Направления реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы

Выпускная квалификационная работа на тему: «НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ФИНАНСОВОЙ ОБЕСПЕЧЕННОСТИ РАЗВИТИЯ ТЕРРИТОРИИ ГОРОДА МОСКВЫ»

Специализация «Государственные и муниципальные финансы»

Представленная работа посвящена исследованию основных направлений реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы.

Актуальность выбранной темы. На данном этапе развития московской агломерации необходим переход к качественно новой модели роста. На протяжении последних двух десятилетий экономика столицы радикально трансформировалась. Развивавшаяся в XX веке как город индустриальной эпохи Москва в постсоветский период потеряла значительную часть своих промышленных мощностей. Одновременно бурными темпами развивались сервисные сектора, торговля, финансы, строительство и рынок недвижимости. Сегодня с точки зрения общей структуры своей экономики Москва стоит в одном ряду с другими ведущими постиндустриальными мегаполисами мира.

Однако более детальный анализ показывает, что в реальности Москва больше не может полагаться на те источники роста, которые на протяжении 1990;2000;х годов позволяли ей быть наиболее экономически успешным регионом России. Более того, чрезмерно полагаясь на эти источники, Москва оказалась в тупике: неизбежным побочным продуктом практиковавшейся в столице модели роста стало накопление серьезных проблем, превратившихся в структурные препятствия для развития новых отраслей экономики. К числу этих проблем относятся транспортный коллапс, усугубляемый сложившейся пространственной структурой; низкое качество предоставляемых городом общественных благ и доступным в городе социальных услуг; низкое качество городской среды в целом.

Указанные диспропорции предопределяют необходимость определенной корректировки приоритетов в развитии городской экономики и диктуют необходимость их рассмотрения с позиций возможностей городского бюджета, инвестиционной политики, укрепления правовой базы города Москвы на основе федерального законодательства.

Все это определяет актуальность поиска новых форм и методов организации финансового обеспечения территориального развития города Москвы.

Программно-целевое бюджетирование в данной работе рассматривается в качестве основного направления реформирования финансовой обеспеченности развития территории города. Благодаря бюджетированию возможно серьезное повышение эффективности и результативности расходования бюджетных ресурсов, направляемых на развитие территории города Москвы.

Необходимо особо отметить, что в данной работе под понятием «территория города Москвы» будет подразумеваться не просто площадь земли, на которой располагаются административно-территориальные единицы столичного мегаполиса, но единый комплекс сложных социально-экономических взаимоотношений, включающий в себя четыре важнейших блока: человеческий капитал (социальная сфера жизни города); городская среда (инфраструктура, коммунальное хозяйство и т. д.); экономический потенциал; система городского управления.

Цели и задачи исследования. Главной целью работы выступила разработка направлений реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы.

Достижение поставленной цели обусловило постановку и решение следующих задач:

а) изучить роль бюджетного процесса в финансовом обеспечении развития территории города Москвы и программно-целевое бюджетирование как механизм его совершенствования;

б) проанализировать практику программно-целевого планирования бюджета в современных условиях развития территории города Москвы;

в) на основе анализа практики применения целевых программ в городе Москве идентифицировать проблемы программно-целевого бюджетирования;

г) сформулировать основные пути совершенствования практики программного бюджетирования в городе Москве как механизма территориального развития столичного мегаполиса.

Объектом исследования, проведенного в дипломной работе, выступили основные направления реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы.

Предметом исследования являются экономические отношения, выражающие конкретный характер взаимодействия субъектов бюджетного планирования в процессе обеспечения развития московского мегаполиса.

Используемая литература и методы исследования. В процессе написания работы использовались федеральные законы и иные нормативные правовые акты РФ, Законы города Москвы и нормативные документы Правительства Москвы, Государственные программы города Москвы на среднесрочный период 2012;2016гг., иные нормативные акты правовые акты города Москвы.

Также базой для исследования послужили научные работы, учебно-методическая литература, разработки специалистов в области бюджетного процесса, территориального развития города Москвы, статистические данные и другие информационные материалы.

В работе использовались методы научной абстракции, обобщения, сравнения, анализа, синтеза, группировки, ретроспективного и логического анализа теоретической базы и практического материала.

Структура и объем работы. Дипломная работа состоит из введения, пяти разделов и заключения. Общий объем работы составляет 105 страниц.

Список использованных источников

содержит 53 наименования. В работе 2 приложения, 6 таблиц, 9 рисунков.

1. Роль бюджетного процесса в финансовом обеспечении развития территории города Москвы

1.1 Территориальное устройство и система организации публичной власти в городе Москве

Москва — столица Российской Федерации, город федерального значения, административный центр Центрального федерального округа и центр Московской области, в состав которой не входит. Москва является крупнейшим городом, финансовым и торговым центром Российской Федерации. По численности населения столица входит в десятку крупнейших мегаполисов мираПо данным Федеральной службы государственной статистики, население Москвы на 1 января 2012 года составило 11 629 116 человек. — Росстат. Предварительная оценка численности постоянного населения на 1 января 2012 года и в среднем за 2011 год. — Федеральная служба государственной статистики [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.gks.ru.

