Теоретические основы регулирования градостроительной деятельности и градостроительного преобразования территорий

Содержание понятия территории и место градостроительной деятельности в системе управления развитием территорий.

Одной из ключевых функций государства является создание благоприятных условий для существования и развития общества и обеспечение комфортного проживания населения на своей территории. Понятие «территории» в различных областях научного знания определяется по-разному. В широком смысле, территория — «земельное пространство, ограниченное какими-нибудь пределами и границами Толковый словарь русского языка. / Под ред. Д. Н. Ушакова. — М., 1995. «. Если рассматривать территорию с точки зрения социально-экономической географии, то наиболее конкретная формулировка термина дается в словаре Э. Б. Алаева, который определяет территорию как «ограниченную часть твёрдой поверхности Земли с присущими ей природными и антропогенными свойствами и ресурсами, характеризующаяся протяжённостью как особым видом пространственного ресурса, географическим положением и другими качествами Алаев Э. Б. Социально — экономическая география: Понятийно-терминологический словарь. — М., 1983. С. 50.». В международном праве и социальных науках территория рассматривается как неотъемлемый признак государства. В контексте анализа социально-экономических и политических процессов в научном труде В. Н. Лексина и А. Н. Швецова понятие территории рассматривается как «совокупность пространственно совпадающих частей социального, природно-ресурсного, экономического и иных потенциалов государства, которая находится в юрисдикции субфедеральных или местных органов власти Лексин В. Н., Швецов А. Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. — М., 2014. С. 24.». Необходимо отметить, что территория представляет собой не только земную поверхность, обозначенную определенными границами и обладающую специфическими ресурсами и свойствами, но и среду обитания человека, которая определяет возможность его жизнедеятельности. В рамках данного подхода, понятие территории отражено в работе Е. А. Ореховой, где территория понимается как «часть окружающей среды, допускающая и способная обеспечить жизнь общества необходимыми и доступными ресурсами Орехова Е. А. Влияние характеристик и свойств экономического пространства на развитие территории // Региональная экономика: теория и практика. — 2008. С. 10. «. Исходя из предложенных определений, территория государства (региона, города или другой административно-территориальной единицы) организуется обществом, является детерминантом устройства общественной жизни, и от степени ее освоенности населением, рациональности использования ее природно-ресурсного потенциала, а также развитости системы хозяйствования на территории напрямую зависят уровень благосостояния и качество жизни проживающих на территории людей. Взаимосвязь общества, территории, ее влияние на общественное благополучие, можно представить в виде следующей схемы.

Так, можно утверждать, что для обеспечения комфортной пространственной, экономической и социальной среды, государству, как системе властных структур, установленной на разных уровнях, и главному общественному институту, необходимо совершенствовать потенциал своей территории путем рациональной политики территориального развития. Территориальное развитие — последовательное качественное изменение территориально-пространственной системы, которое направлено на формирование благоприятных социально-экономических и иных условий жизнедеятельности членов общества в своих границах.

В современном мире, вследствие перехода большинства цивилизованных стран к концепции устойчивого развития Концепция, изложенная в документах Конференции ООН по окружающей среде и развитию (1992), согласно которой в целях удовлетворения потребностей настоящего и будущего поколений необходимо развивать социальную и экономическую сферы с учетом рационального использования природных ресурсов и ограничивая ущерб окружающей среде., территориальное развитие государства (региона, муниципального образования) должно характеризоваться тремя взаимосвязанными признаками: устойчивость, сбалансированность и социальная ориентированность Лексин В. Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. — М., 2014. С. 29. Это означает, что территориальная система в процессе развития должна быть способна долговременно сохранять равновесие при активном и рациональном (пропорциональном) использовании имеющегося потенциала и ресурсов, учитывая интересы и потребности общества. Термин «территориальное развитие» чаще всего применяется в отношении региональных территориальных систем и отождествляется с региональной политикой государства, охватывая весь комплекс правовых, административных, финансово-бюджетных, экономических, социальных механизмов государственного регулирования, устанавливающих национальные приоритеты развития территорий и обеспечивающих их реализацию на основе целеполагания, прогнозирования, планирования и программирования.

