Эволюция инструментов финансирования доступного жилья в России

Одной из наиболее острых социальных проблем в РФ остается проблема обеспечения жильем граждан, перед которыми государство имеет обязательства. В настоящее время эти обязательства выполняются в рамках подпрограмм федеральной целевой программы «Жилище», целью которой является формирование рынка доступного жилья эконом-класса. Однако в российском законодательстве нет четкого определения доступного, арендного или социального жилья. ГК РФ регулирует владение, пользование и распоряжение жилыми помещениями, когда они являются предметом экономического оборота, а ЖК РФ — отношения, возникшие в результате использования жилья. жилой финансирование кредитование социальный Право на жилье является одним из прав, которые гарантируются гражданам Конституцией РФ (ст. 40). Малоимущим и иным указанным в законах гражданам, нуждающимся в жилище, согласно Конституции РФ, жилье должно предоставляться бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов. Однако для России характерен дефицит средств для обеспечения жильем даже этих категорий нуждающихся. На 1 января 2011 г. 428 791 семей указанных категорий граждан являются нуждающимися в жилых помещениях, а до конца 2015 года планируется обеспечить жильем лишь 86 192 семей, или 20% нуждающихся указанных категорий.

При том, что в России коэффициент доступности жилья, используемый ООН, на вполне нормальном уровне (5−6 лет), отсутствие доступных кредитных инструментов делает жилье дорогостоящим благом. Обеспечение повышения доступности жилья требует новых механизмов финансирования и реализации государственных жилищных программ.

Опыт регулирования и развития института доступного жилья, эволюцию источников и инструментов его финансирования следует рассматривать с точки зрения роли и участия различных субъектов экономики в решении жилищной потребности.

Столь часто употребляемый в мировой практике термин «жилищный вопрос» (housing) и связанное с ним понятие «жилищная нужда» (housing need) появился в XIX в. и тесно связан с этапом промышленной революции, которая привела к резкому приливу населения в промышленные центры. Конечно, жилищная нужда до XIX в. также существовала, но именно в XIX в. произошло осознание жилищного вопроса как особой социальной проблемы, и зарождение систематического поиска путей его разрешения.

До XVII в. различные социальные группы общества использовали практически одинаковое жилье, отличающееся лишь размерами, внутренним и внешним убранством. Населением самостоятельно возводились деревянные постройки или глинобитные дома с камышовыми крышами. Жилищная проблема заключалась в заготовке лесопиломатериалов и глины, доступного и дешевого местного строительного материала на большей части России. Деревянные сооружения привлекали застройщиков еще и тем, что при их строительстве использовался низкооплачиваемый рабочий труд.

И только при Петре I в связи с большими пожарами в начале XVIII в. в Москве и в Санкт_Петербурге стали появляться попытки нормативной регламентации жилищного строительства (1700 г. и 1712 г.), которые запрещали строительство деревянных домов. Так основой нормативных актов в строительстве явились противопожарные мероприятия.

До октября 1917 г. история удовлетворения жилищных потребностей в России схожа с опытом других стран: развитие в условиях многоукладной собственности и рыночных отношений. После октября 1917 г., до 1990_х гг., Россия взяла курс на полную централизацию жилищного хозяйства.

В первой половине XIX в. государство участвовало в улучшении хозяйствования государственных крестьян (переселенцев) путем создания Министерства государственных имуществ (1837 г.). Министерство в первую очередь наделяло землей малоземельных крестьян, на душу которых приходилось менее 5,5 га. Переселенцам выделялось по 8,8−16,5 га. Местные палаты и начальники Министерства снабжали переселенцев лесом на постройки, земледельческими орудиями, пособием до 60 руб. на семью, льготой от податей, сложением всех недоимок. Так из 17 млн. государственных крестьян было переселено около 400 тыс. чел. (2,35%).

После отмены крепостного права подобные мероприятия были приостановлены до создания комитета Сибирской железной дороги в 1891 г. Комитет распоряжался фондом вспомогательных предприятий Сибирской железной дороги, размер которого достиг 21 млн руб. к 1901 г. с первоначальных 14 млн руб. По мере расходования фонд ежегодно пополнялся из бюджета в объеме 3−4 млн руб. Комитет также был призван улучшить благополучие сельского населения России. Самовольным переселенцам предоставлялись земли, семьям выделялось пособие в размере 100 руб., выдавались земледельческие орудия, бесплатная древесина на постройки, на мелиорационные и ирригационные работы выделялось по 250 тыс. руб. ежегодно. Так в 1896 г. в Сибирь было переселено около 200 тыс. чел., эта тенденция сохранялась до 1904 г. (до 1890 г. эта цифра составляла 25−50 тыс. чел.).