Многообразие социальных, экономических, общественно-политических процессов, протекающих в Москве, требует сложной системы управления развитием города. При анализе современных направлений реформирования финансовой обеспеченности развития территории города Москвы необходимо учитывать особенности территориального устройства города и системы организации публичной власти в столице.

Конституция РФ не использует понятий «территориальное устройство (деление)», «административно-территориальное устройство (деление)», не определяет правила деления территорий субъектов РФ на части. Статья 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусматривает, что административно-территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения устанавливаются законом субъекта РФ.

Согласно статье 13 Закона РФ «О статусе столицы Российской Федерации» территория города Москвы может включать в себя территории районов в городе (муниципальных районов), других административно-территориальных единиц, а также внутригородские территории административного управления. Правовое положение указанных административно-территориальных единиц и территорий регулируется Уставом города Москвы. Таким образом, по существу, никаких особенностей, специфических требований к территориальному устройству Москвы как столицы Закон не предъявляет, а оставляет решение этого вопроса на усмотрение городских властей.

Важно отметить, что в рамках исследования, проведенного в данной выпускной квалификационной работе, уделено внимание только государственному управлению и государственным бюджетным отношениям. Таким образом, муниципальный уровень власти и муниципальные бюджеты бюджетной системы города Москвы не рассматривались в данной работе.

В статье 1 Закона Москвы «О территориальном делении города Москвы» территориальное деление Москвы определяется как взаимосвязанная система территориальных единиц, создаваемая в пределах границ города. Территориальными единицами города Москвы являются районы и административные округа. Районы и административные округа, как административно-территориальные единицы, являются базой для размещения территориальных органов государственной власти города — соответственно управ и префектур.

Районы города являются территориальными единицами Москвы, которые образуются с учетом исторических, географических, градостроительных особенностей соответствующих территорий, численности населения, социально-экономических характеристик, расположения транспортных коммуникаций, наличия инженерной инфраструктуры и других особенностей территорий Закон г. Москвы от 05.07.1995 N 13−47 (ред. от 28.09.2011) «О территориальном делении города Москвы» (ст.3). — Консультант+ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://konsultant.ru. В настоящее время в Москве 125 районов, их наименования, территории и границы определены непосредственно в Законе Москвы «О территориальном делении города Москвы» .

В свою очередь, административные округа — это территориальные единицы города, образуемые для административного управления соответствующими территориями Закон г. Москвы от 05.07.1995 N 13−47 (ред. от 28.09.2011) «О территориальном делении города Москвы» (ст.5). — Консультант+ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://konsultant.ru. В административные округа входят районы города. В настоящее время в Москве 10 административных округов, включая Зеленоградский административный округ.

И Префектура административного округа, и управа района обладает определенными задачами и полномочиями, которые они выполняют в процессе осуществления исполнительно-распорядительной и контрольной деятельности в следующих областях: экономики, финансов, промышленности, науки, поддержки малого и среднего предпринимательства; градостроительной деятельности, строительства и реконструкции; имущественно-земельных отношений; жилищно-коммунального хозяйства, рекламного оформления и охраны окружающей среды; жилищной политики; потребительского рынка и услуг; транспорта, связи и безопасности движения; социальной политики; взаимодействия с государственными органами, органами местного самоуправления; работы с населением, общественными объединениями граждан, средствами массовой информацииПостановление Правительства Москвы от 24 февраля 2010 г. N 157-ПП (в ред. 16.06.2011) «О полномочиях территориальных органов исполнительной власти города Москвы». — Консультант+ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://konsultant.ru. Финансирование выполнения задач и полномочий в данных областях происходит за счет средств бюджета города Москвы.

Расходные обязательства, которые возложены на префектуры административных округов, регламентируются распорядительными документами Правительства Москвы, в частности постановлением Правительства Москвы от 16 февраля 2011 г. N 38-ПП «О расходных обязательствах префектур административных округов города Москвы и признании утратившим силу пункта 13 постановления Правительства Москвы от 21 сентября 2010 г. N 827-ПП».

Для управления территорией столицы и ее развитием создана система органов государственной власти города Москвы.

Основные начала организации и осуществления государственной власти и местного самоуправления в городе Москве закреплены Уставе Москвы. Закон г. Москвы от 28.06.1995 (ред. от 11.04.2012) «Устав города Москвы» (ст.7). — Консультант+ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://konsultant.ru. К ним относятся:

— принцип законности;

— принцип верховенства прав и свобод человека и гражданина;

— принцип народовластия;

— принцип разграничения компетенции и самостоятельности в ее пределах;

— принцип самостоятельности (обособленности) местного самоуправления;

— принцип экономической самостоятельности публичной власти;

— принцип единства городского хозяйства;

— принцип гласности.

