Понятие права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации

Понятие права законодательной инициативы субъектов Российской Федерации

Проблемам правотворчества посвящено много научных работ как в отечественной, так и в зарубежной литературе. Правотворчество — это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение в закон государственной воли. Правотворчество представляет собой деятельность активную, государственную по своему характеру, является важнейшим средством управления обществом и непосредственно связано с типом государства, его формой и функциями.

Некоторые ученые считают, что правотворчество выступает как периодически оформленная процедура деятельности по формированию и закреплению воли класса (народа) в правовых актах; другие трактуют правотворчество как деятельность государства по выявлению потребности в нормативном правовом регулировании общественных отношений, связанных с созданием новых правовых норм, заменой и отменой действующих.

Однако большинство российских ученых под правотворчеством в юридической науке обычно понимают деятельность государственных органов, должностных лиц, а в случае референдума — всего народа по созданию, применению или отмене нормативных актов. При существовании различий в формулировках правотворчества в работах ученых-правоведов общим является признание ими указанного понятия, прежде всего, как государственной деятельности.

Однако необходимо иметь в виду, что Конституция РФ 1993 г. по новому определила статус органов местного самоуправления, а в конечном итоге — и местного самоуправления. В соответствии с Основным Законом органы местного самоуправления не являются государственными, а местное самоуправление — формой государственной деятельности. Поэтому муниципальное правотворчество необходимо оценить как самостоятельный вид правотворчества, еще один канал (наряду с государством) формирования законодательной системы страны или шире — системы источников российского права. Кстати, если в систему источников права включать и корпоративные нормативные акты (например, уставы общественных, религиозных объединений), то наряду с государственным, муниципальным правотворчеством следует выделять и корпоративное правотворчество.

Государственное правотворчество в зависимости от вида принимаемых актов учеными-юристами определяется по-разному. Так, в рамках правотворчества выделяют законотворчество как деятельность по принятию законов разного уровня либо деятельность по принятию подзаконных актов. На наш взгляд, в идеале законодательную систему следует рассматривать в узком смысле как систему законов, ориентируя ее развитие в этом направлении. В названной перспективе законодательная система как раз и будет формироваться в рамках законотворчества. Однако в настоящее время очевидно, что законодательная система основана на законотворчестве.

Законодательный процесс состоит из «относительно законченных этапов, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу». Большинство авторов выделяют четыре стадии законодательного процесса: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона и его опубликование.

Говоря о понятии права законодательной инициативы, прежде всего имеет смысл дать в законодательстве его легальное определение. Хотя терминологическое словосочетание «законодательная инициатива» достаточно широко используется в литературе и давно употребляется в законотворческой практике, на сегодняшний день отсутствует юридически четкая дефиниция этого понятия, его существенных свойств и элементов содержания.

В законодательстве субъектов Российской Федерации встречается различное закрепление понятия законодательной инициативы. Так, в Законе Ямало-Ненецкого автономного округа «О правотворчестве» говорится, что законодательной инициативой в автономном округе признается «официальное внесение субъектом права законодательной инициативы в Законодательное Собрание автономного округа не позднее двадцати календарных дней до очередного заседания проекта закона автономного округа, проекта постановления Законодательного Собрания автономного округа, поправок к проекту закона автономного округа, влекущее за собой обязанность Законодательного Собрания автономного округа рассмотреть и принять либо отклонить их».

Закон Республики Мордовия «О правовых актах Республики Мордовия» указывает, что законодательной инициативой признается «официальное внесение управомоченным субъектом в Государственное Собрание Республики Мордовия проекта закона, влекущее за собой обязанность Государственного Собрания рассмотреть и принять либо отклонить его». Предметом законодательной инициативы могут быть проекты законов Республики Мордовия, в том числе проекты законов Республики Мордовия о внесении изменений в действующие законы Республики Мордовия или о признании их утратившими юридическую силу.

