Полномочия Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти

Вопрос о том, входит ли Президент РФ в систему органов исполнительной власти в научной и учебной литературе является дискуссионным. Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий «над всеми ветвями» власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная — судам, исполнительная — правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти — президентской.

Вопросы полномочий Президента Российской Федерации в сфере исполнительной власти являются одними из важнейших в государственно-правовой жизни российского общества и государства. Именно от их решения во многом зависит реальное и эффективное функционирование социально-экономической, политической систем, всего механизма государственной власти в целом. На сегодняшний день административное законодательство регламентирует организацию и функционирование исполнительной власти в целом, и значительный круг вопросов, посвященных главе российского государства.

В главе 4 Конституции РФ Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года. М.- «Юридическая литература», 2011 г. Президент Российской Федерации как глава государства имеет множество важнейших полномочий, которые связаны с организацией и деятельностью государственных органов исполнительной власти. В соответствии со ст. 83 Конституции он, в частности:

• — определяет основные направления внутренней и внешней политики РФ;
• — является гарантом прав и свобод человека и гражданина, которые реализуются чаще всего в области организации и функционирования государственного управления;
• — принимает непосредственное участие в формировании Правительства РФ (предлагает для одобрения Государственной Думе кандидатуру Председателя Правительства РФ, причем Президент РФ может назначить на эту должность и свою кандидатуру; по предложению Председателя Правительства РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства РФ, федеральных министров; вправе принимать или отклонять отставку Правительства РФ);
• — обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти РФ;
• — может вводить на территории РФ или в ее отдельных местностях военное положение в случае агрессии против России или непосредственной угрозы такой агрессии;
• — может вводить повсеместно или в отдельных местностях России чрезвычайное положение;
• — издает указы и распоряжения, которые относятся к системе актов, обязательные для исполнения на всей территории РФ;
• — вправе отменять постановления и распоряжения Правительства РФ;
• — имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ;
• — вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина (до решения данного вопроса соответствующим судом);
• — вправе использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами исполнительной власти РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ, как по своей инициативе, так и по инициативе органа исполнительной власти. В случае недостижения согласованного решения Президент РФ может передавать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда;
• — формирует и осуществляет руководство Администрацией Президента РФ;
• — назначает и освобождает от должности полномочных представителей Президента РФ в российских регионах;
• — назначает и отзывает дипломатических представителей РФ в иностранных государствах и международных организациях;
• — по представлению Председателя Правительства РФ Президент РФ утверждает систему и структуру федеральных органов исполнительной власти, вносит в них изменения и дополнения;
• — имеет право вносить изменения в состав Правительства РФ, упразднять, объединять или преобразовывать федеральные органы исполнительной власти.

Можно назвать и иные полномочия Президента Российской Федерации как субъекта исполнительной власти. В частности, высшие должностные лица субъектов РФ — краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов — подчиняются Президенту РФ по предметам ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Пожалуй, наиболее значимым аргументом в пользу признания Президента Российской Федерации фактическим главой исполнительной власти являются нормы ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2012) «О Правительстве Российской Федерации» Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2010) «О Правительстве Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997). В соответствии с ними Президент Российской Федерации осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, Президент Российской Федерации руководит непосредственно и через федеральных министров деятельностью федеральных органов исполнительной власти, распределяет функции между указанными федеральными органами исполнительной власти, а Правительство РФ координирует деятельность этих федеральных органов исполнительной власти.

Президент РФ, соответственно, находится и во главе органов государственного управления, а, следовательно, и во главе исполнительной власти, федеральных органов исполнительной власти.

Следует иметь в виду, что Президент Российской Федерации обладает также полномочиями, которые не обусловлены осуществлением управленческой деятельности. Среди них:

• — по формированию судебной власти;
• — по назначению выборов в Государственную Думу и роспуску Государственной Думы;
• — по подписанию и обнародованию федеральных законов.

Функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, — постановлением Правительства РФ.

Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ Президент своими указами и распоряжениями направляет деятельность федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Соответственно некоторые федеральные органы исполнительной власти подведомственны непосредственно Президенту РФ (например, министерства внутренних дел, иностранных дел, обороны, Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг; Федеральная архивная служба; Государственная налоговая служба; Федеральная пограничная служба; Федеральная служба безопасности; Служба внешней разведки; Федеральная служба железнодорожных войск; Федеральная служба охраны; Федеральная служба по телевидению и радиовещанию; Федеральное агентство правительственной связи и информации; Федеральный надзор по ядерной и радиационной безопасности).