В более узком смысле, характеризуя деятельность по развитию территорий, используется понятие «градостроительная деятельность». Градостроительная деятельность представляет собой совокупность действий по организации пространства жизнедеятельности общества, преобразованию мест проживания, приложения труда, созданию условий для раскрытия производственного потенциала территории, развитию систем хозяйствования, транспортной и инженерной инфраструктуры, учитывая экологические аспекты взаимодействия с окружающей средой и необходимость сохранения культурного и исторического наследия. В широком смысле, градостроительная деятельность — деятельность по развитию территорий, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений Градостроительный кодекс Российской Федерации. — М., 2016. — С. 4.. Одной из целей градостроительной деятельности является обеспечение рационального использования природно-ресурсного, экономического, социально-демографического и иных потенциалов территории. Кроме того, понятие градостроительной деятельности можно рассматривать в более узком смысле, отождествляя с понятием градостроительства. Так, градостроительная деятельность представляет собой «деятельность государственных и муниципальных органов власти, физических и юридических лиц в области градостроительного планирования развития территорий и поселений, определения видов эксплуатации земельных участков, проектирования, строительства и реконструкции объектов недвижимости, учитывая общественные, государственные, гражданские интересы, а также национальные, историко-культурные, природные особенности указанных территорий и поселений Большой юридический словарь. — М., 2003.». Для определения сущности градостроительной деятельности как совокупности действий по развитию территорий, необходимо отдельно рассмотреть понятия территориального планирования и градостроительного зонирования, как первоочередных элементов в системе управления территориальным развитием.

Территориальное планирование осуществляется в целях сбалансированного развития территорий и рационального использования ее потенциалов, учитывая пространственно-территориальную специфику, а также природные, социальные и экономические потребности общества для устойчивого развития территорий, обновления производственной, инженерной, транспортной инфраструктур, улучшения качества среды обитания и ограничения негативных воздействий на окружающую среду Николаев Н. А. Системный подход к территориальному планированию // Гео-Сибирь. — 2014. С. 2.

В классической теории менеджмента планирование является одной из основных функций управления, которая состоит в разработке управленческих решений в виде планов, проектных программ и прогнозов, включая обоснование необходимости их реализации, возможности осуществления и контроля над их исполнением. Планирование происходит в несколько этапов, включающих постановку целей, задач и программы действий по их выполнению (см. рисунок 2).

Таким образом, территориальное планирование можно представить как процесс, состоящий из анализа текущего состояния территории, определения потенциальных возможностей и непосредственной разработки плана ее развития. Важнейшей составляющей является этап мониторинга, который позволяет реагировать на возможные изменения в ходе реализации плана и своевременно принимать необходимые управленческие решения.

Территориальное планирование принято рассматривать исходя из различных подходов к его определению. С юридической (законодательной) точки зрения, территориальное планирование представляет собой непосредственно процесс планирования развития территорий в целях их устойчивого развития, включая определение функциональных зон, устанавливающих границы территорий и их назначение, а также планируемого размещения объектов хозяйственного, общественного и иного значения на государственном, региональном и муниципальном уровнях Градостроительный кодекс Российской Федерации. — М., 2016. С. 20−23. .Определение функционального назначения территорий в границах устанавливаемых функциональных зон производится исходя из анализа экономических, природных, экологических, социальных факторов, оказывающих воздействие на жизнедеятельность общества и его территориально-пространственную структуру, и способствует рациональному использованию ресурсов территории при размещении жизнеобеспечивающих объектов.

С управленческой точки зрения, территориальное планирование — деятельность государственных или муниципальных органов власти по разработке, подготовке и утверждению положений о территориальном развитии. Согласно такому подходу, территориальное планирование подразделяется на три вида: стратегическое, тактическое и текущееАлпацкая Е. Г. Территориальное планирование: основные подходы // Вестник Челябинского государственного университета. — 2013. С. 5−8.

Стратегическое планирование заключается в разработке базы для принятия управленческих решений, основанных на анализе социально-экономического потенциала территории, современных условий среды и использования имеющихся ресурсов, выраженной в специальных документах, где формулируются цели и стратегии территориально-пространственного развития и показатели их достижения, реализация которых будет способствовать сбалансированному развитию во всех сферах общественной жизнедеятельности. В государственной градостроительной деятельности стратегическое планирование считается основным видом территориального планирования.

Тактическое планирование ставит своими основными целями определение оптимальных вариантов размещения объектов хозяйствования по различным отраслям экономики исходя из их потребностей в определенных территориях, организацию исполнения мероприятий по подготовке документов территориального планирования путем назначения ответственных органов, а также организацию публичных слушаний по вопросам утверждения или внесения изменений в документы территориального планирования. Тактическое планирование как вид территориального планирования и один из этапов градостроительной деятельности отождествляется с градостроительным зонированием.

