Ориентированное на результат бюджетирование на основе сбалансированной системы показателей

Ориентированное на результат бюджетирование на основе сбалансированной системы показателей

Хабаев С.Г.

В Российской Федерации внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, на федеральном уровне началось в 2004 году с принятием Концепции реформирования бюджетного процесса в РФ в 2004 2006 гг. [2]. К настоящему времени накоплен определенный практический опыт по внедрению элементов бюджетирования, ориентированного на результат. Документом, в котором раскрывается стратегия субъекта бюджетного планирования является доклад о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД). В ДРОНДах, формирование стратегических целей и тактических задач осуществляется с учетом конечных результатов деятельности субъекта бюджетного планирования. Так, стратегическая цель определяется как краткое описание ожидаемого конечного общественно значимого результата, реализации одной или нескольких основных функций государства в сфере деятельности субъекта бюджетного планирования, а тактическая задача как краткое описание ожидаемых конечных количественно измеримых, общественно значимых результатов деятельности субъекта бюджетного планирования по конкретным направлениям достижения одной из стратегических целей.

Данный подход не учитывает мирового опыта внедрения бюджетирования, ориентированного на результат. Именно показатели конечных результатов в большинстве случаев зависят от значительного числа факторов, которые не находятся в сфере компетенции субъектов бюджетного планирования, и на которые субъекты бюджетного планирования не могут оказывать никакого значимого влияния. При этом отсутствует какой-либо методологический подход, позволяющий определить, в какой мере те или иные результаты социально-экономического развития обусловлены деятельностью субъектов бюджетного планирования, а в какой объективными факторами. Заложенный в ДРОНДах подход, затрудняет практическую реализацию результативно-ориентированного бюджетирования.

Анализ ряда ДРОНДов органов исполнительной власти выявил их определенные недостатки. Во многих ДРОНДах стратегические цели приводятся без предварительного анализа ситуации в сфере деятельности субъекта бюджетного планирования, тем самым обоснованность указанных целей не может быть подтверждена. В ряде случае встречается ситуация когда не соблюдается иерархия целей и задач. или наличие определенных проблем у субъектов бюджетного планирования с выбором показателей. В ДРОНДах используются показатели, достижение которых не зависит исключительно от деятельности данного субъекта бюджетного планирования. Например, в ДРОНДе Минздравсоцразвития РФ одним из показателей, определенныхк задаче «содействие созданию благоприятных условий для повышения рождаемости, улучшению положения семей с детьми», является число родившихся, на который естественно Минздравсоцразвитие имеет косвенное влияние.

Существуют определенные сложности и с определением конечного результата деятельности субъекта бюджетного планирования. На уровне бюджетных учреждений выбрать конечный результат, как правило, легче, чем на уровне главного распорядителя бюджетных средств, поскольку учреждения предоставляют услуги конечным потребителям. На уровне главного распорядителя бюджетных средств выбор конечного результата не столь очевиден. Примером такой ситуации может стать ДРОНД Министерства образования. Одной из целей, определенной в ДРОНДе Министерства образования, является «Обеспечение доступности качественного образования для всех слоев населения как основы социальной мобильности и снижения социально-экономической дифференциации в обществе», при этом показателями достижения данной цели были определены уровень образования населения в возрасте 15 72 лет и старше (в расчете на 1000 человек приходится лиц, имеющих высшее профессиональное, среднее профессиональное и среднее общее); средняя ожидаемая продолжительность обучения в течение предстоящей жизни для детей в возрасте 6 лет.

Однако наиболее адекватными показателями конечного результата в данной ситуации следовало бы указывать: результаты по ЕГЭ, снижение различий в качестве общего образования между городом и сельской местностью, обеспечение трудоустройства выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования в течение первого года после окончания образовательного учреждения.

В докладах отсутствует также обоснованность численных значений показателей. В соответствии с ДРОНДом Федеральной миграционной службы одним из показателей по задаче «Предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства убежища в Российской Федерации» определен «Доля лиц, получивших убежище в Российской Федерации (от обратившихся), в том числе: (%) при этом, данный показатель определен на уровне 0,35 в течении 3 лет. Отсутствует также обоснование, почему установлен такой уровень показателя и причину его неизменности в течении трех лет.

Обоснование числовых значений показателя позволит избежать возможные манипуляции со стороны субъекта бюджетного планирования, в данном случае речь идет о показателях, позитивную динамику которых можно обеспечить без изменения реальных результатов деятельности. Например, такой показатель как раскрываемость преступлений и правонарушений может повышаться в результате использования таких инструментов, как саботаж при приеме заявлений граждан. Кроме этого, можно отметить отсутствие методических подходов для выработки плановых значений показателей, что затрудняет их независимую оценку.

В ряде докладов используются показатели, значения которых неизбежно будут возрастать в условиях экономического роста, увеличения спроса на рабочую силу, независимо от усилий субъекта бюджетного планирования. Так в ДРОНДе Федерального агентства по делам молодежи по задаче «социализация молодых людей, поддержка позитивных жизненных стратегий» определены такие показатели как доля молодежи с доходами ниже прожиточного уровня; уровень безработицы среди молодежи.

