Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНТСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

«ОРЛОВСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ»

ЮРИДИЧЕСКИЙ ФАКУЛЬТЕТ КАФЕДРА ТЕОРИИ И ИСТОРИИ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Дипломная работа Проблемы взаимодействия органов государственной власти в России Тутыхин Роман Михайлович Орел 2009

Оглавление Введение Глава I. Взаимодействие органов государственной власти на федеральном уровне

1.1 Понятие и система федеральных органов государственной власти в России

1.2 Особенности и проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти

1.3 Особенности и проблемы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации Глава II. Взаимодействие органов государственной власти на региональном уровне

2.1 Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации

2.2 Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти субъекта Российской Федерации

2.3 Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти между субъектами Российской Федерации Глава III. Основные направления совершенствования взаимодействие органов государственной власти в России

3.1 Совершенствование взаимодействия органов государственной власти на уровне федерации и между федеральным и региональным уровнями власти

3.2 Совершенствование взаимодействия органов государственной власти в субъектах федерации Заключение Библиографический список

Актуальность вопросов изучения взаимодействия органов государственной власти в России состоит в том, что за полтора десятилетия Россия прошла сложный путь от фактически унитарного государства к федерации. С начала ХХI в. этот вектор стал постепенно меняться. В современной России наблюдаются тенденции усиление централизации управления и укрепления вертикали власти. Однако, современное демократическое государство при столь гигантских масштабах и колоссальных региональных различиях без федерализма невозможно. И если во времена Монтескье авторитаризм еще мог рассматриваться как альтернатива федерализму и демократии, то сейчас возможности выживания на его базе государства размером в одну седьмую часть суши исчерпаны абсолютно.

Экономические, этнические, социальные, географические, климатические и иные особенности различных частей Российского государства обусловили использование сложной многоуровневой системы государственного устройства страны и очевидное разнообразие регуляторов общественных отношений в различных ее регионах.

К концу 1990;х гг., в новых условиях демократизации общества, на фоне массовой социально-политической активизации народов и регионов, политизированного этнического и регионального сознания был утвержден вариативный путь — наиболее эффективный демократический тип построения многонационального государства на основе принципа федерализма.

В масштабах страны в основном были обеспечены единообразие в применении гражданского, уголовного, финансового законодательства, централизация управления важнейшими с точки зрения жизнеобеспечения страны отраслями экономики. Ведется масштабная работа по разграничению полномочий между уровнями публичной власти, обеспечению сближения регионального законодательства с федеральным, улучшению системы управления государством, укреплению его устойчивости и территориального единства.

Но надо при этом следует отметить, что основополагающие политические, социальные и экономические цели, стоящие перед страной, факторы глобализации, этноконфессиональные, культурные и иные особенности России требуют перехода к более совершенной модели государственного устройства.

Состояние изученности проблемы. Исследованию проблем взаимодействия органов государственной власти в России посвящены работы многих отечественных и зарубежных учёных, среди них: Макуев Р. Х., А Пастухова Н. Б., Ю. С. Васютин, А. Н. Соколов, А. А. Мерцалов, Аяцков Д., Краснов Ю. К., Баглай М. В., Н. А. Баранов, Варламова Н. В., Ивайловский Д. А., М. Глигич-Золотарева, В. Черепанов, К. Кирюхин, А. Павлушкин, Т. Макосейчук, А. В. Усягин, М. К. Шишков, М. Саликов, М. Столяров, Н. Петров, М. Курманов.

Однако необходимо отметить, что на сегодняшний день в научной литературе явно недостаточно исследований по проблемам взаимодействия органов государственной власти между субъектами Российской Федерации, а исследования в области взаимодействия федеральных органов государственной власти носят фрагментарный характер. Недостаточно изучены проблемы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации Объектом исследования являются общественные отношения в сфере взаимодействия органов государственной власти в России.

Предмет исследования — проблемы взаимодействия органов государственной власти в России.

Цель работы состоит в выявлении проблем взаимодействия органов государственной власти в России.

Достижение поставленной цели потребовало решения следующих основных задач:

1) Рассмотреть понятие и сущность системы органов государственной власти в Российской Федерации.

2) Выявить проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти.

3) Проанализировать проблемы взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

4) Рассмотреть систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

5) Выявить проблемы взаимодействия органов государственной власти в субъекте Российской Федерации.

6) Проанализировать проблемы взаимодействия органов государственной власти между субъектами Российской Федерации.

7) Определить перспективы и направления совершенствования взаимодействие органов государственной власти на уровне федерации и между федеральным и региональным уровнями власти.

