Регулирование архитектурно-строительного процесса во второй половине XVIII в

Развитие государственности во второй половине XVIII в. осуществлялось в соответствии со следующими общественно-политическими программами: губернская реформа 1775 г.; реформа землеустроительных дел 1762 г.; определение новых подходов к политике расселения 1762 г.; реформирование полицейского устройства в городах 1782 г.; реформа городского самоуправления 1785 г.; реформа государственного управления 1796 — 1800 гг.

Программными документами, оказавшими влияние на формирование АСП и его правовой базы в этот период стали: «Наказ, данный комиссии о сочинении проекта нового Уложения», устанавливавший общие принципы устройства государства; пакет документов, формировавший органы территориального управления («Учреждения для управления губерний Всероссийской империи»; «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи, в коих столицы»; «О новом расписании губерний с означением генерал-губернаторов»); Манифест «О генеральном размежевании земель во всей Империи»; «Устав Благочиния»; «Грамота на права и выгоды городам Российской империи»; пакет правовых документов о внутренней колонизации и переселении на незаселенные, окраинные и неосвоенные земли России; пакет законодательных документов Павловского периода 1796 — 1800 гг.

Вторая половина века стала временем выстраивания соподчиненной вертикали регулирования архитектурно-строительного процесса, в котором начала работать схема «центр — административно-территориальная единица — город».

Однако при отработке общей системы вертикали власти явно ощущается отсутствие четкой структуры каждой из них. Это демонстрирует характер указов в отношении этой сферы. Законодательные акты, формирующие центральные учреждения и местные органы управления не наделяют их правом законодательных инициатив своего уровня. Таким образом, все спорные вопросы решаются на уровне центра, при окончательном Высочайшем утверждении.

Во второй половине XVIII в. государственные органы архитектурно-строительного регулирования приобретают характеристики центральных ведомств. Это иллюстрирует масштаб охвата работ по перепланировки городов, снабжения их пакетом образцовых и рекомендуемых к применению проектов. В 1762 году была учреждена первая центральная проектная организация с функциями согласования, деятельность которой распространялась на все города России. Ею стала «Комиссия о каменном строении Санктпетербурга и Москвы».

О значении Комиссии можно судить по ее составу. Ее возглавляли сенаторы И. И. Бецкой, Н. Е. Муравьев, З. Г. Чернышев, Н. Чичерин, а позже, А. И. Шувалов, и Н. И. Неклюев, З. Сухорев, А. Нарышкин и др. Ее рабочую часть, непосредственно связанную с вопросами планировки и застройки, в разное время возглавляли А. Квасов, И. Старов, И. Лем. Архитектурная группа в основном состояла из архитектурных помощников, в большинстве своем бывших выпускников Академии художеств или направленных из канцелярии Академии Наук. Это Г. Бельяминов, И. Муханов, Я. Алексеев, И. Волков, А. Роговский, К. Заснев, Я. Онисимов, М. Поляков и др.

В связи с указом 1763 г. «О сделании всем городам, их строениям и улицам специальных планов по каждой губернии особо» Комиссии о каменном строении Санкт-Петербурга и Москвы было поручено руководство составлением планов и застройкой городов Российской Империи. С этого момента, Высочайше утвержденный генеральный план, становится основополагающим градостроительным документом, имеющим юридический статус.

Помимо составления и рассмотрения планов городов и проектов рядовой застройки, Комиссии была подведомственна такая оперативная форма работы над проектированием и строительством значительных зданий и сооружений, как строительные комиссии, а также решение вопросов внедрения каменного строительства в городах России. В 1775 г. в Москве создается Каменный Приказ, как отделение Комиссии, который приобрел функции организации, координирующей вопросы, связанные с производством и поставкой строительных материалов, подрядных и строительных работ.