После отмены крепостного права земля, которой пользовались крестьяне, осталась закреплена за помещиками, с согласия которых крестьяне имели право ее выкупить. Однако освобождение без земли и усадеб оставило крестьян практически без средств к существованию. Для выкупа государство предоставляло выкупную ссуду крестьянам на 49 лет, четверть земельного надела крестьяне имели право не выкупать, получали даром. Размер ссуды определялся денежным оброком, назначенным крестьянам в пользу помещика, который капитализировался из 6% годовых. Оброк устанавливался в размере 8−12 руб. в год. Крестьяне, получившие ссуду, ежегодно вносили в казну по 6 коп. на рубль выкупной ссуды (выкупные платежи, равные 6% выкупной суммы) в течение 49 лет со дня выдачи ссуды (так называемый кредит с аннуитетными платежами). Крестьяне жили случайными заработками, платежи были обременительны и к 1902 г. недоимки достигали 500% суммы ежегодных выплат [1].

Несмотря на столь долгосрочное кредитование, его нельзя назвать доступным, т.к. крестьяне уплачивали практически тройную сумму (294%). В 1906 г. платежи были прекращены, при этом в казну поступило 1 млрд. 571 млн руб. выкупа за земли, стоимость которых составляла 544 млн руб. Подобный кредит носил не ипотечный характер, т.к. в случае неуплаты взносов изымалось личное имущество непроизводственного значения, а не земля. Данный вид кредитования для государства оказался убыточным, т.к. неоднократно списывались пени за просрочку, а в 1906 г. и вовсе была списана вся неоплаченная часть задолженности. Так правительство содействовало приобретению крестьянами в собственность земель и усадеб.

Для выдачи ссуд крестьянам на покупку земли в 1882 г. был учрежден Крестьянский банк, который взимал 7,5−8,5% годовых. Ссуда обществам и товариществам выделялась в размере не более 125 руб. на одного мужчину, а отдельным домохозяевам не более 500 руб. на хозяина. Выдаваемая ссуда составляла не более 80−90% стоимости земли, малоземельным крестьянам в порядке исключения ссуда могла быть выдана в полном размере стоимости.

Крестьянский банк действовал совместно с Дворянским банком, учрежденным в 1885 г., который существовал на средства казны и выдавал ссуды под залог земли помещикам под 6% годовых. Количество крепостных определяло размер ссуды.

К 1915 г. Крестьянский и Дворянский банки были основными банками по выдаче ссуд под залог земли, первый выдал 38% от общего числа земельных ссуд, а второй — 24% соответственно. В 1917 г. оба банка были ликвидированы, а земли Крестьянского национализированы и переданы крестьянам, избавляя их от долгов банку в размере 3310 млн руб. Крестьянский поземельный банк, как основной элемент государственного ипотечного кредитования, с помощью которого правительство пыталось решить крестьянский вопрос, сыграл большую роль в формировании системы частной земельной собственности.

Проведение в крупных городах России городским общественным управлением особой земельной политики содействовало созданию условий для частного строительства. Значительные средства бюджета вкладывались в неблагоустроенные территории, частные застройщики освобождались от налогов на время строительства, подлежали льготному кредитованию, покупали строительные материалы, изготовленные на муниципальных предприятиях, по себестоимости или на льготных условиях. Доход от подобного рода предпринимательской деятельности проявлялся в обеспечении повышения доступности жилья.

Принятый в 1912 г. «Закон о праве застройки» поддержал малоимущих, лишенных возможности приобретать землю для жилищного строительства и вынужденных строиться на чужой земле. Таким образом, в регулирование земельного девелопмента в России включилось и государство.

Большую роль в решении жилищных проблем России сыграла частная благотворительность. Усилие частной благотворительности в жилищной сфере в России проявилось в строительстве и содержании ночлежных домов и домов временного проживания, работных домов (домов призрения), богаделен и т. д. Широкое распространение в России получило строительство фабрикантами жилья для своих рабочих.

Изначально ночлежные дома финансировались благотворительными обществами и представляли собой дом, в котором бедняки, лишенные крова, могли за низкую плату переночевать. В России ночлежные дома появились с 1879 г. в крупных городах. Ночлег предоставлялся за минимальную плату в 3−6 коп. за ночь, в сильные морозы допускался бесплатный ночлег, обед ночлежникам обходился в 5−7 коп. при его себестоимости в 10 коп. Возмещение лишь части затрат давало возможность расширить число лиц, которых можно было накормить и предоставить ночлег.

Первые работные дома (workhouse) появились в Англии в XVII веке (Эксетер, 1652 г.), носили принудительный характер для борьбы с нищенством и находились в ведении местных приходов. В России это были благотворительные учреждения, созданные для оказания помощи нуждающимся в виде предоставления оплачиваемой работы, пищи, одежды и ночлега. Появились в результате новой екатерининской политики, перехода от подаяния к предоставлению заработка в 1775 г. Поступившие, снискавшие доверие занимались несложной домашней работой минимум за 4 коп. в сутки, и за половину цены выполняли мастерские работы на заказ, ненадежные занимались бесплатной тяжелой домашней работой и не имели права выходить из дома. В некоторых домах из заработка вычиталась определенная сумма за ночлег и питание, остальное выдавалось деньгами.