8) Определить способы совершенствования взаимодействие органов государственной власти в субъектах федерации.

Теоретическую и методологическую основу работы составили положения, содержащиеся в научных трудах отечественных и зарубежных специалистов, публикации в прессе, нормативные правовые акты, регулирующие сферу государственного устройства и управления.

Исследование базируется на общенаучной методологии, использовании системного, комплексного подходов. При решении конкретных задач применялись методы сравнительного, нормативного анализа и синтеза, статистический, монографический, экспертных оценок и другие методы.

Положения, выносимые на защиту:

- Особенности и проблемы взаимодействия органов государственной власти на федеральном уровне, выражены в недостаточной теоретической разработке проблем разделения и перераспределения власти, а проблемы взаимодействия органов государственной власти Федерации и субъектов Российской Федерации, выражены в отсутствии баланса между централизацией и децентрализацией, наличия противоречий между федеральным и региональным законодательствами, отсутствия концепции законодательного регулирования предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации, наличия необеспеченных федеральных мандатов, носящих факультативный характер;

- проблемы и особенности взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации как в рамках одного субъекта, так и между различными субъектами, выражаются в особом двойном статусе главы субъекта, являющегося одновременно руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта, и, как следствие этого, в чрезмерном усилении исполнительной власти на уровне субъекта Федерации, которая фактически приобретает статус верховной власти по отношению к законодательной, а также в отсутствии четкого законодательного регулирования отношений между субъектами федерации и, в частности, принципов функционирования сложноустроенных субъектов;

- основные направления совершенствования взаимодействия органов государственной власти должны осуществляться на основе принципа не разграничения предметов ведения и полномочий, а взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации при реализации полномочий по предметам совместного ведения, а механизмы взаимодействия органов государственной власти в субъектах федерации должны реализовываться посредством усиления роли главы субъекта Федерации при обязательном четком разграничении его полномочий между двумя элементами его правового статуса и задействованием в данном процессе органов конституционной юстиции.

1 ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ УРОВНЕ

1.1 Понятие и система органов государственной власти в Российской Федерации Одна из главных функций любой Конституции состоит в устройстве государственной власти, т. е. в создании определенной системы органов государственной власти. Создание такой системы означает, что органы государственной власти действуют не обособленно друг от друга, а интегративно, в чем и проявляется системообразующий фактор их целостности и единства. Это обеспечивает эффективность отправления функций государства, и прежде всего, защиту прав человека и гражданина. Конституционная система власти включает в себя не только те органы государственной власти, которые закреплены в тексте Конституции. В нее входят и многие другие, создание которых обусловлено функциями и полномочиями конституционных органов. Система власти, таким образом, состоит из разветвленных подсистем, из большого числа соподчиненных органов разного уровня. Каждый орган государственной власти отличается от любого другого, но все вместе по сумме своих полномочий они олицетворяют единую государственную власть. См.: Россия на рубеже веков: укрепление государственности / Под ред. проф. А. Н. Соколова. — Калининград: «Янтарный сказ», 2001. С. 300.

Понятие органа государственной власти складывается из совокупности трех основных признаков:

1) Каждый орган государственной власти создается в соответствии с установленным Конституцией, законами или другими правовыми актами порядком. Так, Конституция РФ устанавливает, что в Российской Федерации на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ; Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы; Правительство РФ и суды РФ.

Эти органы государственной власти не могут быть ликвидированы или преобразованы без изменения самой Конституции РФ. Конституция России предусматривает при этом, что порядок образования органа федеральной государственной власти должен быть определен федеральным законом. Аналогичным образом (через Конституции, уставы и законы) устанавливается порядок образования органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Создание органа может быть обусловлено деятельностью не одного, а нескольких органов государственной власти (например, аудиторы счетной палаты назначаются поровну Государственной Думой и Советом Федерации). Органы государственной власти могут создаваться, преобразовываться и ликвидироваться не только законами, но и Указами Президента РФ. Это касается органов исполнительной власти (аналогичное положение в субъектах РФ).

2) Орган государственной власти наделяется властными полномочиями, его решения носят общеобязательный характер и при необходимости подкрепляются принудительной силой государства. Органы власти издают в пределах сферы своей деятельности правовые акты для регулирования общественных отношений. При этом полномочия органа государственной власти образуют его компетенцию (круг предметов ведения), границы которой предельно четко устанавливают рамки властных полномочий. Эти границы орган не смеет переступать с тем, чтобы не превышать своей власти и не вторгаться в сферу деятельности другого органа государственной власти.