Кроме того, в основном размытыми можно признать формулировки задач: зачастую они охватывают чрезмерно большой сектор, например такие задачи, определены в ДРОНДе Министерства природных ресурсов РФ, как «повышение эффективности и рациональности использования федерального фонда недр» или «повышение эффективности и рациональности использования лесных ресурсов».

Изложенный материал свидетельствует о существующих недостатках формирования стратегических целей субъектами бюджетного планирования. Однако, кроме проблем, связанных с разработкой стратегии, существует и проблемы, связанные с ее реализацией, то есть в сложившейся ситуации субъектам бюджетного планирования необходима методология управления, которая позволит им четко сформулировать стратегию и воплотить ее в реальные действия.

Пути дальнейшего развития бюджетирования, ориентированного на результат, можно обосновать, если использовать для этого такую универсальную методологию управления как сбалансированная система показателей (ССП). Сбалансированная система показателей применяется в различных областях управления и потому вполне состоятельно ее применение в бюджетировании, ориентированном на результат, в качестве управляющей системы государственными расходами. ССП наилучшим способом описывает реальные условия управления и методически правильно раскрывает особенности управляемых объектов в современных социальноэкономических условиях.

Система сбалансированных показателей является составной частью системы управления организацией и может выступать в качестве ее основного ядра. Эта система основывается на комплексном подходе к оценке как материальных, так и нематериальных активов, поэтому она получила название «сбалансированной».

Как основной инструмент стратегического управления ССП дает возможность устанавливать на перспективу индивидуальные и общесистемные для управляемого объекта цели, доводить их до сведения сотрудников и менеджеров различного уровня, всесторонне оценивать достижимость поставленных целей посредством использования сбалансированной системы измерителей эффективности произведенных затрат и получать быструю обратную связь для организации контроля.

Методология применения системы сбалансированных показателей дополняет финансовые показатели данными, отражающими удовлетворенность клиентов предоставленными товарами и услугами. Используются также показатели, характеризующие внутренние бизнес-процессы и способность организаций к своему дальнейшему развитию. В результате формируется система показателей. Организации фиксируют и анализируют эти показатели, чтобы выявить в какой степени достигаются намеченные цели.

На основе обзора специальной литературы можно сформулировать преимущества и недостатки системы сбалансированных показателей. К преимуществам ССП следует отнести следующие характеристики:

логически понятная система, поскольку ясна причинно-следственная связь между целями и показателями, а так же между различными показателями, между работой структурных подразделений и их результатами;

одновременное использование финансовых и нефинансовых показателей, отражающих прошлые (результирующие) и будущие события (опережающие);

использование бюджетирования как составной части системы;

выявление качественных тенденций (индекс удовлетворенности потребителей, уровень подготовки персонала);

обеспечение процесса разработки стратегии и мониторинга результатов ее внедрения;

возможность мотивации персонала в работе по достижению конечных стратегических целей;

простота и наглядность в практике управления;

снижение рисков, связанных с принятием решений по управлению организациями.

Имеются также и недостатки:

система показателей может быть построена только после того, как всем сотрудникам становится понятна предлагаемая стратегия;

качественные показатели трудноизмеримы, что отрицательно сказывается на достоверности предоставляемой информации;

процесс создания систем, отслеживающих качественные показатели трудоемкий;

процесс сбора и обработки большого объема данных, в целом достаточно затратный и снижает оперативность предоставления информации;

сложность формирования самой системы показателей с определением причинно-следственных связей между ними;

достоверность данных, используемых в ССП, требует постоянного подтверждения и обновления.

В целом можно сделать вывод, что отмеченные достоинства значительно превышают недостатки ССП как системы управления. Это объясняет ее возможности повсеместного использования в различ-ных областях хозяйственной деятельности и универсальность в методологических подходах к решению однотипных управленческих задач.

Применение ССП для развития бюджетирования, ориентированного на результат, на основе системы сбалансированных показателей предполагает выполнение следующих обязательных условий: должны быть логически выстроены в четырех перспективах развития ССП причинно-следственные связи, основные цели и задачи субъекта бюджетного планирования, средства их достижения и мотивация квалифицированного менеджмента; система целей, показателей и мероприятий в рамках ССП должна быть доведена до структурных подразделений субъекта бюджетного планирования по принципу «каскадирования»; необходимо произвести отбор наиболее значимых для субъекта бюджетного планирования и его структурных подразделений целей и показателей ССП; следует обеспечить взаимосвязь целей и показателей структурных подразделений субъекта бюджетного планирования с системой бюджетирования; система стимулирования сотрудников должна быть скорректирована на выполнение стратегических целей и ключевых показателей субъекта бюджетного планирования.

бюджетирование результат сбалансированный показатель Каплан Р. Сбалансированная система показателей от стратегии к действию / Р. Каплан, Д. Нортон / Пер. с англ. М., 2003.

Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов».

Разработка сбалансированной системы показателей / Под ред. А. М. Гершуна, Ю. С. Нефедовой. М., 2007.

Фридаг X. Сбалансированная система показателей / X. Фридаг, В.Шмидт. М., 2007.