Работа Комиссии о каменном строении Санкт-Петербурга и Москвы непосредственно взаимодействовала с губернскими органами. Именно на местах первоначально производилась геодезическая съемка места и разбивка плана города в соответствии с межевой инструкцией 1766 г. Кроме собственно подоснов городских земель, из губерний поступали и предложения, касающиеся реконструктивных мероприятий. При этом губернаторы сообщали в Сенат результаты обсуждений этих вопросов с представителями местного дворянства.

Затем начиналась собственно проектная работа. Исходные материалы поступали с мест в Сенат, который передавал их в Комиссию для строений. Архитекторы Комиссии работали в постоянном контакте с геодезистами, которые были переведены для работы из Межевой канцелярии, Сенатской конторы и Инженерного корпуса. В период с 1763 по 1774 г. Комитет разработал планы почти 40 городов (за все время работы Комитета, до 1796 г. было составлено более 400 генеральных планов). Для столицы делались порайонные планировки, а в 1769 г. произошло утверждение ее нового генерального плана. В 1775 г. был разработан генеральный план Москвы.

Большой объем проектных работ с 1775 г. (после выхода Манифеста «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи») потребовал перестройки форм взаимодействия проектных и согласовывающих органов. С этого момента работы по составлению планов переносятся на места, а губернаторам в этой работе принадлежит ведущая организационная роль. Комиссия, в основном, выполняла экспертную функцию, вносила коррективы в проекты, а также готовила генеральные планы городов к «конфирмации».

Петербург как столица имел свой статус. Здесь АСК был подконтролен Императрице, Правительствующему Сенату, Градоначальнику, а также ведомствам, имеющим в своем пользовании соответствующие территории. Эта же система осталась и во время Павловских реформ государственного управления 1796−1800 гг. Но центральным органом, курирующим городское хозяйство столицы, стала Комиссия для снабжения резиденции припасами, распорядка квартир и прочих частей «до полиции принадлежащих».

В рамках полицейских учреждений формировались структуры государственного контроля за реализацией градостроительных программ правительства в области застройки и общего благоустройства населенных мест, содержания в надлежащем состоянии путей сообщения. «Устав благочиния», обнародованный 8 апреля 1782 г., определил новую структуру и принципы построения полицейского управления, в соответствии с чем проводилось административно-территориальное деление городов.

С проведением городской реформы 1785 г. получила законное обоснование унификация органов государственного аппарата и хозяйственной деятельности на местах. Это не только способствовало изменению самого понятия «город», «горожанин», но и дало толчок к преобразованию городской функциональной и пространственной структуры. Сотни городов и других поселений ожидали соответствующей их новому положению перепланировки, должного административного устройства, строительства всех тех учреждений, которые им полагались по штату.

Вторая половина XVIII в. — период, ставший переломным в развитии провинциальных городов. Имеется ввиду, не только снабжение городов регулярными планами, но и перераспределение в них функционально-пространственных узлов. Значительная роль придается общественным (светским) центрам, вынесенным за пределы существующих крепостных стен. При этом застройка новых композиционных узлов зданиями, в новом, классическом стиле должна были стать своего рода образцом регулярного строительства для прочей, жилой застройки городов.

Новые пространственные структуры городов строились по принципам ансамбля. Целостная архитектурно-градостроительная структура столицы создавалась трудами выдающихся архитекторов В. И. Баженова, А. Д. Захарова, И. Е. Старова, Д. Кваренги, Ж. Б. Деламота, И. Микетти, В. В. Растрелли, Ф. И. Руска, Э. М. Фальконе, Ю. М. Фельтена и др.

Территориально-административные реформы проводились параллельно с работами по фиксации и межеванию земель, составлению планов существующих городов и проектированию новых.