Важно, что в силу особенностей Москвы как города федерального значения, особую важность имеет принцип единства городского хозяйства. Его появление связано с тем, что Москва является одновременно и субъектом Федерации, и городом. Этот факт определяет наличие в столице, как региональной государственной власти, так и местной власти.

В то же время, Москва представляет собой внутренне единый, целостный хозяйственный и социальный организм: единую транспортную инфраструктуру, единую дорожную сеть, единое образовательное пространство и т. д. Поэтому общепринятая модель организации государственной власти и местного самоуправления, в т. ч. разграничение компетенции и система взаимоотношений между ними, не применима к Москве и вообще городам федерального значения в полном объеме.

В Москве действуют не только региональные, но и федеральные органы государственной власти. При этом в связи со статусом Москвы как столицы РФ, в отличие от других субъектов Федерации, здесь функционируют не только территориальные подразделения федеральных органов государственной власти, но и центральные аппараты таких органов, и высшие общероссийские органы государственной власти.

Названные характеристики территориального деления и управления городом позволяют сформулировать основные особенности бюджетного процесса в городе Москве.

1.2 Основные характеристики бюджетного процесса в городе Москве

Среди основных задач и функций органов власти в Москве можно назвать обеспечение поступательного движения социально-экономического развития города, повышение благосостояния населения столичного региона, решение острых социальных и экономических проблем.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса РФ единственным источником финансовых ресурсов, направляемых на реализацию названных выше задач и функций, является бюджет, который определяется как форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления" Бюджетный кодекс Российской Федерации" от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011). — Консультант+ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://konsultant.ru.

В связи с этим, особое внимание при изучении особенностей финансового обеспечения развития города необходимо уделить бюджетному процессу в городе Москве, под которым подразумевается регламентируемая законодательством Российской Федерации деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления и иных участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов, утверждению и исполнению бюджетов, контролю их исполнения, осуществлению бюджетного учета, составлению, внешней проверке, рассмотрению и утверждению бюджетной отчетности.

Это определение позволяет условно разделить бюджетный процесс на пять основных стадий (рис. 1). Условность выделения отдельных стадий бюджетного процесса связана с его непрерывностью и постоянностью.

Рис. 1. Стадии бюджетного процесса в городе Москве — бюджетный цикл Бюджетный процесс в городе Москве определен законом города Москвы от 10 сентября 2008 года № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» Закон г. Москвы от 10.09.2008 N 39 (ред. от 07.09.2011) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012). — Консультант+ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://konsultant.ru., принятым в соответствии с Конституцией РФ, Бюджетным кодексом РФ и Уставом города Москвы.

Достижение целей социально-экономического развития города требует существенных объемов финансовых ресурсов, которые, как уже было сказано, в основном аккумулируются в бюджете города Москвы. Только соответствие объемов и направлений расходования финансовых ресурсов основным приоритетам развития Москвы позволит обеспечивать стабильное и уверенное поступательное развития столичного мегаполиса. В связи с этим особую важность приобретает этап планирования проекта бюджета, в процессе которого и происходит увязка стратегии планирования социально-экономического развития и стратегии бюджетной политики, предусматривающей ресурсы для данного развития.

Порядок составления, рассмотрения и утверждения бюджета города Москвы регламентируется нормативными правовыми актами Правительства МосквыПостановление Правительства Москвы от 17 марта 2009 г. N 211-ПП «Об организации работы по составлению проекта бюджета города Москвы на очередной финансовый год и плановый период» (в ред. постановлений Правительства Москвы от 28.07.2009 № 694-ПП, от 16.03.2011 № 68-ПП). — Консультант+ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://konsultant.ru.

Важным условием разработки бюджета города является составление проекта бюджета на основе прогноза социально-экономического развития города Москвы и основных направлений бюджетной и налоговой политики на очередной финансовый год и плановый период, одобренных Правительством Москвы Курченко Л. Ф. Региональные и местные бюджеты (на примере бюджета города Москвы): учебное пособие — М.; Моск. городск. ун-т управления Правительства Москвы, 2010. Прогноз социально-экономического развития города ежегодно уточняется путем корректировки параметров первого года планового периода, исходя из ожидаемого выполнения показателей за текущий финансовый год, и добавления второго года планового периода.

Необходимо отметить, что составление бюджета на основе прогноза социально-экономического развития города Москвы на очередной финансовый год и плановый период должно повышать качество бюджетного планирования в московском мегаполисе и способствовать поддержке поступательного и последовательного развития города средствами бюджетной и налоговой политики. Важность такого подхода к формированию бюджета отражена в Бюджетном послании Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012 — 2014 годах» Бюджетное послание Президента РФ Федеральному собранию от 29.06.2011 «О бюджетной политике в 2012 — 2014 годах». — Консультант+ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://konsultant.ru., в котором одной из задач бюджетной политики указана координация долгосрочного стратегического и бюджетного планирования.