Долгое время работные дома находились в ведении городов и содержались на средства городских бюджетов (в частности, Комитетов по делам нищих) и пожертвования благотворителей. Добровольцев практически не было, заработок был мизерным, и работные дома превратились в принудительные богадельни. Формирование органов городских самоуправлений (1861—1917 гг.) обеспечило финансирование работных домов и организацию труда их постояльцев. Работные дома стали постоянным местом проживания.

В Ростове-на-Дону благотворительные учреждения стали появляться лишь к концу XIX в. Как отмечал А. М. Ильин в августе 1827 г. «хороших зданий, исключая прекрасной церкви, вообще нет. Весь город включает в себя 1007 домов, т. е. изб и землянок: 5255 жителей» [2].

30 марта 1896 г. Николай II утвердил Устав попечительства о Доме трудолюбия имени П. Р. Максимова в Ростове-на-Дону. Попечительство оказывало недолговременную помощь предоставлением работы, ночлега и пищи беднякам, которые по разным обстоятельствам оказались без заработка, средств к существованию и постоянного приюта. Максимов завещал 100 тыс. руб. на создание и содержание благотворительного учреждения. К 1916 г. этот капитал возрос до 225 412 руб. 50 коп.

Через 2 месяца после открытия Дома трудолюбия Максимова в мастерских уже трудились 8302 человека (6,9% населения города). Рабочие зарабатывали в день по 20 и более копеек, зарплату выдавали в конце недели за вычетом стоимости питания и ночлега [3].

Начиная с середины XIX в. и вплоть до 1917 г. доходный дом стал одним из основных типов городского жилища в России. Доходным домом являлся дом, построенный специально для сдачи владельцем его помещений внаём под жилье. Однако сдача жилья внаём практиковалась и в XVII—XVIII вв. в городах, в которых проводились ярмарки, и размещалась армия.

Стоимость жилья в каменных купеческих особняках «вместе с отоплением, освещением, мебелью и прислугой» (15−25 кв. м.) была около 500−600 руб. в год. За деревянный одноэтажный дом, «с отоплением, освещением и приличной мебелью», можно было отдать всего 35 руб. в год. Квартиры в двухэтажных деревянных домах не в центре города (Ростов Великий) стоили от 25 руб. в год (1 комната с общей кухней) до 120 руб. в год (5−6 комнат с отдельной кухней). В центре города в каменном доме квартира (5 комнат с кухней) стоила 480 руб., а двухкомнатная — 132 руб.

В России в XIX—XX вв. квартирным довольствием государство обеспечивало лишь военнослужащих, что регламентировалось Уставом о земских повинностях, Сводом военных постановлений 1869 г., Положением о воинской квартирной повинности 1874 г. и другими нормативными актами. В начале XIX в. обеспечение военнослужащих жилыми помещениями осуществлялось в форме «постойной повинности» (земства выделяли квартиры по месту нахождения воинских частей).

«Постойная повинность» была обременительной для местных властей и уже в 1816 г. заменена «квартирными» деньгами для оплаты найма частных квартир, размер которых определялся воинским званием, воинской должностью, семейным положением, местом прохождения военной службы, составом семьи. Не всегда размер «квартирных» денег покрывал стоимость снимаемого жилья. Финансирование осуществлялось частично земствами, а с 1872 г. полностью государственной казной [4].

После Октябрьской революции потребность общества в благотворительных учреждениях отпала. Если после отмены крепостного права в России жилищный вопрос решался на уровне общественных управлений крупных городов, то позже в процесс его регулирования стало включаться и государство, таким образом, рождение жилищного вопроса породило государственную жилищную политику.

В 1916 г. был принят закон, запрещающий повышение цен на жилые помещения (нормирование государством квартирной платы). Замораживание квартирной платы в условиях роста цен повлекло за собой прекращение нового строительства, сокращение домовладельцами своих расходов и прекращение проведения ремонта.

С конца 1917 г. начинает формироваться механизм ликвидации многоукладной собственности в жилищной сфере России, национализация и передел жилья. Декрет 1919 г. сделал жилье и коммунальные услуги бесплатными. Жилье превратилось во благо, которое власть по минимальным нормам распределяло гражданам, монополизировав за это право на их труд.

Новая экономическая политика требовала частично освободить органы власти от непосредственного управления жильем и восстановить квартирную плату и оплату коммунальных услуг. Уже в конце 1921 г. был издан Декрет о демуниципализации с целью разгрузки органов власти от работы по управлению жилым фондом. Декрет 25 мая 1920 г. «О мерах правильного распределения жилищ среди трудящегося населения» приостановил выселения и насильственное вселение новых жильцов.

