Высшие учреждения дореформенной России

Государственный совет был образован в соответствии с указом императора 1 января 1810 г. Его непосредственным предшественником являлся Непременный совет (1801−1810 гг). Государственный совет создавался как высший законосовещательный орган империи. Законодательные акты того времени начинались с формулировки: «Вняв мнению Государственного совета». Кроме обсуждения законопроектов Государственный совет рассматривал ежегодные отчеты министерств и бюджет государства.

Государственный совет состоял из общего собрания, четырех департаментов (законов; гражданских и духовных дел; военных дел; государственной экономии), двух комиссий (составления законов и прошений) и канцелярии. В 1832 г. в составе Государственного совета был образован пятый департамент — департамент по делам Царства Польского. Комиссия составления законов занималась кодификацией законодательства и в 1826 г. была преобразована во Второе отделение Собственной Е.И.В. канцелярии.

Подготовленные в департаментах законопроекты рассматривались в общем собрании Государственного совета и поступали на утверждение императора. Последний мог согласиться как с мнением большинства, так и с мнением меньшинства, т. е. формально он не был связан решениями Государственного совета. Члены Государственного совета назначались императором и делились на присутствующих только в общем собрании и присутствующих только в департаментах. Первоначально численность Государственного совета составляла 35 человек, к концу XIX века выросла до 60. Членство в нем фактически было пожизненным.

В начале XIX века Сенат подвергся реорганизации, окончательно превратившей его в высший судебный и контрольный орган империи. Число департаментов Сената к середине XIX века достигло 12, и размещались они в трех городах империи: в Петербурге, Москве и Варшаве. Первый департамент осуществлял надзор за правительственным аппаратом и обнародовал законы. Межевой департамент занимался разбором межевых тяжб. Департамент герольдии ведал делами о дворянстве, титулах, составлением гербов и т. д. Все остальные департаменты Сената являлись высшими апелляционными судами для определенных губерний: 2-й, 3-й, 4-й, 7-й, 8-й и 9-й — по гражданским делам; 5-й, 6-й и 10-й — по уголовным делам.

В сентябре 1802 г. Сенат получил право представлять замечания на «высочайшие указы», если они противоречили российским законам. Но уже в марте 1803 г. он был лишен этого права.

Таким образом, Сенат во главе с генерал-прокурором (одновременно и министром юстиции) являлся высшей апелляционной инстанцией для судов губерний России, а его полусамостоятельные департаменты во главе с обер-прокурорами осуществляли свои функции сугубо бюрократически и неэффективно.

К концу первой половины XIX века в формировании корпуса сенаторов обозначилась негативная тенденция: Сенат постепенно превращался в своеобразную богадельню для престарелых высших чиновников и генералов. По словам декабриста М. С. Лунина, там заседали «кавалеристы, которые не сидят уже верхом; моряки, которые не снесут уже качку; иностранцы, которые не понимают русского языка, одним словом, все, которых некуда девать, находят мягкое кресло в Правительствующем Сенате».

Одновременно с образованием министерств создается Комитет министров. В него по должности входили министры и главноуправляющие другими центральными органами, а также лица по усмотрению императора. Будучи высшим административным учреждением России, он осуществлял надзор за деятельностью государственного аппарата, толковал законы, разрабатывал проекты законов, рассматривал надведомственные и межведомственные вопросы. По мысли создателей этого учреждения, Комитет министров должен был объединять деятельность министерств. В то же время Комитет министров не являлся правительственным кабинетом, так как министры не были ответственны перед его председателем, а сам председатель, в отличие от министров, не имел права еженедельного доклада у императора.

В 1812 г. полномочия Комитета министров были уточнены. Он получил особую власть по всем делам государственного управления на период отсутствия императора в столице, а в остальное время действовал как совещательный орган при монархе по вопросам, требовавшим согласованных действий ряда министерств.

Собственная его императорского величества канцелярия появилась еще при Александре I в 1812 г. Через нее проходила переписка с главнокомандующими, решались некоторые другие вопросы. Возглавлял Канцелярию А. А. Аракчеев. При Николае I значение Канцелярии резко возрастает, она становится органом, связывающим императора со всеми правительственными учреждениями по важнейшим вопросам внутренней политики.

31 января 1826 г. в составе Канцелярии создаются Первое и Второе отделения. Первое унаследовало дела предшествующего периода, ведало вопросами прохождения службы гражданскими чиновниками, принимало прошения на высочайшее имя. Второе занималось кодификацией законодательства Особое место в государственном аппарате России занимало Третье отделение Собственной Е.И.В. канцелярии, образованное по предложению А. Х. Бенкендорфа 3 июля 1826 г. Третье отделение являлось органом политического сыска и имело весьма широкую компетенцию, распределенную по пяти экспедициям: 1-я считалась самой важной и вела следствие по политическим делам, составляла ежегодные отчеты для императора; 2-я занималась делами раскольников и сектантов, а также должностными преступлениями, в ее ведении находились некоторые общегосударственные политические тюрьмы; 3-я наблюдала за иностранцами; 4-я рассматривала крестьянские дела; 5-я ведала цензурой периодических изданий.