В основе разработки проекта бюджета города Москвы лежит принцип «скользящей трехлетки», при котором основные показатели бюджета утверждаются сроком на три года, а основой следующего трехлетнего бюджета становятся уточненные показатели ранее утвержденного бюджета на плановый период, к которым добавляются проектируемые показатели нового года. Постановление Правительства Москвы от 14.02.2012 N 42-ПП «Об утверждении Положения о составлении проектов бюджета города Москвы и бюджета Московского городского фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период». — Консультант+ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://konsultant.ru.

Если рассмотреть процесс планирования бюджета города Москвы в укрупненном виде, то его можно представить в виде информационных потоков между основными субъектами планирования по четырем главным элементам:

— непосредственно характеристики бюджета (вместе с основными макроэкономическими показателями, тарифами и ценами, параметрами индексации расходов);

— параметры государственных программ города Москвы в соответствии с бюджетом на очередной финансовый год и плановый период;

— основные показатели Адресной инвестиционной программы на очередной финансовый год и плановый период;

— характеристики сводного реестра продукции и графика государственных закупок в очередном финансовом году.

Среди основных субъектов реализации процесса планирования бюджета можно выделить следующие: Правительство Москвы; Бюджетная комиссия Правительства Москвы; Департамент финансов города Москвы; Департамент экономической политики и развития города Москвы; главные администраторы доходов бюджета города Москвы; главные администраторы источников финансирования дефицита бюджета города Москвы; ответственные исполнители государственных программ; главные распорядители бюджетных средств города Москвы.

Основным органом исполнительной власти, аккумулирующим информацию в процессе бюджетного планирования, является Департамент финансов города Москвы.

В процессе планирования бюджета Департамент финансов города Москвы выполняет несколько важных функций: обобщает предварительные предложения по формированию Реестра расходных обязательств на очередной финансовый год от главных распорядителей бюджетных средств; сводит цифровые показатели прогноза поступлений налоговых и неналоговых доходов и источников финансирования дефицита бюджета (за исключением заемных средств) с соответствующими расчетами и обоснованиями от главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета; формирует свод предложений по финансовому обеспечению государственных программ и по непрограммной части бюджетных расходов; проверяет достоверность и правильность полученных от главных распорядителей бюджетных средств данных о планируемом объеме бюджетных средств на исполнение расходных обязательств и об объемах государственных заданий на оказание государственных услуг физическим и юридическим лицам в очередном финансовом году и плановом периоде.

После утверждения Бюджетной комиссией Правительства Москвы Департамент финансов доводит основные параметры проекта бюджета в виде укрупненных лимитов проектируемых бюджетных ассигнований до главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета, главных распорядителей бюджетных средств; доводит до ответственных исполнителей государственных программ города Москвы объемы бюджетных ассигнований по финансовому обеспечению государственных программ города Москвы.

Также важным направлением деятельности Департамента финансов по планированию бюджета является аккумуляция информации о распределении бюджетных ассигнований на очередной финансовый год и плановый период в разрезе разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов бюджетной классификации Российской Федерации от главных распорядителей бюджетных средств; о расчетах по администрируемым видам (подвидам) доходов и источникам финансирования дефицита бюджета города Москвы от главных администраторов доходов и источников финансирования дефицита бюджета города Москвы.

От качества исполнения указанных функций принципиально зависит эффективность и результативность деятельность государственной власти по достижению целей социально-экономического развития города с использованием бюджетных средств. В связи с этим необходимо остановиться на некоторых особенностях названных процессов.

Реестр расходных обязательств города Москвы ведется с целью учета расходных обязательств города Москвы и определения объема средств бюджета города Москвы и средств федерального бюджета, необходимых для их исполнения. Определение расходных обязательств каждого конкретного главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств позволяет принимать ряд решений относительно бюджетных расходов: обеспечение максимально эффективного их использования; отказ от реализации направлений, не носящих первоочередный и приоритетный характер; сокращение участия государства в тех сферах, куда можно привлечь частный капитал без снижения необходимых объемов и качества предоставляемых услуг.

Все эти решения обеспечивают процесс оптимизации бюджетных расходов. Принятие дополнительных бюджетных обязательств по приоритетным направлениям происходит в жесткой увязке со степенью влияния принятых решений на темпы достижения поставленных целей социально-экономического развития города Москвы.

Прогнозирование бюджетных ассигнований на обеспечение расходных обязательств города Москвы на очередной финансовый год и плановый период осуществляется на основании Реестра расходных обязательств.

Основным субъектом, осуществляющим общую координацию деятельности по планированию бюджета города Москвы, является Бюджетная комиссия Правительства Москвы, которая в течение шести заседаний выносит решения относительно степени готовности материалов бюджета.

После составления, рассмотрения и утверждения проектов всех необходимых для принятия закона о бюджете документов, Мэр Москвы вносит на рассмотрение Московской городской Думы проект закона города Москвы о бюджете города на очередной финансовый год и плановый период. Одновременно с проектом закона города Москвы о бюджете города представляются разработанные в процессе планирования бюджета документы и материалы. В соответствии со ст. 31 Закона г. Москвы N 39 Закон г. Москвы от 10.09.2008 N 39 (ред. от 07.09.2011) «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2012). — Консультант+ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://konsultant.ru. «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве» Мэр Москвы вносит на рассмотрение Московской городской Думы проект закона города Москвы о бюджете города на очередной финансовый год и плановый период не позднее 10 сентября текущего года.