3) Деятельность органов государственной власти осуществляется в формах и методах, установленных правовыми актами. Ни при каких условиях орган государственной власти не вправе прибегать к действиям, выходящим за рамки допустимых организационных форм и методов, особенно в отношении применения принудительных мер. Вместе с тем, в повседневных действиях органа власти много делового обыкновения и согласительных методов решений.

В России существует единая системы государственной власти, т. е. федеральная власть распространяется на всю ее территорию. Кроме того, на территорию каждого субъекта Российской Федерации распространяется государственная власть этого субъекта, носящая региональный характер.См.: Политические отношения и политический процесс в современной России: План и содержание курса / Авт.-сост. Н. А. Баранов. СПб: Изд-во БГТУ. 2003.

Рассмотрим более подробно систему органов, осуществляющих государственную власть в РФ.

Логика построения Конституции РФ соответствует принципу разделения властей. Основная задача обеспечения взаимодействия властей возложена Конституцией на Президента. Именно поэтому главам Конституции РФ, посвященным трем ветвям власти, предшествует глава 4 «Президент Российской Федерации». С нее и начинается изложение системы государственных органов Российской Федерации. Это объясняется особым значением Президента РФ в системе государственных органов Российской Федерации. См.: Становление социально-правовой государственности в России: новые теоретические подходы и современные политические практики. Сборник научных трудов / Под общ. ред. д.и.н., проф. Ю. С. Васютина, к.п.н., проф. О. И. Федорищевой. — Орел: Издательство ОРАГС, 2002. С. 415.

Правовой статус, полномочия и порядок избрания Президента определены в главе 4 Конституции РФ. Президент обладает неприкосновенностью. Выборы Президента осуществляются на основе Конституции РФ, Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации». Президент избирается на четыре года гражданами Российской Федерации на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Порядок выборов Президента РФ определяется Федеральным законом «О выборах Президента Российской Федерации».

Основополагающими правовыми установлениями применительно к статусу Президента РФ являются положения ст. 80 Конституции РФ, которая определяет, что Президент РФ является главой государства. В соответствии с этой статьей именно Президент обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определяет основные направления внешней и внутренней политики государства. Президент действует только в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации. При этом он не входит напрямую ни в одну из ветвей власти. См.: Становление социально-правовой государственности в России: новые теоретические подходы и современные политические практики. Сборник научных трудов / Под общ. ред. д.и.н., проф. Ю. С. Васютина, к.п.н., проф. О. И. Федорищевой. — Орел: Издательство ОРАГС, 2002. С. 415.

Президент является Верховным Главнокомандующим Вооруженными силами. В этом качестве он имеет право и обязан вводить военное положение, назначать высшее командование Вооруженных сил, утверждать военную доктрину Российской Федерации.

Законодательные полномочия Президента РФ связаны со сферами законодательства и исполнения законов. Президент имеет право законодательной инициативы и отлагательного вето. Однако это вето неприменимо к федеральным конституционным законам, поскольку те принимаются квалифицированным большинством голосов в обеих палатах Федерального Собрания.

Широкие полномочия имеет Президент РФ и в сфере исполнительной власти. Он не только активно влияет на деятельность Правительства РФ, поскольку определяет, согласно Конституции РФ, основные направления внутренней и внешней политики. Президент имеет и весьма весомые права по формированию Правительства: с согласия Государственной Думы он назначает Председателя Правительства, а по предложению последнего — персональный состав Правительства РФ.

Президент РФ вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ).

Анализ положений Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что Президент занимает самостоятельное, независимое и главенствующее место в системе органов РФ, осуществляющих государственную власть. Конституционно-правовое положение Президента не ограничивает самостоятельность деятельности основных государственных органов РФ. Это обусловлено тем, что полномочия Президента РФ направлены на обеспечение согласованного взаимодействия всех ветвей власти РФ, соблюдение Конституции РФ, защиту основных прав и свобод человека и гражданина, охрану государственного суверенитета.

Законодательную власть в России осуществляет Федеральное Собрание — парламент Российской Федерации, состоящее из двух палат: верхней — Совета Федерации и нижней — Государственной Думы. Совет Федерации формируется по норме: два представителя от законодательной и исполнительной власти каждого субъекта федерации (166 депутатов). Государственная Дума состоит из 450 депутатов. Государственная Дума избирается на четыре года.