В свою очередь, в научной литературе встречаются различные определения понятия законодательной инициативы. Так, в узком смысле под правом законодательной инициативы понимается право компетентных органов и лиц вносить предложения в законодательный орган о принятии новых законов, изменении или отмене старых, которые обязательны для рассмотрения высшим законодательным органом. В широком смысле право законодательной инициативы понимается как внесение предложений законодательного порядка, обращенных в высший законодательный орган, по отношению к которому у законодательного органа нет обязанности принимать их к рассмотрению.

Д.А. Ковачев определяет законодательную инициативу как возможность вносить проект закона субъектом права законодательной инициативы на рассмотрение представительного органа власти.

Д.Т. Кривенко дополняет вышеприведенное определение и раскрывает законодательную инициативу как право вносить готовые законопроекты и предложения о разработке и принятии новых законов, отмене и изменении действующих.

Не совсем удачным, по нашему мнению, следует признать определение, согласно которому в рамках стадии законодательной инициативы происходит лишь реализация уполномоченным субъектом своего права законодательной инициативы, то есть права возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового нормативного акта. Законодательную инициативу, мы считаем, нельзя сводить только к предложению принять новый нормативный акт.

Осуществление законодательной инициативы — это обязательная и начальная стадия законодательного процесса. М. А. Краснов и В. А. Кряжков определяют законодательную инициативу как первый этап законодательного процесса, означающий внесение законопроекта на рассмотрение Государственной Думой уполномоченным на то лицом или органом — субъектом законодательной инициативы. Аналогичное определение содержится и в некоторых юридических словарях.

Следует также отметить, что в научной юридической литературе отсутствует единое мнение о законодательной инициативе как первой стадии законодательного процесса. Ряд авторов предлагает выделить этап создания (разработки) проекта нормативного акта, выявления потребностей в принятии закона, то есть деятельность по прогнозированию и планированию законодательного процесса. Среди тех, кто признает стадию законодательной инициативы начальной стадией законодательного процесса, имеются также разногласия по вопросам содержания и пределов этой стадии: следует ли считать, что она начинается с внесения законопроекта, или она включает этап предварительного обсуждения проекта, предшествующий внесению. Высказывались мнения о том, что законодательный процесс начинается с включения законопроекта в повестку дня. Таким образом, реализация права законодательной инициативы как стадия вообще исключалась из законодательного процесса.

Понятие «законодательная инициатива» в рамках парламентского законодательного процесса имеет как минимум два основных значения. Во-первых, законодательной инициативой называют одну из стадий законодательного процесса. Во-вторых, ее рассматривают как определенное личное право управомоченных субъектов по внесению проектов законов (законодательных предложений) в законодательный орган. Право законодательной инициативы — это возможность вносить в законодательный орган законопроекты, то есть предварительные тексты законов. Ему корреспондирует обязанность законодательного органа обсуждать вопрос о принятии таких законопроектов к рассмотрению.

Таким образом, законодательная инициатива является одной из форм участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне. Совершенствование данной формы, равно как и других, представляет собой укрепление государственности России.

Принимая во внимание перечисленные особенности права законодательной инициативы, в самом общем плане указанное понятие можно было бы определить как гарантированную государством равную для всех субъектов права законодательной инициативы возможность в установленном порядке беспрепятственно вносить в законодательный орган проекты законов, подлежащие обязательному рассмотрению на его заседании.

Однако, пытаясь решить проблему определения и гарантированного обеспечения права законодательной инициативы, мы должны учитывать, что для этого недостаточно лишь сформулировать и законодательно закрепить это понятие. Чтобы понятие эффективно действовало, имело практическое применение, немаловажным представляются разработка и законодательное урегулирование иных, непосредственно с ним связанных положений. К их числу можно, например, отнести: установление условий оформления субъектом права законодательной инициативы решения о ее реализации; введение критериев, разграничивающих вопросы, по которым законодательная инициатива может осуществляться тем или иным субъектом; определение мер ответственности за неправомерные действия органов и должностных лиц, выразившиеся в воспрепятствовании реализации права законодательной инициативы.

правотворчество законодательный инициатива общество.