Не позднее чем через неделю со дня официального внесения Мэром Москвы проекта закона о бюджете города Москвы Московская городская Дума организует его рассмотрение комиссиями, фракциями и рабочими группами, а также направляет его в Контрольно-счетную палату Москвы для проведения экспертизы.

Проект закона рассматривается в трех чтениях. Первое чтение проводится не позднее 20 октября текущего года. Рассмотрение проекта закона о бюджете города в третьем чтении завершается голосованием о его принятии. Закон города Москвы о бюджете города Москвы на очередной финансовый год и плановый период подписывается Мэром Москвы и подлежит опубликованию не позднее пяти дней после его подписания. В соответствии с нормативными правовыми актами Правительства Москвы процесс составления и рассмотрения бюджета города Москвы на очередной финансовый год и плановый период начинается не позднее 15 апреля текущего финансового года, и заканчивается рассмотрением в трех чтениях, первое из которых начинается не позднее 20 октября текущего финансового года.

На сегодняшний день вся практика управления бюджетным процессом базируется на внедрении программно-целевого бюджетирования в финансовый менеджмент в государственном секторе Кабир Л. С. Характеристика внедряемых механизмов программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результаты. // «Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет». — 2008 (3).

Программно-целевой метод планирования является наиболее перспективным и развивающимся. Содержание данного метода заключается в тесной увязке цели, мероприятий, направленных на достижение поставленной цели, и финансовых ресурсов, обеспечивающих реализацию намеченных мероприятий. Программно-целевой метод позволяет осуществлять «скользящее» планирование, то есть сквозное планирование от одного года до 5 и более лет (на срок реализации программы).

С помощью программно-целевого метода планирования можно решать наиважнейшие проблемы развития социальной сферы, экономики, комплексов, включающих межотраслевые и межрегиональные взаимосвязи, а также отдельные проблемы, требующие привлечения различных источников. Актуальность данного инструмента для современного этапа развития столичного мегаполиса определяет необходимость более подробного рассмотрения теоретических основ программно-целевое бюджетирования как механизма реформирования бюджетного процесса.

1.3 Программно-целевое бюджетирование как механизм реформирования бюджетного процесса

Возникновение понятия «программно-целевое бюджетирование» связывают с реформированием бюджетной системы Российской Федерации, бюджетного процесса. На современном этапе реформирование бюджетного процесса затронуло практически все его стороны. Расширяются горизонты планирования и прогнозирования бюджетов, что требует нового подхода не только к их составлению, но и их исполнению, отчетности, проведению контроля на всех этапах. Управление бюджетом сдвинулось в сторону определения и результативной реализации приоритетных направлений расходования бюджетных средств на основе формирования и осуществления расходных обязательств каждого публично-правового образования, в том числе каждого администратора или распорядителя бюджетных средств. Возможности финансового обеспечения приоритетных направлений социально-экономического развития рассматриваются и со стороны бюджетных ресурсов, и со стороны привлечения к государственным (муниципальным) расходам частного капитала. Осуществить полномасштабное реформирование бюджетного процесса невозможно без использования новых, инновационных подходов. И здесь на первый план выдвигается программно-целевое бюджетирование, охватывающее все стадии и участников бюджетного процесса публично-правовых образований. Путем полномасштабного внедрения программно-целевого принципа организации деятельности исполнительной власти может быть достигнута важнейшая цель формирования новой модели экономического роста и сбалансированной, устойчивой бюджетной системы, как главной предпосылки этой модели.

Если попытаться выделить главное отличие программно-целевого бюджетирования от традиционной системы, то оно заключается в следующем: традиционная система связана с управлением ресурсами, а программно-целевое бюджетирование — с результатами (рис. 2).

В отличие от преобладающего в настоящее время сметного планирования (на основе индексации сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации) программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента. Постановление Правительства РФ от 22.05.2004 N 249 (ред. от 23.12.2004, с изм. от 06.04.2011) «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». — Консультант+ [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://konsultant.ru.

Можно охарактеризовать программно-целевое бюджетирование как систему соответствующих правил и процедур, создающих для субъектов бюджетного планирования (ответственных участников бюджетного процесса) стимулы к повышению социальной и экономической эффективности использования бюджетных средств. Программно-целевое бюджетное планирование исходит из необходимости направления бюджетных ресурсов на достижение общественно значимых и, как правило, количественно измеримых результатов деятельности администраторов бюджетных средств с одновременным мониторингом и контролем за достижением намеченных целей и результатов, а также обеспечением качества внутриведомственных процедур бюджетного планирования и финансового менеджмента.

В то же время сметное планирование характеризуется индексацией сложившихся затрат по дробным позициям бюджетной классификации.