К основным полномочиям Совета Федерации Конституция Российской Федерации относит: утверждение изменений границ между субъектами федерации; утверждение Указа Президента России о введении военного положения; решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами ее территории; назначение выборов Президента Российской Федерации; отрешение Президента РФ от должности; назначение на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ; назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора РФ. См.: Современная российская государственность: политико-правовые проблемы демократической трансформации. Материалы международной конференции молодых ученых «Российская государственность: Истоки, становление, развитие проблемы» (10 апреля 2003 г.) / Под общ. ред. д.э.н. А. А. Мерцалова. — Орел: Издательство ОРАГС, 2003. С. 238.

Депутатам Государственной Думы принадлежит право законодательной инициативы. Государственной Думе свойственны три классические функции: принятие законов; утверждение государственного бюджета; определенный контроль за исполнительной властью. Именно через эти функции выполняется доверенная воля народа, а следовательно обеспечивается демократическое правление.

Наряду с законодательством (ст. 105 Конституции РФ) к числу наиболее важных полномочий Государственной Думы относятся: дача согласия Президенту Российской Федерации на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопросов о доверии Правительству РФ; объявление амнистии; выдвижение обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности; обращение в Конституционный Суд РФ и решение других вопросов.

Отличительной особенностью верхней палаты парламента — Совета Федерации является то, что он не может быть распущен ни при каких обстоятельствах. Роспуск нижней палаты — Государственной Думы может осуществить Президент Российской Федерации только по основаниям и в порядке, строго определенным в Конституции РФ. См.: Современная российская государственность: политико-правовые проблемы демократической трансформации. Материалы международной конференции молодых ученых «Российская государственность: Истоки, становление, развитие проблемы» (10 апреля 2003 г.) / Под общ. ред. д.э.н. А. А. Мерцалова. — Орел: Издательство ОРАГС, 2003. С. 238.

Высшим исполнительно-распорядительным органом государственной власти в стране, непосредственно осуществляющим управление является Правительство Российской Федерации. Оно состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров.

К числу основных полномочий Правительства Российской Федерации Конституция России относит, разработку и представление Государственной Думе проекта федерального бюджета и обеспечение его исполнения; осуществление управления федеральной собственностью; осуществление мер по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации и решение других вопросов.

Реализуя свои полномочия, Правительство России принимает решения (постановления и распоряжения) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и Указов Президента России.

В системе органов государственной власти России важное место занимает судебная власть, осуществляющая правосудие посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства.

Судебная власть в Российской Федерации, ее полномочия и функционирование определяются Конституцией России и федеральными конституционными законами, в том числе Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. Она включает в себя: Конституционный Суд, Верховный Суд, Высший Арбитражный Суд и иные федеральные суды, предусмотренные основным законом России и федеральными законами.

Конституционный Суд РФ осуществляет функцию рассмотрения и разрешения дел о соответствии федеральных законов, законов РФ, конституций и иных нормативных актов субъектов федерации Конституции Российской Федерации и осуществляет другие юридические действия в соответствии с федеральным конституционным законом. Он состоит из 19 судей, назначаемых Советом Федерации Федерального Собрания по представлению Президента России.

Верховный Суд РФ является высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, которые подсудны федеральным судам низших инстанций. Кроме того, в соответствии с Конституцией РФ он осуществляет в предусмотренных федеральным законом процессуальных формах судебный надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики.

Высший Арбитражный Суд РФ является высшим судебным органом по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами. Важнейшей задачей Высшего Арбитражного Суда является осуществление судебного надзора за деятельностью арбитражных судов и дача разъяснений по вопросам судебной практики.

Судьи Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда назначаются Советом Федерации по представлению Президента России.

В судебную власть России органически включена прокуратура Российской Федерации. Полномочия, организация и деятельность ее определяются Конституцией РФ, Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и другими законодательными актами Российской Федерации. См.: Краснов Ю. К. Российская государственность: Эволюция институтов власти и проблемы их модернизации. — М.: Издание Государственной Думы, 2001. С. 165.

Таким образом, Конституция России содержит нормы, необходимые и достаточные для признания ее демократическим правовым государством. Иными словами, правовое государство в России уже существует, хотя и по форме. Вместе с тем, функционирование государства как правового, безусловно, требует исследования не только конституционных основ, но и факторов, которые предопределяют такие его общественно значимые параметры как эффективность государственного аппарата и управления, степень реализации основных прав и свобод человека и гражданина, уровня развития гражданского общества.

1.2 Особенности и проблемы взаимодействия федеральных органов государственной власти Ст. 10 Конституции РФ провозглашает, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Конституция вверяет каждую из этих ветвей власти соответствующему органу действующему самостоятельно.

Идею разделения властей в России следует проводить в трех плоскостях.

