услуг на договорной основе с обеспечением гарантированных источников финансирования рассматривается автономно — в п. 1.4 выпускной квалификационной работы.

1.5 Оценка эффективности реализации целевых программ

Предпосылки и цели проведения оценки могут быть различными и возникать на различных этапах реализации программы. В общем случае предметом оценки являются отдельные ключевые параметры программы. В качестве таких параметров могут выступать:

? результативность программы;

? эффективность механизма выполнения программы;

? социально-экономический эффект, оказываемый программой на развитие города;

? соответствие программы интересам общества и так далее.

Эффективность реализации программы оценивает соотношение результатов и затраченных на их достижение ресурсов. Именно анализ эффективности является ключевой целью в оценке реализации программ, так как позволяет судить не только о результативности реализации программы, но и рассчитывает стоимость достигнутых результатов, что предоставляет более полную и взвешенную информацию относительно целесообразности реализации программы на предварительной стадии оценки и результатов реализации на конечной стадии.

В ряде работ в целях систематизации подходов под понятием эффекта подразумевают разницу выгод и произведенных затрат, в то время как эффективность понимают как соотношение этих величин. Таким образом, эффект и эффективность программ оценивается исходя из объективных количественных критериев — показателей эффекта и эффективности соответственно. В связи с тем, что бюджетные целевые программы направлены на реализацию расходных обязательств государства (муниципалитета) в сфере социально-экономического развития общества, под выгодами от реализации программы понимают совокупность общественно-значимых (далее — социальных) результатов. Согласно другим классификациям под эффектом целевых программ понимают совокупность социальных эффектов, а под эффективностью разницу или соотношение социальных эффектов и направленных на их реализацию бюджетных ассигнований.

Под социальным эффектом реализации бюджетных целевых программ подразумеваются прямые и косвенные общественно значимые результаты, полученные при осуществлении мероприятий бюджетных целевых программ.

Таким образом, показатели эффекта — это ограниченный набор социально-экономических показателей, которые подбираются отдельно под каждый из параметров оценки. Согласно общепринятым подходам показатели эффективности должны отвечать ряду требований, к которым в современной научной литературе относят:

измеримость — показатель поддается измерению в неизменных единицах;

обоснованность — показатель отражает максимально полно то, что необходимо оценить;

однозначность — показатель имеет четкое, общепринятое определение и единицы измерения;

устойчивость — в ходе оценки доступны временные (динамические) срезы данных по показателю;

доступность — данные, необходимые для расчета показателя, доступны в традиционных источниках информации;

достижимость — поставленное целевое значение показателя может быть достигнуто с использованием имеющихся ресурсов;

привязанность к определенному отчетному периоду;

специфичность и конкретность — показатель относится к конкретной организации или программе.

В целях систематизации показателей социального эффекта можно осуществить классификацию индикаторов по стадии оценки и определить два класса: общие (универсальные) показатели и частные показатели. Общие показатели оценки эффекта целевых программ представляют собой совокупность выраженных в натуральных, денежных или условных единицах показателей, обладающих свойством универсальности и сопоставимости и использующихся для сравнения программ. В большинстве случаев общие показатели социального эффекта отражают степень достижения общих социально-экономических целей реализации государственной и муниципальной политики. Целью оценки общих показателей социального эффекта является сравнение и ранжирование целевых программ. В связи с этим данный вид оценки происходит на промежуточной стадии мониторинга программ. Частные показатели социального эффекта реализации целевых программ соответствуют частным целям и задачам в рамках каждой целевой программы, отражая ее специфику и отраслевую принадлежность. Частные показатели используются для проведения анализа результативности конкретных целевых программ и оценки стоимости получения данных результатов на основе показателей эффективности. Частные показатели определяются в ходе реализации бюджетных программ на промежуточной и конечной стадиях.

Другая распространенная классификация показателей связана с уровнем реализации программы:

? показатели конечного эффекта;

? показатели частных конечных эффектов;

? показатели непосредственного результата.