Текущее планирование производится в целях оценки выполнения плана и выявления проблем в ходе его реализации для возможности их своевременного устранения. Данному виду планирования в градостроительной деятельности предшествует этап планировки территорий.

В зарубежной теории и практике, территориальное планирование развития муниципального образования (или какой-либо иной административно-территориальной единицы) реализуется в несколько ступеней, которые представляют собой некую иерархию территориального планирования (см. рисунок 3).

Первоначальный уровень — проектное планирование — используется, когда какой-либо масштабный проект, реализуемый в муниципальном образовании, способен оказывать воздействие на его социально-экономическую ситуацию. Данный этап представляет собой текущее планирование в градостроительстве, производимое в виде планировки территории и контроля над осуществлением проекта. Следующий уровень — программное планирование, представляет собой деятельность по разработке программ развития, застрагивающих либо городской район, либо отдельную отрасль городской экономики. В градостроительной деятельности данный этап планирования отождествляется с градостроительным зонированием территории. Комплексное планирование — третья ступень в иерархии территориального планирования, которая направлена на разработку среднесрочной или долгосрочной программы развития всех отраслей городской экономики и городского пространства в целом, рассматривая территорию как комплекс взаимосвязанных и взаимозависимых структур. Самый последний и, в то же время, самый сложный уровень — стратегическое планирование, которое включает в себя все нижестоящие ступени. Стратегическое планирование применяется как для планирования социально-экономического развития города, так и региона. В совокупности, комплексное и стратегическое планирование в градостроительной деятельности понимается как территориальное планирование как таковое.

Деятельность по территориальному планированию включает в себя разработку градостроительной документации, которая утверждается на общегосударственном, региональном и муниципальном уровнях власти и принимается по принципам иерархичности (необходимости учета состава и содержания документов вышестоящего уровня) и согласованности Николаев Н. А. Системный подход к территориальному планированию // Гео-Сибирь. — 2014. С. 5. Положения о территориальном планировании принимаются с учетом общей стратегии социально-экономического развития (государства, отдельного региона или муниципального образования), прогнозов социально-экономического развития и бюджетных прогнозов, национальных проектов, программ развития отдельных секторов экономики, комплексных программ развития.

В Российской Федерации документы территориального планирования разрабатываются на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации, на уровне муниципальных образований. К документам территориального планирования Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальных районов, относятся схемы территориального планирования, содержащие положение о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов федерального, регионального значения Градостроительный кодекс Российской Федерации. — М., 2016. С. 20. К схемам территориального планирования в обязательном порядке прилагаются материалы по их обоснованию в текстовой форме и в виде карт. Для городов федерального значения, городских округов, городских и сельских поселений основополагающими документами территориального планирования являются генеральные планы. Генеральный план, помимо положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов местного значения, содержит карту границ населенных пунктов и карту функциональных зон Там же. С. 21. Проекты генеральных планов городских округов и городских поселений подлежат обязательному рассмотрению на публичных слушаниях в целях обеспечения учета интересов населения.

Таким образом, территориальное планирование является важнейшим элементом градостроительной деятельности, который представляет географическое выражение экономических, социально-культурных, экологических целей государства, формируя базу для стабильного пространственно-территориального развития.

Другой неотъемлемой составляющей градостроительной деятельности является градостроительное зонирование. Градостроительное зонирование осуществляется на уровне муниципального образования и представляет собой разделение его территории на части (территориальные зоны), с обозначением их границ и установлением видов градостроительного использования и соответствующих ограничений. Территориальное зонирование является одним из инструментов градостроительного регулирования землепользования в целях рационального использования территории и оптимального размещения жилых, хозяйственных, социальных и иных объектов, сохранения природной среды, а также объектов, имеющих историко-культурное значение. Градостроительное зонирование направлено на сокращение вероятности возникновения противоречий между разными видами общественной деятельности.

Принято считать, что впервые зонирование территории, в качестве инструмента регулирования рационального землепользования, использовалось во Франции в начале XIX века, когда был издан декрет о защите определенных районов французских городов от вредного использования Мельников Н. Н. Правовое регулирование зонирования территорий в зарубежных странах // Российская юстиция. — 2012. С. 3. Тем не менее, в более современном виде зонирование стало распространяться в США в связи с возникновением конфликтов частных интересов отдельного владельца земельного участка и собственников прилегающих участков, по причине отсутствия четких правил застройки и использования земли. Так, в 1917 году в Нью-Йорке был принят закон о зонировании, который ввел правила зонирования территорий и стал основой градостроительного регулирования в целом Управление недвижимостью и земельными ресурсами предприятий. Под общ. Редакцией Л. Э. Лимонова, Т. В. Власовой. — СПб., 2002. С. 175.. Данный закон содержал:

• — план (схему) зонирования города, который устанавливал различные зоны по характеру застройки — «малоэтажное жилье», «промышленные предприятия», «общественная рекреация» и другие зоны;
• — градостроительные регламенты, устанавливающиеся для каждой конкретной зоны в виде предписаний, которые указывают разрешенные виды использования земельных участков и их строительные параметры, такие как размер участка, отступы от границ участков, минимальная площадь озеленения, предельные высоты зданий и сооружений и другие;
• — раздел, содержащий описание процедуры получения строительных разрешений и согласований, порядок внесения изменений в закон о зонировании, а также словарь используемых в законе терминов для обеспечения однозначности трактовки вводимых регламентов.

В настоящее время, в большинстве стран, в том числе в Российской Федерации, к основным видам территориальных зон относятся жилые, общественно-деловые, производственные, рекреационные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктуры, сельскохозяйственного использования, военных объектов, зоны специального назначения Градостроительный кодекс Российской Федерации. — М., 2016. С. 53−54. В процессе зонирования определяются и фиксируются границы территориальных зон, в пределах которых устанавливаются градостроительные регламенты — виды разрешенного использования земельных участков (равно как всего, что находится над и под их поверхностью и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов строительства), ограничения их использования, а также предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, параметры разрешенного строительства и реконструкции Там же. С. 54−55. Так, градостроительные регламенты в границах территориальных зон, в отличие от функциональных, определяют правовой режим земель (земельных участков), а также объектов строительства. Градостроительное зонирование регулируется органами муниципальной власти и отражается в документе градостроительного зонирования — правилах землепользования и застройки, которые устанавливают порядок их применения и внесения в них изменений, определяют содержание градостроительных регламентов для конкретных территориальных зон, а также содержат карту градостроительного зонирования, где отображаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон в правилах землепользования и застройки устанавливаются с учетом:

• — возможности сочетания в пределах одной зоны различных видов существующего и планируемого использования территории;
• — определенных функциональных зон и параметров их развития, утвержденных генеральным планом поселения, генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;
• — существующего землепользования и сложившейся планировки территории, а также планируемых изменений границ земель различных категорий;
• — предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства СП 42.13 330.2011 Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01−89*. — М., 2011. .

Кроме того, необходимо отметить, что при выделении территориальных зон и установлении для них соответствующих градостроительных регламентов, требуется учитывать ограничения, установленные для зон особого регулирования, к которым относятся: зоны исторической застройки, зоны охраны памятников архитектуры, зоны особо охраняемых природных территорий и другие зоны.

Необходимо установить, что градостроительное зонирование в виде нормативно-правового акта (правил землепользования и застройки), обязательного для выполнения всеми субъектами градостроительных отношений, должно опираться на градостроительную документацию, подготавливаемую в ходе территориального планирования и соответствовать ей. Посредством градостроительного зонирования, как способа организации городского пространства, и разработки правил землепользования и застройки территорий обеспечивается эффективное использование пространственно-территориальных ресурсов муниципального образования, формируются условия для привлечения инвестиций и развития экономического, производственного, историко-культурного, социального потенциалов территорий.

Исходя из всего вышесказанного, можно сделать вывод, что градостроительная деятельность, осуществляемая в форме территориального планирования, градостроительного зонирования и иных форм, нацелена на решение целого спектра задач: экономической, социальной, эстетической и экологической.

• — Экономическая задача состоит в оптимальной организации пространства территории и эффективном землепользовании для ведения хозяйственной деятельности.
• — Экологическая задача заключается в минимизации негативных воздействий на окружающую среду, поддержании ее качества, а также сохранении и охраны естественных природных ландшафтов.
• — Социальная задача подразумевает создание и воспроизводство объектов, необходимых для комфортного проживания и удовлетворения социальных нужд общества, таких как жилье, объекты здравоохранения и образования, места отдыха и предоставления услуг.
• — Под эстетической задачей градостроительной деятельности понимается необходимость гармоничной, целостной и визуально приемлемой застройки территории, учитывающей ее исторические и культурные особенности.

Таким образом, градостроительная деятельность представляет собой одно из основных направлений государственного и муниципального управления и регулирования, поскольку ориентируется на устойчивое и комплексное территориальное развитие, рациональную организацию пространства и размещения жизнеобеспечивающих объектов, способствуя созданию благоприятных условий для комфортного проживания людей.