Исполнительным органом Третьего отделения являлся отдельный корпус жандармов. Главный начальник Третьего отделения одновременно занимал должность шефа корпуса жандармов. Аппарат отдельного корпуса жандармов после его реорганизации в 1837 г. состоял из штаба, восьми жандармских округов во главе с жандармскими генералами; округа соответственно делились на отделения, возглавляемые жандармскими штаб-офицерами; под началом последних находились губернские команды жандармов. Основная «управленческая» функция всей этой иерархии власти заключалась в надзоре за местным государственным аппаратом, в своевременном информировании отделения «о настроениях в обществе», контроле за исполнением законов и приговоров суда, поисках беглых крестьян и рекрутов, воров и контрабандистов, «рассеянии законом запрещенных скопищ», «усмирении буйства и восстановлении нарушенного повиновения».

Ввиду особой значимости Третьего отделения посты его главного начальника и шефа корпуса жандармов Николай I доверял самым преданным людям: А. Х. Бенкендорфу (1826−1844), своему близкому другу А. Ф. Орлову (1844−1856). Их помощником являлся управляющий Третьим отделением и одновременно начальник штаба корпуса жандармов. С 1839 по 1856 г. эту должность занимал Л. В. Дубельт.

Позднее были образованы еще три отделения Канцелярии: Четвертое, созданное из канцелярии императрицы Марии Федоровны (жены Павла I и матери Николая I) в 1828 г. и ведавшее благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями; Пятое — по управлению государственными крестьянами, Шестое — по созданию Кавказского наместничества. Пятое и Шестое отделения считались временными и занимались подготовкой положений по направлениям своей деятельности.

Все шесть отделений Канцелярии представляли собой фактически самостоятельные высшие государственные учреждения, и между ними существовала постоянная внутренняя связь. Канцелярия, таким образом, вполне может рассматриваться как орган личного контроля императора за деятельностью государственного аппарата.

Рис. 12. Структура Собственной Е.И.В. канцелярии На вторую четверть XIX в. приходится расцвет деятельности так называемых высших комитетов. Фактически они представляли собой совещание монарха с представителями высшей бюрократии по конкретным вопросам внутренней и внешней политики. Деятельность большинства комитетов носила секретный характер. Их делопроизводство в форме журналов велось специально приглашенным чиновником. После прочтения и одобрения журнала императором принятое решение доводилось до органов, призванных претворять его в жизнь. Таким образом, правовые акты помимо Государственного совета и Комитета министров принимались и высшими комитетами.

Высшие комитеты по вопросам внутренней политики можно условно подразделить на четыре группы. К первой группе относились комитеты по разработке мер, направленных на укрепление государственного аппарата. Например, Комитет 6 декабря 1826 г. занимался разграничением полномочий между Государственным советом, Сенатом, Комитетом министров и министерствами.

Во вторую группу входили комитеты по крестьянскому вопросу. Всего их было образовано свыше десяти. Крестьянские комитеты подготовили ряд указов, частично смягчавших крепостное право.

Третью группу составили комитеты по подготовке и проведению охранительных или карательных мероприятий: Секретный комитет о раскольниках и отступниках от православия (1817−1855), Комитет по борьбе с голодом (1840), Комитет 2 апреля 1848 г., или Бутурлинский комитет, осуществлявший надзор над цензурой, и др.

Самую же многочисленную группу высших комитетов составили комитеты по управлению национальными окраинами: два сибирских комитета, два комитета по делам Царства Польского, два остзейских комитета, Комитет западных губерний, Кавказский комитет, несколько еврейских комитетов и др. Всего по вопросам внутренней политики было образовано более 40 высших комитетов.

Некоторые высшие комитеты созывались для рассмотрения внешнеполитических вопросов. В 1820 г. был образован Азиатский комитет — межведомственный орган, ведавший политическими и торговыми отношениями с государствами Средней Азии и частично с Китаем и Персией. В сентябре 1829 г. заседал Особый комитет по восточным делам, занимавшийся русско-турецкими отношениями. Усиление активности России на Дальнем Востоке привело к появлению особых комитетов по китайским и японским делам. В 1857 г. создается Особый комитет для рассмотрения вопроса о завершении разграничения с Китаем в Приамурье (неофициальное название — Амурский комитет).

Наличие многочисленных высших комитетов, подменявших постоянно действующие высшие и центральные государственные органы, свидетельствовало о чрезмерной централизации управления, об искусственном усложнении государственного аппарата и приводило к неизбежному параллелизму в работе.