Бывшие многоквартирные доходные дома передавались в управление жилищному товариществу. Стимулом для создания жилищных товариществ было право жильцов в пределах нормы улучшать свои жилищные условия. Плата за жилье исчислялась по классовым основаниям, в соответствии с величиной заработка. Изначально она назначалась минимальной, а затем ежегодно повышалась, постепенно компенсируя все затраты.

Согласно Постановлению «О жилищной кооперации», принятого 19 августа 1924 г., с целью развития жилищного строительства стали формироваться жилищные кооперативные товарищества, выгода которых определялась не ценой, а возможностью получения лимитированного жилья в короткие сроки, за что приходилось еще и дополнительно платить. На строительство домов кооперативам выделялись Банком долгосрочные строительные ссуды (до 60 лет), что позволяло профинансировать 80−90% стоимости строительства дома. Тем самым при незначительном вложении собственных средств пайщики кооператива приобретали за счет государства квартиры в бессрочное и безвозвратное пользование.

Из-за отмены частной собственности в СССР положение арендаторов земли было неустойчивым и не позволяло им рассчитывать на получение кредитов, необходимых для нового строительства.

Строительство государственного и муниципального жилья в России велось для предоставления его чиновникам и городским служащим. Поэтому такое жилье носило служебный характер, а не социальный. Период НЭПа делал упор на развитие самостоятельности граждан в решении жилищных проблем (при всей ограниченности возможностей).

Жилищная политика 1937 г. поддерживала только индивидуальное строительство, местным Советам разрешалось содействовать трудящимся при строительстве ими своих жилых домов строительными материалами и банковским кредитом на срок не более 5 лет, государственным учреждениям и предприятиям запрещалось вкладывать средства или предоставлять материалы для жилищно-строительных кооперативов (ЖСК). Жилищная кооперация в СССР ликвидировалась, так как новая политика предусматривала возврат взятых ими ссуд на 60 лет в течение 6 месяцев. Граждане СССР не могли без согласия органов власти требовать повышения зарплаты, взять кредит в банке, а накоплений у большинства не было. Свободные жилые помещения гражданам предоставлялись по ордеру жилищного управления или по распоряжению администрации общественных организаций (на срок не свыше 5 лет).

Так государство взяло на себя решение жилищных проблем граждан, и не только не оказывало содействия гражданам в их попытках самим решать свои жилищные проблемы, но и препятствовало в этом.

Лозунг «каждой семье отдельную квартиру» в 1957 г. стал вполне реальным. Стройбанку СССР было поручено предоставлять жилищно-строительным кооперативам кредит под 0,5% на строительство (60% стоимости домов) на 10−15 лет при условии внесения кооперативами в банк оставшейся стоимости (40%) собственными средствами [5].

Жилая площадь в ЖСК предоставлялась по норме (12 кв. м. на чел.), предельный размер жилого дома также ограничивался (не более 60 кв. м.). Платежи за квартиру в ЖСК для граждан были не обременительны, соразмерны размерам их доходов.

До начала экономических трансформаций 90-х гг. отсутствовал рыночный механизм решения жилищной проблемы. Долгосрочные кредиты предоставлялись участникам жилищных кооперативов и индиви дуальным застройщикам на строитель ство нового жилья, а не на покупку готового. Доля таких кредитов в общем объеме финансирования жилья была незначительной.

С 1991 г. сфера жилищного финансирования претерпела кардинальные изменения: государство вышло из данной сферы, был разрушен распределительный механизм обеспече ния населения жильем, а рыночный механизм фор мировался с трудом. Осознание того, что жилищный вопрос не может быть удовлетворительно разрешен ни рынком, ни усилиями общественности, приводит к пониманию того, что к его решению должны подключаться и публичные сообщества.

• 1. Документы крестьянской реформы. О выкупе крестьян… // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т.7. — С. 35−48, С. 140−145 URL: http://www.hrono.info/dokum/1800dok/1861vykup.php (дата обращения: 01.08.2011).
• 2. Ильин А. М. «История города Ростова-на-Дону», Ростов-на-Дону, 1910. — 153 с.
• 3. Поташев Ф. И. «Завещано Максимовым» // Донской временник. — 2006. — № 41
• 4. Пчелинцев С., Пчелинцева Л. «Пути решения жилищной проблемы военнослужащих: взгляд из прошлого» // Отечественные записки. — 2002. — № 8
• 5. Савин Д., Говоренкова Т., Жуков А., Чуев А. «Жилищный вопрос и логика его решения. Как стал бесхозным русский дом» URL: http://patrio.livejournal.com/110 568.html?mode=reply (дата обращения: 22.07.2011).