Ни один орган власти или политическая организация не могут игнорировать либо приостанавливать деятельность конституционно закрепленных институтов, бесконтрольное отправление властных функций, стремиться к упразднению конституционного строя, его нравственной и социальной опоры.

Функционально разделение властей предполагает соответствующую организацию законодательного исполнительного и судебного механизмов. законодательная власть ограничивается референдумом, прямыми выборами Президент, его правовым вето, Конституционным Судом; внутренним ее ограничением являются две платы Парламента. Исполнительная власть ограничивается ответственностью перед Парламентом и подзаконным характером издаваемых ею нормативных актов, должна сохраняться также внутренняя разделенность, воплощенная в том, что Конституционный Суд выделяется из общей судебной системы, меняется круг полномочий прокуратуры, вводятся системы специальных судов, мировых судей. См.: Конституционное право Российской Федерации — Баглай М. В., Москва, 1998 / Режим доступа http://pravoznavec.com.ua

Конституционное закрепление принципа разделения властей, впервые осуществленное в Конституции России 1993 г., послужило основой не только правового, но и политического понимания особенностей взаимодействия различных ветвей государственной власти. Разделение властей представляет собой функциональный разрез единой государственной власти и не означает многовластия. В правовом демократическом государстве власть является единой, так как ее единственным источником является народ. Поэтому речь идет только о разграничении полномочий между ветвями единой неделимой государственной власти.

Разделение властей на практике позволяет эффективно выполнить важные государственные полномочия каждой из ветвей, исключить концентрацию власти в руках одного человека или государственного органа, которая ведет к злоупотреблениям, коррупции. Отсюда очевидна исходная основа взаимоотношений между ветвями государственной власти в России — правовое закрепление принципа разделения властей.

Поскольку государственная власть едина, то ее ветви постоянно взаимодействуют, что порождает борьбу, столкновение, соперничество. Чтобы не произошло полного, абсолютного поглощения одной ветви власти другой, была выработана система сдержек и противовесов. Ее сущность состоит в том, чтобы уравновесить власти, не дать возможности каждой из них оставаться бесконтрольной.

Демократия не сможет стать консолидированной, если политическая власть будет неэффективной, так как не оправдавшиеся надежды на быстрое повышение качества жизни могут породить немало двусмысленностей относительно правомерности выбранного пути. Поэтому взаимодействие всех ветвей власти должно отвечать главной цели — решению социальных и экономических проблем общества, созданию условий для реализации материальных и духовных потребностей человека. Это возможно лишь при условии проведения эффективной политики властей, гармонично сочетающих в себе полномочия и ответственность перед обществом и гражданином.

Такой политике способствует система «сдержек и противовесов», устанавливаемая конституцией, законами и представляющая собой совокупность правовых ограничений в отношении конкретной государственной власти — законодательной, исполнительной, судебной.

В России при «жестком» разделении власти полномочия отдельных ее ветвей, их институтов явно не сбалансированы, что влияет на процесс взаимоотношений между ними, ведет к конфронтации. Кроме того, в России нет четкого правового закрепления полномочий каждой из ветвей государственной власти, что размывает принцип разделения властей в вопросах организации структур и механизмов функционирования государства в целом. Очевидно, что в сложных, кризисных условиях ветви власти должны сплотиться для поиска механизмов решения общих проблем. Но в России каждая из них старается стать автономной, независимой, что может привести к неуправляемости страной.

Особенностью российской Конституции является то, что Президент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра, гаранта обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. См.: Политические отношения и политический процесс в современной России: План и содержание курса / Авт.-сост. Н. А. Баранов. СПб: Изд-во БГТУ. 2003.

Полномочия Президента вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в основном и главном не конкурируют с полномочиями представительного органа.

В то же время полномочия Президента в сфере взаимоотношений с парламентом позволяют рассматривать главу государства как непременного участника законодательного процесса. Президенту принадлежит право назначать выборы Государственной Думы, в то время как выборы Президента назначаются Советом Федерации. Таким образом, назначение выборов этих органов государственной власти происходит не на взаимной основе, чтобы избежать взаимозависимости. См.: Конституционное право Российской Федерации — Баглай М. В., Москва, 1998 / Режим доступа http://pravoznavec.com.ua

Институт президентства для России новый и он не может сложиться быстро. Для его успешного функционирования необходимо четкое разделение власти, сложившаяся исполнительная вертикаль, легитимность, опора на влиятельную организацию и парламентскую фракцию. Ни одно из этих условий в России до последнего времени не выполнялось. Лишь на парламентских выборах 2003 года президентской команде удалось сформировать парламентскую фракцию, обладающую конституционным большинством.