В общепринятой терминологии показателем конечного эффекта называют индикатор, количественно оценивающий изменение состояния целевой группы, на которую направлена деятельность государственного и муниципального управления. Данный вид показателей наиболее полно и объективно отражает необходимость и приоритетность реализации программы.

Показатели, оценивающие результативность реализации программы с учетом отраслевой специфики, в литературе определяют как показатели частных конечных эффектов, которые отражают изменение состояния целевой группы по конкретным аспектам.

Результативность реализации комплекса мероприятий целевой программы оценивают показатели непосредственного результата, которые, согласно некоторым источникам, отражают статистические, социологические и иные отчетные данные, характеризующие объем и качество выполнения мероприятий, направленных на достижение конечного социально-экономического эффекта целевой программы. В трудах других авторов показатели непосредственного результата оценивают продукт, произведенный в течение определенного периода, или услугу, предоставленную в течение определенного периода в рамках целевой программы. Исакин М. А., Шакина Е. А. Подходы к мониторингу и оценке бюджетных целевых программ. — Режим доступа: [http: //www.hse.ru/data/2010/01/08/1 235 804 826/Efficiency. pdf 10. 06.2010].

Подводя итоги первой главы квалификационной работы, необходимо оформить полученные результаты исследования теоретических аспектов заявленной темы в виде следующих положений:

1. В первой главе проведено обоснование актуальности проблемы в свете проводимых в Российской Федерации социальной и административной реформ и выявлено, что социальная программа фактически является прогнозно-проектным документом, содержащим совокупность мероприятий и проектов, направленных на достижение намеченных целей оказания комплексной социально-экономической помощи населению и увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления.

2. Социальные программы, реализуемые на местном уровне и условно выделяемые по видам — в зависимости от их цели категории населения, на которую они направлены, должны составляться на основе системного подхода, ориентироваться на современные методические разработки, отвечать нуждам населения муниципального образования.

Далее целесообразным представляется исследовать проводимые на базе комитета по здравоохранению и социальной поддержке администрации города Мурманска социальные программы, целевые социальные программы, муниципальный заказ, сделав основной акцент на разработку и реализацию социальных программ.

Глава 2. Анализ оценки эффективности социальных программ в муниципальном образовании г. мурманск (на примере деятельности комитета по здравоохранению и социальной поддержке)

2.1 Методология и методика составления социальных программ

Важно подчеркнуть, что любая социальная программа на основании ст. 173 Бюджетного кодекса Российской Федерации строится на основании прогнозирования социально-экономического развития территории исходя из наличия средств, предусмотренных соответствующими статьями городского бюджета на планируемый период.

Статья 173 БК РФ гласит: «Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития территории за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития территории до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год и предшествует составлению проекта бюджета. Изменение прогноза социально-экономического развития территории в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета». Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ (в ред. от 24 июля 2007 г. № 212-ФЗ, от 02 ноября 2007 г. № 247-ФЗ, от 08 ноября 2007 г. № 257-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.

Анализ практики составления социальных муниципальных программ дает основания утверждать, что используемая большинством авторов методика их составления ориентируется в своей основе на «Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования на стратегическую перспективу» Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования на стратегическую перспективу. Программа социальной помощи населению / Сборник методических рекомендаций по разработке и внедрению социальных проектов и программ. — М, 2009. — С. 231. (далее — «Методические рекомендации…»).

Обычный алгоритм составления социальной программы представлен на рис. 4.

Рис. 4. Алгоритм составления социальной программы

Накопленный к настоящему времени зарубежный и отечественный опыт действующих результативных социальных программ позволяет выявить и сформулировать основы методики их составления.

Важнейшим этапом программы является формулировка проблемы и на этой основе — целеполагание. Цель программы предполагает наличие имеющейся проблемы/проблем, которую/которые призвана решить та или иная программа (тот или иной её раздел).

По каждой из выявленных проблем рекомендуется провести анализ по следующим этапам:

1. Краткая характеристика проблемной ситуации.