В рассматриваемый период изменился общий подход к процессу межевания, а межевая часть получила четкое управление. В 1762 г. была учреждена Сенатская Межевая Экспедиция, наделенная полномочиями Департамента Сената, что делало ее подотчетной непосредственно императрице. В 1794 г. Межевая Экспедиция была переименована в Межевой Департамент Правительственного Сената, а в 1796 г. последовало Высочайшее повеление о распространении на этот департамент порядка ведения дел в формах, характерных для прочих департаментов. Для межевания земель в губерниях утверждались Губернские Межевые Канцелярии. Если же губернии включали несколько провинций, то при них должны были быть организованы Провинциальные Межевые Конторы, подчинявшиеся губернским Межевым Канцеляриям.

За это время была урегулирована деятельность межевой части — вышли постановления и разъяснения по вопросам процессуального характера, возникавшим при применении законов о генеральном межевании.

Большой объем землеустроительных, межевых, градостроительных, архитектурно-строительных работ заставил ввести в местные правления новых должностных лиц, профессионально владевших вопросами градостроительства, архитектуры, земельных отношений, а именно — губернских архитекторов, землемеров, чиновников инженерных специальностей. Екатерина II своими указами узаконила нахождение архитекторов на государственной службе в губерниях. Эти специалисты были ответственны за ведение проектов, составление их смет и осуществление надзора за постройками в губерниях.

Правительственные программы в области архитектурно-строительной деятельности и градостроительства во второй половине XVIII в., включавшие в себя создание объектов обороны, развитие промышленности, совершенствование транспортной инфраструктуры, были направлены на снабжение управляющими структурами каждой из них.

Вторая половина века — это время значительных изменений в деятельности Инженерного ведомства. Его главным учреждением стала Канцелярия артиллерии и фортификации.

К концу века государственный заказ на работы корпуса инженеров формировался уже не только через Военное ведомство, но и с другими ведомствами на работы, требовавшие инженерных знаний. Таким образом, путь, который прошли военные инженеры в это время, позволил уже в XIX в. сформировать корпус гражданских инженеров, составивших основу профессионалов в области строительной деятельности и архитектуры следующего столетия.

При определенных свободах, предоставленных с 1775 г. частным предпринимателям по строительству разного рода фабрик и заводских сооружений, управление их деятельностью было сосредоточено в центральном государственном органе — Сенатской Экспедиции о Государственных доходах. Основным результатом свобод, данных в сфере промышленного производства, явился небывалый рост числа производств на территории России.

Во второй половине XVIII в. сухопутные пути России получили центральное управление. В 1755 г. была образована Канцелярия от Строений Государственных дорог, просуществовавшая до 1775 г. А центральным органом управления по строительству дорог с 1786 г. стала Комиссия о дорогах в государстве.

В 1798 г. было положено начало деятельности специального центрального учреждения для заведования водными путями сообщения государства — Департамента для производства и управления всех дел по водными в Империи коммуникациями, с производством дел по регламенту Коллегий.

Во второй половине века обучение архитектурной теории и практике базировалось на освоении опыта регулярного профессионального образования архитекторов и инженеров. Параллельно с Академией художеств работали школы, созданные при учреждениях, осуществлявших крупные строительные программы. Это, прежде всего архитектурная школа при Канцелярии от строений в Санкт-Петербурге, а также созданные в разное время московские школы при Экспедиции Кремлевских строений (школы В. Баженова и М. Казакова). Несмотря на то, что возникали они на определенной базе с одновременным участием в практической работе, в них с учениками проводились регулярные теоретические занятия, которым придавалось большое значение. Одновременно росло число учебных центров по освоению инженерных знаний. Кроме образованных ранее учебных заведений, создавались школы для решения конкретных практических задач. Среди них — специальные школы гидравликов, специалистов горного дела, межевщиков. Эта тенденция специализации учебных заведений в дальнейшем получит свое непосредственное развитие.

Таким образом, во второй половине XVIII в. все составляющие АСК (межевание и землеустройство, градостроительная планировка и застройка населенных мест, создание объектов обороны, промышленности и транспорта) получили управленческую вертикаль по принципу: «центр — административно-территориальная единица — город», что заложило основы регулирования АСП на каждом из этих уровней.