В российском поле взаимодействия ветвей власти речь идет, как правило, о законодательной (представительной) и исполнительной. О судебной власти как одной из ветвей государственной власти, ее месте и роли в системе властей говорят и пишут мало.

Эта российская особенность отражает традиционный взгляд на судебную власть как на силу, полностью подконтрольную партийно-государственной номенклатуре. Судебная власть призвана поддерживать систему правового регулирования в обществе, защищать права и свободы человека. Она обладает такими средствами для реализации данных задач, что способна стать мощным фактором взаимозависимости и взаимодействия различных ветвей власти.

1.3 Особенности и проблемы взаимодействия федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации В основе федеративного государственного строя России лежат глубокие исторические, социально-экономические, геополитические и этнические корни. Сущность российского федерализма составляют государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов.

Суверенитет Российской Федерации, юридически выраженный в верховенстве на ее территории российской Конституции и федеральных законов, в сочетании с принципами федеративного построения России определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов Федерации. См.: Варламова Н. В. Российская Федерация и ее субъекты: проблема укрепления государственности // Государство и право. — 2001. — № 7. С. 89. Верховенство и единство государственной власти обеспечивается в первую очередь верховенством федеральных нормативных правовых актов. Согласно Конституции РФ правило о соответствии нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральным законам ставится в зависимость от конституционного и договорного распределения предметов ведения и функций между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71 — 73 Конституции РФ).

Вопросы организации и деятельности системы органов государственной власти в субъекте Федерации составляют один из важнейших предметов конституционно-уставного регулирования вопросов содержания государственного суверенитета Российской Федерации.

Важнейшее значение в Российской Федерации, как и других федерациях, имеет разграничение предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами.

В Российской Федерации и ее субъектах различаются три группы предметов ведения и соответственно полномочий государственных органов. Первую группу составляют предметы ведения Российской Федерации и ее федеральных государственных органов, определяющихся ст. 71 Конституции РФ. Вторая группа — предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, определяющиеся ст. 72 Конституции РФ. Предметы ведения, находящиеся вне пределов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, составляют третью группу. По существу это те предметы ведения, по которым субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. См.: Современная российская государственность: политико-правовые проблемы демократической трансформации. Материалы международной конференции молодых ученых «Российская государственность: Истоки, становление, развитие проблемы» (10 апреля 2003 г.) / Под общ. ред. д.э.н. А. А. Мерцалова. — Орел: Издательство ОРАГС, 2003. С. 236.

Российская Федерация по исключительным предметам ведения издает федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории федерации. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, а также законы и иные нормативные акты субъектов федерации. По вопросам и сферам жизнедеятельности, отнесенным к ведению субъектов федерации, они издают собственные законы и иные нормативные акты.

Для обеспечения взаимных гарантий, предупреждения споров между федерацией и ее субъектами по предметам ведения Конституция РФ предусматривает: если закон субъекта федерации противоречит федеральному закону, принятому по исключительным предметам ведения федерации или предметам совместного ведения, то действует федеральный закон, а в случае же противоречия между федеральным законом и законом субъекта, изданным по предметам исключительного ведения субъекта, то действует закон субъекта Российской Федерации.

Конституции и уставы по-разному определяют наименования, состав, порядок формирования и деятельности, полномочия собственных органов государственной власти, основы их взаимодействия между собой, а также с федеральными органами и органами государственной власти других субъектов РФ. См.: Пастухова Н. Б. Проблемы государственного суверенитета. — М.: Норма, 2006. С. 157.

Анализ законодательства субъектов Федерации свидетельствует о том, что системы их органов государственной власти имеют больше сходства с федеральной системой органов государственной власти, нежели различий. Однако длительное отсутствие федерального закона об общих принципах организации государственной власти в субъектах Федерации побудило их к созданию систем органов власти в соответствии с собственными представлениями. В последнее время эта система претерпевает существенные изменения, обусловленные в том числе и новым федеральным законодательством.

В определенной мере данное положение разрешает Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», который стал важным звеном федеративной реформы. Его разработка и принятие были обусловлены необходимостью расширения полномочий субъектов Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет средств собственных бюджетов. Кроме того, часть полномочий по предметам совместного ведения, отнесенных к полномочиям Российской Федерации, была передана субъектам Федерации с реализацией за счет субвенций из федерального бюджета и с сохранением регулирующих и контрольных функций за федеральными органами.