Рис. 2. Качественное изменение бюджетного процесса Программно-целевое бюджетирование как инструмент эффективной системы бюджетного планирования заключается в обеспечении взаимосвязи между выделяемыми бюджетными ресурсами и ожидаемыми результатами их использования в соответствии с установленными приоритетами государственной политики.

Иначе говоря, программно-целевое бюджетирование — это система управления бюджетными ресурсами на всех стадиях бюджетного процесса, которая позволяет обеспечить взаимосвязь бюджетной и социально-экономической политики любого публично-правового образования.

Если обратиться к истории понятия «бюджетирование, ориентированное на результат», то можно увидеть, что первые шаги по внедрению бюджетирования были сделаны в США комиссией Гувера в 1949 году. Сабетова Т. А. Оптимизация программно-целевого бюджетирования как инструмент эффективной системы бюджетного планирования. // Вестник АКСОР. Научно-практический журнал. — 2009 (8). — Специальный номер. — С. 45. Предложенный комиссией формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государственных функций, осуществление деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т. д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций.

В соответствии с рекомендациями комиссии Гувера конгресс США в 1950 г. принял закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности», которым устанавливалось требование представлять проект бюджет в конгресс в форме, по существу совпадающей с предложенной комиссией, хотя сам термин «performance budget» в новом законе не использовался. Новые требования к представлению проекта бюджета заключались в том, что все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, следовало представлять в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности. Кроме того, именно в такой форме министерства и ведомств должны были подавать свои бюджетные заявки в Администрацию президента (орган, отвечающий за подготовку проекта федерального бюджета в США). Таким образом, новая форма представления федерального бюджета предоставляла собой свод поступивших от ведомств и прошедших первичный этап согласований обоснований на финансирование расходов, составленных в разрезе программ или видов деятельности. Данные о структуре расходов в разрезе видов затрат в таком бюджете также требовалось указывать, однако эти расходы должны были присутствовать в качестве элементов программ, представляя собой не задания по финансированию, а средства достижения конечных целей.

Большинство ученых сходится во мнении, что опыт Соединенных штатов Америки по вопросам организации среднесрочного и долгосрочного планирования представляется наиболее ценным для России в период реформ. Кабир Л. С. Характеристика внедряемых механизмов программно-целевого бюджетирования, ориентированного на результаты. // «Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет». — 2008 (3).

Так, следует отметить, что программно-целевое бюджетирование — это средство повышения эффективности государственных расходов в условиях, когда большая часть национального дохода перераспределяется государством. Международный опыт свидетельствует о том, что повысить эффективность государственных расходов, не затрагивая при этом бюджетный процесс, невозможно. То есть наиболее приемлемыми принципы программно-целевого бюджетирования являются в странах с умеренно централизованными системами бюджетного федерализма, где достаточно самостоятельное формирование региональных бюджетов сочетается с активной ролью федерального правительства в управлении социальной сферой и экономикой, за каждым публично-правовым образованием закреплены необходимые ресурсы для исполнения всего объема расходных обязательств.

Важно, что все основные приемы программно-целевого бюджетирования основаны на управленческих принципах корпоративного сектора (формулировка миссии и стратегий, бюджетирование от нуля, применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической и эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Таким образом, переход на программно-целевое бюджетирование требует одновременного реформирования принципов управления в государственном секторе — переход от административных методов к использованию хозяйственной деятельности, высокий уровень самостоятельности и ответственности участников бюджетного процесса.

Однако эта особенность программного бюджетирования сопряжена с определенными трудностями, потому что внедрение инструментов корпоративного сектора экономики в деятельность государства, в том числе в бюджетный процесс, является сложным процессом. Во-первых, масштабы деятельности государственных министерств и ведомств несопоставимы с масштабами деятельности даже самых крупных фирм; во-вторых, мотивация государственных служащих отличается от мотивации менеджеров частных компаний; в-третьих, у государственных учреждений отсутствует универсальный индикатор результатов работы, который имеется у частных фирм. В связи с этим для них приходится разрабатывать различные искусственные заменители такого показателя, с необходимостью учета бюджетного цикла, с изменением законодательства и многими другими параметрами.

Также интересным для России может быть опыт внедрения механизмов бюджетирования в бюджетный процесс Великобритании Анализ международного опыта по Справочнику «Организация бюджетного процесса: межстрановое сравнение». — Разработан в рамках проекта RFTAP 1.6 «Техническая поддержка реализации основных направлений повышения качества управления общественными финансами в РФ на период 2007;2008 годов». — Сайт Министерства финансов Российской Федерации [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://info.minfin.ru/. Эта страна с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собранных с территорий аккумулируется в центре и перераспределяется между местными органами власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможность Правительству Великобритании проводить единую политику, так как гранты и дотации выделяются лишь при условии соблюдении определенных требований. В частности, при формировании бюджетов и планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают национальные приоритеты, отраженные в стратегии развития Соединенного Королевства.