Положения о названных органах утверждаются Президентом РФ. Их руководители назначаются на должность и освобождаются от должности в особо устанавливаемом порядке.

Президент РФ также вносит изменения в состав Правительства РФ, упраздняет, объединяет или преобразует федеральные органы исполнительной власти.

В случае агрессии против РФ или непосредственной угрозы агрессии Президент РФ вводит на территории РФ или в отдельных ее местностях военное положение. При обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, Президент РФ вводит повсеместно либо в отдельных местностях чрезвычайное положение.

Президент РФ может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. Естественно, что такого рода разногласия могут возникать и между различными органами исполнительной власти. При не достижении согласованного решения он может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. К сожалению, процедуры такого рода пока еще не разработаны.

По вопросам своей компетенции Президент РФ издает указы и распоряжения, обязательные для исполнения на всей территории РФ. Президентские правовые акты не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Следует подчеркнуть, что большинство указов Президента РФ посвящено различным сторонам организации и деятельности исполнительных органов государственной власти.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ до решения вопроса соответствующим судом. В случае противоречия законодательству и указам Президента РФ постановлений и распоряжений Правительства РФ он может их отменить. Он вправе также отменять правовые акты федеральных органов исполнительной власти, непосредственно подведомственных ему.

Главы администраций краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов подчиняются Президенту РФ по предметам ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов.

Особую роль в организации работы Президента РФ играет сформированная им Администрация.

По своей сущности Администрация представляет собой совокупность различного ряда подразделений, цель которых — обеспечение деятельности Президента и создание условий для реализации возложенных на него Конституцией РФ полномочий.

Соответственно в их задачи входит:

• — организация подготовки законопроектов для внесения их Президентом в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу;
• — осуществление контроля и проверки исполнения федеральных законов (поскольку их подписывает Президент), указов, распоряжений и поручений Президента и Подготовка соответствующих докладов ему о результатах проверок;
• — обеспечение взаимодействия Президента с политическими партиями и иными общественными объединениями и т. п.

Организационная структура Администрации Президента РФ до недавнего времени была чрезвычайно громоздкой (около 40 различных управлений, советов и т. п.).

12 февраля 1998 г. Президент РФ издал Указ «О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации» Указ Президента РФ от 12 февраля 1998 г. N 162 «О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 28 марта 1998 г. N 294, от 16 ноября 1998 г. N 1397, от 31 мая, 1999 г. N 680, от 10 сентября 2001 г. N 1120, от 22 июня 2004 г. N 792, от 30 апреля 2005 г. N 480, от 28 июня 2005 г. N 736)., в соответствии с которым произошло резкое сокращение числа структурных подразделений Администрации и их штатного персонала. В результате сейчас Президента обслуживает 18 таких подразделений.

Не ясен полностью организационно-правовой статус Администрации Президента РФ. Суть данной проблемы заключается в том, что в президентских нормативно-правовых актах Администрация характеризуется в качестве государственного органа, обеспечивающего деятельность Президента. Однако в соответствии с Конституцией РФ государственными могут быть только органы законодательной, исполнительной и судебной власти (ст.10). Естественно, что Администрация не может быть отнесена к какому — либо из названных звеньев государственного аппарата, в силу чего понимание ее подлинной организационно-правовой природы в значительной степени усложняется.

Поскольку Президент РФ не возглавляет исполнительную власть, фактически в его распоряжении как главы государства находится весь аппарат Правительства РФ, через который и с помощью которого он имеет широкие возможности решать все вопросы, позволяющие ему не только формально, но и фактически оказывать воздействие на функционирование всего механизма исполнительной власти в стране. В подобной ситуации роль его Администрации была бы «доведена» до уровня, предназначенного ей изначально, т. е. в момент ее образования.

В настоящее время функции Администрации Президента РФ можно проследить на примере некоторых ее наиболее значимых подразделений. Так, Главное государственно — правовое управление осуществляет правовое обеспечение деятельности Президента по реализации его полномочий; аналитическое обеспечение его деятельности по правовым вопросам; информационно — справочное обеспечение деятельности подразделений Администрации и аппарата Правительства РФ (несмотря на то, что у Правительства есть свое юридическое управление); подготовку по поручению Президента проектов федеральных законов, проектов указов и распоряжений Президента; подготовку предложений о приостановлении или отмене актов органов исполнительной власти и т. п.