Однако, как отмечается в представленном впервые Докладе Совета Федерации «О состоянии законодательства в Российской Федерации», несмотря на масштабы проделанной работы, федеральной власти пока еще не удалось выйти на сбалансированную схему взаимоотношений центра и регионов. В то же время «причины сегодняшнего противостояния в федеративных отношениях кроются подчас не в глубокой истории, а в поведении сегодняшних политиков, в ошибках и просчетах власти, которая давлением и силовым способом пытается разрешать федеративные проблемы и межнациональные отношения». См.: Аяцков Д. Российская государственность в начале ХХI века // Власть. — 2002. — № 8. С. 4.

Проблема разделения властных полномочий, разграничения предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации была и остается доминирующей в области федеративных отношений. К началу 2000 года стало очевидно, что характерными тенденциями сложившегося положения в Российской Федерации являлись:

— отсутствие системности и неполное соответствие правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ;

— неопределенность или отсутствие описания полномочий и ответственности, возлагаемых на различные уровни и ветви публичной власти;

— возложение отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации на органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

— наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без предоставления адекватного финансового обеспечения;

— чрезмерное регулирование полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;

— широкое распространение практики установления «необеспеченных мандатов» (возложение федеральными законами на органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления расходных обязательств, не подкрепленных источниками их финансирования);

— значительное количество неприменяемых на практике норм, в том числе норм, регулярно приостанавливаемых федеральными законами о федеральном бюджете (40—50 ежегодно), и ряд других.

Для решения этих проблем в середине 2001 года при Президенте РФ была образована Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Комиссией была разработана концепция реформы федеративных отношений и местного самоуправления. См.: Пастухова Н. Б. Проблемы государственного суверенитета. — М.: Норма, 2006. С. 167.

На первом этапе реализации данной реформы были подготовлены и приняты в 2003 г. «базовые» федеральные законы от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Указанные федеральные законы определили структуру и полномочия органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, принципы их финансового обеспечения, новую территориальную организацию местного самоуправления. В частности, был установлен исчерпывающий (закрытый) перечень полномочий по предметам совместного ведения, переданный на исполнение субъекта РФ за счет средств бюджета самого субъекта (41 полномочие).

Эти законы явились ключевыми звеньями правового обеспечения федеративной реформы. Основной новеллой стал перечень так называемых собственных полномочий субъектов РФ, осуществление которых финансируется из бюджетов субъектов и подлежит их нормативно-правовому регулированию. Перечень предназначен для четкого определения зон финансовой ответственности федерального центра и регионов, призван дисциплинировать федерального законодателя, поставить барьер на пути принятия законов, необоснованно возлагающих на субъекты РФ новые полномочия, не обеспеченные соответствующим финансированием.

На следующем этапе Комиссией было проанализировано более 300 федеральных законодательных актов, затрагивающих вопросы регулирования и финансового обеспечения полномочий органов власти различных уровней. Исходя из положений данных законов был принят Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который выявил необходимость расширения полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемых ими за счет своих бюджетов. См.: Пастухова Н. Б. Проблемы государственного суверенитета. — М.: Норма, 2006. С. 171.

Непростой процесс становления институтов федерализма и местного самоуправления продолжается. Попытки достроить «вертикаль власти» вплоть до местного уровня, расширить контрольные функции центра реальных успехов принести не смогли. На первый взгляд казалось, что эти меры позволят разрешить имеющиеся кризисные ситуации, обеспечат управляемость, единство правового и экономического пространства. Однако эффект оказался краткосрочным. Централизация увеличила организационно-управленческие риски и снизила гибкость реагирования на сложные экономические и политические процессы. Реальные результаты возможны, когда существует баланс, сформирована система контроля как со стороны центра, так и система ответственности со стороны местных сообществ. См.: Ивайловский Д. А. К вопросу о понятиях «российский федерализм» и «российская государственность» // Государственная власть и местное самоуправление. — 2006. — № 1. С. 9.

Складывается парадоксальная ситуация: с одной стороны, предоставление субъектам Федерации права добровольно осуществлять указанные полномочия положительным образом скажется на социально-экономической ситуации в стране, но с другой — позволит федеральному законодателю и далее принимать законы, не обеспеченные финансированием из федерального бюджета. Необеспеченный федеральный мандат, таким образом, приобретает факультативный характер. См.: Глигич-Золотарева Милена Новая схема разграничения полномочий: «сто двадцать второй» и «второй сто девяносто девятый» Журнал «Казанский федералист» / 2006 / номер 1−2(17−18), зима-весна, 2006 — С. 99−109.