Реформа государственного управления в Великобритании, названная «Инициатива движения вперед» (NextStepsInitiative), началась в 1988 году с проведения анализа эффективности управления государственными финансами и инициатив по его совершенствованию. Первоначально реформа проводилась без особого размаха, но постепенно переросла в коренную реструктуризацию государственных учреждений и местных органов власти, сопровождавшуюся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг.

В 1998 году в Великобритании был проведен комплексный анализ государственных расходов, в ходе которого было подробно рассмотрено распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. По результатам анализа был поставлен вопрос о необходимости повышения качества услуг. С этой целью были разработаны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг, с последующим их отражением в Гражданских Хартиях.

Каждое министерство обязали разрабатывать стратегический план (как минимум, на пять лет) и план работы на год. Стратегический план включает в себя перечень приоритетов и целевые установки, которые ориентированы на достижение определенных конечных результатов. Назначение плана работы на год состоит в том, чтобы увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с текущими целями, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Цели работы на год обычно дополняются перечнем ожидаемых конечных результатов. План работы на год содержит также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения каждой конкретной цели.

Очень интересна действующая в Великобритании система увязки приоритетов развития на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень представлен двухлетним планом-графиком мероприятий по реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые ориентиры план-графика и финансового плана конкретизируют долгосрочные цели, отраженные в стратегическом плане. Первый финансовый год максимально детализирован. Два последующих года представлены укрупнено. Такая система позволяет в максимальной степени задействовать потенциал модели регионального финансового управления, ориентированной на результат.

Очевидно, что проводимая на сегодняшний момент бюджетная политика государства определяет программно-целевое бюджетирование как основной и системообразующий элемент финансового менеджмента в государственном секторе. При этом в настоящее время в качестве инструментов программно-целевого бюджетирования рассматриваются доклады администраторов бюджетных средств об основных направлениях их деятельности и ожидаемых результатах, целевые программы, реестры расходных обязательств публично-правового образования, реестры государственных заданий, государственные задания.

Разработка системы мероприятий по модернизации управления финансовыми ресурсами на базе программно-целевого бюджетирования приобретает еще большую актуальность на современном этапе — в условиях децентрализации полномочий публично-правовых образований и повышения их самостоятельности и исполнения бюджета.

Бюджетирование довольно успешно используется как один из важнейших методов не только планирования, но и функционирования предприятий, комплексов и иных организаций и объединений. В теории и практике осуществления макроэкономических процессов понятие «программно-целевое бюджетирование» тоже достаточно прочно устоялось. Но зачастую происходит сужение области применения бюджетирования до планирования (проектирования) бюджета с учетом ожидаемых результатов расходуемых бюджетных средств или комплексом действий по исполнению бюджета. Однако выше было сказано, что применение принципов программности бюджета именно на всех стадиях бюджетного процесса позволяет достичь наибольшего синергетического и мультипликативного эффекта при расходовании средств бюджета на реализацию целей социально-экономического развития столицы.

В целях характеристики теоретических основ совершенствования бюджетного процесса необходимо рассмотреть изменения, обусловленные внедрением программно-целевого принципа на различных его стадиях: рассмотрения и утверждения бюджета; исполнения бюджета; составления и утверждения бюджетной отчетности; контроля за этими процессами.

Как уже было отмечено, на стадии рассмотрения и утверждения бюджета принципиальным моментом при реализации программно-целевого бюджетирования является обязательная увязка приоритетных целей и задач долгосрочного социально-экономического развития столичного мегаполиса и возможностей их финансового обеспечения средствами бюджетной и налоговой политики. Для решения данной проблемы на уровне субъектов РФ и крупных муниципальных образований необходимо рассчитывать хотя бы два варианта развития территории. Первый вариант, называемый инерционным, должен исходить из сложившейся ситуации и финансовой тактики, принятой на текущий и среднесрочный (до 3 лет) период. Второй сценарий развития обязан включать показатели и критерии перспективного плана с учетом направлений бюджетной стратегии обеспечения финансовыми ресурсами выполнения намеченных показателей и критериев. Если по первому сценарию можно принимать бюджет на основе действующих расходных обязательств публично-правового образования, то по второму необходимо разрабатывать два бюджета: один, исходя из реестра действующих расходных обязательств, второй — с учетом вновь принимаемых обязательств.

Основным инструментом такой увязки должны выступать целевые программы (государственные программы, ведомственные целевые программы, федеральные проекты и др.), предполагающие жесткую увязку программных мероприятий, соответствующих долгосрочным целям социально-экономического развития города, с объемами финансовых ресурсов, а также индивидуальную ответственность каждого исполнителя программы за достижение программных критериев, показателей и индикаторов.

На сегодняшний день в практике применения государственных программ в городе Москве существует ряд серьезных недостатков, которые будут проанализированы в следующей части дипломной работы.

