Государственная деятельность и основные реформы Екатерины Великой

Законодательная деятельность Екатерины II по реформированию госаппарата

Эволюция органов государственного управления второй половины XVIII в. связана с укреплением абсолютизма в России в царствование Екатерины II.

Одним из первых шагов Екатерины II, направленных на усиление собственной власти, была осуществленная в 1763 г. реформа Сената. Он бы разделен на шесть департаментов (четыре в Санкт-Петербурге и два в Москве), дела управления были сосредоточены в первом департаменте, возглавляемом генерал-прокурором, прочие возглавлялись обер-прокурорами.

Следующим шагом в направлении усиления власти, охраны целостности страны стала подготовка и проведение реформы местного управления. Как отмечал Ю. В. Готье, с воцарением Екатерины II начинается новая эпоха внутренней истории России.

Екатерина в самом начале своего царствования пыталась прийти на помощь областному управлению и улучшить его частичными мероприятиями. 21 апреля 1764 г. она издает Наставление губернаторам, в котором предпринята попытка более точно определить круг полномочий и ответственности высших администраторов на местах.

«Губернатор, — говорится в Наставлении, — как поверенная от Нас особа и как глава и хозяин всей врученной в смотрение его Губернии, состоять имеет под собственным Нашим и Сената Нашего видением; почему и указы только от Нас и Сената Нашего приемлет».

Важной функцией губернатора, согласно Наставлению, являлось предоставление центральному правительству информации о положении дел в губернии, причем документ предостерегал высшего администратора территории от использования в своих донесениях недостоверных данных: «ибо он во всем… пред Нами, яко хозяин своей Губернии, отчет и ответ дать долженствует, и незнанием или непроницательством отговариваться не может».

Однако Наставление губернаторам при всей важности этого документа для регулирования деятельности местных администраций не могло заменить собой нормативного акта, в котором бы более детально прописывалась система губернаторской власти.

В соответствии с Манифестом от 14 декабря 1766 г. был проведен созыв депутатов в Комиссию для сочинения проекта нового уложения. Комиссия состояла из представителей правительственных учреждений и из депутатов от различных слоев населения.

Комиссия не выполнила возложенную на нее основную задачу (составление проекта нового уложения), но вместе с тем она дала обширный материал и выявила настроения сословий по поводу назревшей реформы управления.

В историографии, особенно в советской, закрепилось мнение о том, что губернская реформа 1775 г. была вызвана событиями Пугачевщины. Действительно, мысль о преступной бездеятельности, халатности и коррумпированности местных органов власти, их неспособности ни предупредить восстание, ни бороться с ним проходит во многих документах этого времени.

Однако все, что известно о разработке «Учреждений», убеждает в том, что реформа готовилась задолго до восстания и рассматривать ее следует комплексно, в контексте реформаторской деятельности Екатерины в целом. И все же, об одном обстоятельстве, связанном с восстанием Пугачева, следует сказать.

Условия реализации реформаторских замыслов после 1775 г. были несравненно более благоприятны, чем раньше, ибо напуганное пугачевщиной дворянство сплотилось вокруг трона, как никогда прежде осознавая свою зависимость от прочности самодержавной власти, и возможность оппозиции реформам с его стороны стала минимальной.

По мнению В. О. Ключевского, Екатерина хорошо сознавала эти недостатки управления; в тайном наказе генерал-прокурору князю Вяземскому она писала, что «все правительственные места и самый Сенат вышли из своих оснований, частью благодаря неприлежанию к делам ее предшественников, частью от пристрастий случайных при них людей».

Екатерина ясно сознавала предстоявшую ей задачу: надобно было дать правительственным местам прочные основания и указать точные законы и границы их деятельности. Эти два обещания и были торжественно высказаны в июльском манифесте 1762 г.

Поэтому при Екатерине II была проведена очередная крупная реформа территориального управления. Задача реформы состояла в расширении прав местных органов управления и вовлечении дворянства в местное управление путем введения, в частности, и элемента самоуправления.

В 1775 г. было издано «Учреждение для управления губерниями Всероссийской империи» (в литературе принято давать его сокращенное название — «Учреждение о губерниях»). Оно состояло из предисловия и основной части.

Манифест 7 ноября 1755 г., которым сопровождалось обнародование «Учреждения», перечислял следующие недостатки существовавшего ранее областного управления: а) губернии к этому времени представляли собой слишком обширные административные территории; б) эти административные округа ощущали постоянный недостаток (качественный и количественный) как местных управленческих структур и учреждений, так и отсутствие необходимого числа губернаторских чиновников; в) в губернском управлении отсутствовали начала разделения властей, и подчас неоправданно совмещалась деятельность различных ведомств и даже ветвей власти (например, один орган мог осуществлять полномочия одновременно и в области финансов, и в сфере исполнительной власти, и в качестве уголовного и гражданского суда).

Преодоление в ходе петровских преобразований разрыва между центром и управляемыми территориями породило новую проблему — утрату надлежащего контроля над действиями местных властей.

Его призваны были взять на себя прокуроры, подчинявшиеся главе Сената, генерал-прокурору. Их деятельность по гласному надзору за действиями должностных лиц с правом обжаловать их решения в вышестоящих инстанциях была достаточно эффективной.

Новое административно-территориальное деление полностью игнорировало экономические связи отдельных местностей России и национальные особенности местного населения.

Основу территориального деления составляли задачи налоговой и карательной политики государства. Большинство губерний получило наименование по губернским городам (Тверская, Вологодская); некоторые — по рекам (Енисейская), озерам (Забайкальская), историческим наименованиям местности (Волынская, Таврическая) и т. п.

Была проведена значительная децентрализация местного управления, т. е. расширение распорядительных и исполнительных прав местных чиновников и учреждений; им были переданы многие функции и права коллегий, контор и прочих центральных учреждений.

Вступив на престол, Екатерина застала 18 губерний (16 губерний, Иркутскую провинцию и Малороссию), созданных ее предшественниками. При ней до 1775 г. было образовано еще 6 губерний, благодаря различным территориальным приобретениям, таким образом их стало 23. Из этих 23 губерний было образовано 50 губерний или наместничеств. В среднем на каждое преобразование уходило 6−8 месяцев.

Административная реформа была последовательно проведена Учреждением о губерниях 1775 г. (вторая его часть издана в 1780 г.), Жалованною грамотою дворянству 1785 г. и Грамотою на права и выгоды городов 1785 г.