Задачами Главного контрольного управления являются осуществление контроля и проверки деятельности федеральных органов исполнительной власти (это входит вместе с тем в первую очередь в полномочия Правительства РФ), а также подразделений самой Администрации. Оно вправе вызывать должностных лиц для дачи устных и письменных объяснений по поводу нарушений законодательства, ставить перед руководителями федеральных органов исполнительной власти, а также аналогичных органов субъектов РФ вопрос о наложении на виновных государственных служащих дисциплинарных взысканий и т. п.

Территориальное управление Президента РФ (также часть его Администрации) осуществляет информационно — аналитическое обеспечение региональной и национальной политики Президента; обеспечение его взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ и системой местного самоуправления и т. п.

В иных случаях, как правило, функции структурных подразделений Администрации Президента РФ Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 года № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 11.02.2013 № 128). носят вспомогательный, т. е. чисто обслуживающий характер.

Однако иногда встречаются иные варианты. Например, Управление делами Президента РФ, ранее входившее в состав Администрации и предназначенное для осуществления чисто административно — хозяйственного обслуживания, выделено в самостоятельное звено со статусом федерального органа исполнительной власти.

При Президенте образовано Главное управление казачьих войск, которое характеризуется как государственный орган при Президенте РФ. Оно призвано осуществлять функции федерального органа по выработке единой государственной политики, направленной на возрождение и развитие российского казачества.

В краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах действуют полномочные представители Президента РФ, представляющие последнего в отношениях с государственными и общественными организациями; содействующие исполнению президентских указов; координирующие деятельность территориальных служб федеральных органов исполнительной власти.

На организацию и функционирование субъектов исполнительной власти широко распространяется нормотворческая деятельность Президента РФ. Большинство его нормативных указов имеет управленческую направленность и содержит преимущественно нормы административного права. Это, например, указы о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти; положения о министерствах, отнесенных к непосредственному ведению Президента; о борьбе с коррупцией в системе государственной службы; о мерах по развитию здравоохранения в РФ; о мерах по развитию фундаментальной науки в РФ; о мерах по усилению контроля за созданием и деятельностью общественных объединений и т. п.

Все это свидетельствует о том, что происходит процесс сближения функций и полномочий главы государства с функциями и полномочиями главы исполнительной власти.

администрация президент государственный правовой.

• 1. Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 года. М.- «Юридическая литература», 2011 г.
• 2. Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 22.07.2010) «О Правительстве Российской Федерации» (одобрен СФ ФС РФ 14.05.1997).
• 3. Указ Президента РФ от 12 февраля 1998 г. N 162 «О мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 28 марта 1998 г. N 294, от 16 ноября 1998 г. N 1397, от 31 мая, 1999 г. N 680, от 10 сентября 2001 г. N 1120, от 22 июня 2004 г. N 792, от 30 апреля 2005 г. N 480, от 28 июня 2005 г. N 736).
• 4. Указ Президента Российской Федерации от 25 марта 2004 года № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 11.02.2013 № 128).
• 5. Указ Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004 № 649, от 14.11.2005 № 1319, от 23.12.2005 № 1522, от 15.02.2007 № 174, с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 № 295, от 27.03.2006 № 261, от 22.06.2009 № 710).
• 6. Указ Президента Российской Федерации от 09 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004 N 649, от 14.11.2005 N 1319, от 23.12.2005 N 1522, от 15.02.2007 N 174, от 24.09.2007 N 1274, от 12.05.2008 N 724, от 07.10.2008 N 1445, от 25.12.2008 N 1847, от 22.06.2010 N 773, с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 N 295, от 27.03.2006 N 261, от 22.06.2009 N 710).
• 7. Административное право России. (Учебник) Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., Тихомиров С. В. 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2010. — 752 с.
• 8. Административное право России в вопросах и ответах. (Учебное пособие) Конин Н. М. 3-е изд., перераб. и доп. — М.: Проспект, 2010. 256 с.
• 9. Административное право. Курс лекций. Лапина М. А. -М.: Консультант, 2009. 149 с.
• 10. Административное право: Учебно-методический комплекс. Душакова Л. А., Чепурнова Н. М. — М.: Изд. центр ЕАОИ, 2009. — 371с.
• 11. Административное право России. Учебник. Елагин Р. И. Книжный мир, 2011. — 384 с.