На стадии исполнения бюджета публично-правового образования, а также составления бюджетной отчетности основным условием эффективной реализации программно-целевого бюджетирования является мониторинг, под которым следует понимать наблюдение и аналитическое обследование состояния программных источников финансирования и их расходования, анализ эффективности на всех этапах реализации программы с целью определения степени достижения поставленных целей бюджетной политики столичного мегаполиса.

Мониторинг как метод государственного (муниципального) контроля обязан иметь функциональный механизм реализации и проводиться в соответствии с разработанной и принятой методикой, на основе которой анализируются не только отклонения фактических значений ключевых показателей от плановых, но и производится оценка комплексных интегральных параметров, характеризующих степень выполнения программы в целом или ее отдельных этапов.

Необходимо отметить, что полноценного осуществления указанного мониторинга должна быть разработана и внедрена автоматизированная система сбора и обработки информации о ходе выполнения государственных программ.

В городе Москве эта идея реализована в виде Автоматизированной системы мониторинга подготовки и реализации государственных программ города Москвы.

К сожалению, сегодня бюджетное законодательство не создает достаточных условий для внедрения программно-целевого бюджетирования на региональном уровне. Более того, основополагающие положения Бюджетного кодекса Российской Федерации закладывают предпосылки раздельного регулирования долгосрочных целевых и ведомственных целевых программ (ст.ст.179 и 179.3).

Действующий Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит основополагающих положений, позволяющих однозначно определить роль в бюджетном процессе «долгосрочной целевой программы», «ведомственной целевой программы», «прогноза социально-экономического развития».

При этом Концепция реформирования бюджетного процесса, одобренная постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов», для субъектов Российской Федерации носит рекомендательный характер. Следовательно, субъекты Российской Федерации в сочетании с их достаточно широкими бюджетными полномочиями в части финансового планирования имеют право (а не обязаны) на реализацию бюджетной реформы в регионе.

Актуальность внедрения программно-целевого бюджетирования на уровне региона возросла в связи с подписанием Указа Президента Российской Федерации от 28.06.2007 № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Данный документ обусловливают формирование единой системы показателей мониторинга финансовой деятельности органов государственной власти региона, важную роль в которых играют показатели результативности целевых программ и качества финансового менеджмента публично-правового образования.

Важно отметить, что внедрение программно-целевого принципа на всех стадиях бюджетного процесса невозможно без изменения подходов органов исполнительной власти публично-правового образования к осуществлению данной деятельности. Об этом свидетельствует не только мировой, но и российский опыт бюджетного программирования. То есть для успешного осуществления программного бюджета необходимо изменение принципов деятельности соответствующих органов власти:

— формулирование целей и задач органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, ответственного за реализацию определенной государственной программы (достижения определенной цели социально-экономического развития города);

— определение набора показателей результативности для отдельной цели и для иерархии целей органа исполнительной власти (а также увязка этих целей с приоритетными направлениями развития столичного мегаполиса);

— определение и исчисление показателей результативности деятельности органов исполнительной власти по управлению бюджетными расходами.

Возвращаясь к мировому опыту, можно констатировать, что внедрение идеологии результативного управления и расходования бюджетных средств возможно только в случае инициативы со стороны самих органов исполнительной власти, их готовности обеспечивать ожидаемый результат наиболее эффективным образом с помощью прогрессивных инструментов бюджетной политики.

Одним из немногих способов обеспечения такой инициативы и готовности со стороны органов власти города Москвы выступает взаимоувязка (установление зависимости) следующих элементов управления: цели и задачи публично-правового образования (формализованные в виде показателей результативности); процессы, осуществляемые подразделениями и отдельными сотрудниками; ресурсы всех видов, которыми располагает публично-правовое образование.

При этом важно понимать, что данный подход требует доведения декомпозиции тактических задач органа исполнительной власти до уровня, позволяющего увязать непосредственные результаты деятельности с объемом и структурой его расходов.

Таким образом, механизм программно-целевого бюджетирования обеспечивает:

— управление социально-экономической системой субъекта Российской Федерации в соответствии с бюджетными целевыми программами, среднесрочными приоритетами социально-экономической политики и в пределах объемов бюджетных ресурсов, прогнозируемых на долгосрочную перспективу;

— взаимосвязь органов государственной власти субъекта Российской Федерации для достижения общественно-значимого эффекта в управлении социально-экономической системой субъекта Российской Федерации, измеряемого с помощью показателей социально-экономического развития субъекта Российской Федерации;

— планирование деятельности органов власти субъекта Российской Федерации, оценку ее результативности и контроль за деятельностью этих органов.

Развитие управления социально-экономической системой субъекта Российской Федерации с применением механизма программно-целевого бюджетирования позволит обеспечить единство бюджетной и социально-экономической политики и тем самым поднять социально-экономическую систему субъекта Федерации на качественно новую ступень развития.

Рассмотрев теоретические предпосылки внедрения программно-целевых механизмов и принципов в деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ, необходимо перейти к анализу сложившейся на сегодняшний день ситуации в данной области в городе Москве, а также к выработке конкретных рекомендаций по оптимизации названных процессов в современных условиях развития столичного мегаполиса.