Новым федеральным законом сделана попытка подправить излишнюю централизацию и дуалистичность исходной Концепции разграничения полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти. См.: Черепанов Виктор Особенности разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов на современном этапе федеративной реформы // Журнал «Казанский федералист» / 2006 / номер 1−2(17−18), зима-весна, 2006 — С. 29−34.

Еще одной, очень важной проблемой остается согласованность всех проводимых сегодня преобразований. В этой связи особое внимание сегодня обращается на синхронизацию федеративной и административной реформ. Рассогласованность этих ключевых реформ, их сосуществование в «разных плоскостях» управленческого механизма могут свести «на нет» многие их, так нужные всей стране, результаты. Неслучайно сегодня встал вопрос о перенесении административной реформы с федерального уровня на региональный и даже местный. См.: Кирюхин Константин Об усилении роли президента России в назначении глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации Журнал «Казанский федералист» / 2005 / номер 2−3(14−15), 2005 — С. 78−87.

Изменение в системе выборов и политического статуса высших должностных лиц субъектов Российской Федерации стало важным моментом во взаимоотношениях федерального центра и регионов. Данная ситуация, во-первых, привела к повышению ответственности региональных лидеров, а во-вторых, позволила восстановить единую систему исполнительной власти. Эти меры усилили позиции представителей Президента России в федеральных округах.

Рассматривая проблемы взаимодействия федеральных и региональных органов власти, обычно говорят о взаимодействии органов исполнительной власти, которые образуют единую систему в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 77 федеральной Конституции). Однако взаимодействие законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ и федеральных органов власти также имеет важное значение в укреплении российского федерализма. См.: Павлушкин Алексей Совершенствование взаимодействия федеральных органов власти и законодательных органов власти субъектов Российской Федерации Журнал «Казанский федералист» / 2004 / номер 3(11), 2004 С. 55−59.

Таким образом, одна из главных функций любой Конституции состоит в устройстве государственной власти, т. е. в создании определенной системы органов государственной власти. Создание такой системы означает, что органы государственной власти действуют не обособленно друг от друга, а интегративно, в чем и проявляется системообразующий фактор их целостности и единства. В России существует единая системы государственной власти, т. е. федеральная власть распространяется на всю ее территорию. Кроме того, на территорию каждого субъекта Российской Федерации распространяется государственная власть этого субъекта, носящая региональный характер.

Логика построения Конституции РФ соответствует принципу разделения властей. Конституция РФ устанавливает, что в Российской Федерации на федеральном уровне государственную власть осуществляют Президент РФ; Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы; Правительство РФ и суды РФ.

Конституция России содержит нормы, необходимые и достаточные для признания ее демократическим правовым государством. Иными словами, правовое государство в России уже существует, хотя и по форме.

В России при «жестком» разделении власти полномочия отдельных ее ветвей, их институтов явно не сбалансированы, что влияет на процесс взаимоотношений между ними, ведет к конфронтации. Кроме того, в России нет четкого правового закрепления полномочий каждой из ветвей государственной власти, что размывает принцип разделения властей в вопросах организации структур и механизмов функционирования государства в целом.

Особенностью российской Конституции является то, что Президент не входит ни в одну из ветвей государственной власти, он как бы стоит над ними, выполняя роль арбитра, гаранта обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.

Сущность российского федерализма составляют государственная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов.

Основными проблемами сложившегося положения в Российской Федерации являлись:

— отсутствие системности и неполное соответствие правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ;

— неопределенность или отсутствие описания полномочий и ответственности, возлагаемых на различные уровни и ветви публичной власти;

— возложение отдельных полномочий по предметам ведения Российской Федерации на органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления;

— наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями без предоставления адекватного финансового обеспечения;

— чрезмерное регулирование полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти;

— широкое распространение практики установления «необеспеченных мандатов»;

— значительное количество неприменяемых на практике норм, в том числе норм, регулярно приостанавливаемых федеральными законами о федеральном бюджете (40—50 ежегодно), и ряд других.

До конца не завершен процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ конституций республик и уставов других субъектов Федерации. Серьезной проблемой остаются выстраивание «вертикали власти» и проведение в связи с этим административной реформы.

2. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1 Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации С принятием в 1993 году на всероссийском референдуме новой Конституции Российской Федерации существенно изменились условия деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации: субъекты Федерации получили более широкие полномочия и приобрели новый конституционно-правовой статус.

Пунктом 1 статьи 77 Конституции РФ предусмотрено, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно, в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, установленных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

В соответствии с данным Федеральным законом: «образование, формирование, деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти основываются на Конституции Российской Федерации и регулируются федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации».