Развитие механизма общественного участия в принятии экологически значимых решений

Дипломная работа Развитие механизма общественного участия в принятии экологически значимых решений

Актуальность темы

исследования. Декларация Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992) указывает, что экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан, а отправной точкой осуществления стратегий устойчивого развития на национальном уровне признает принцип участия общественности.

Около 15% российской территории по экологическим показателям находится в критическом состоянии. Для преодоления существующего противоречия между развитием и сохранением природы необходимо найти баланс. Это возможно при условии, если управленческие и другие решения — будут приниматься с учетом экологических требований, неукоснительно выполняемых на практике.

Действующее экологическое законодательство, несмотря на установление экологических требований к хозяйственной и иной деятельности, является несовершенным, а экологическая политика РФ в целом неэффективна. К числу основных факторов деградации природной среды относятся:

— преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, что приводит к быстрому истощению природных ресурсов и деградации природной среды;

— низкая эффективность механизмов природопользования и охраны окружающей среды, включая отсутствие рентных платежей за пользование природными ресурсами;

— резкое ослабление управленческих, и прежде всего контрольных, функций государства в области природопользования и охраны окружающей среды;

— высокая доля теневой экономики в использовании природных ресурсов;

— низкий технологический и организационный уровень экономики, высокая степень изношенности основных фондов;

— последствия экономического кризиса и невысокий уровень жизни населения;

— низкий уровень экологического сознания и экологической культуры населения страны;

— высокий уровень коррупции при принятии решений.

Завершая перечень проблем государственной системы принятия экологически значимых решений, остановимся на самой, на наш взгляд, болезненной и актуальной — несформированности общественных институтов, позволяющих различным социальным группам реализовывать свои права и интересы в сфере экологической политики. Речь идет о проблеме взаимодействии в системе «общество-государство». Мы видим данное взаимодействие, когда государство вынуждено принимать неотложные меры по нормализации экологической ситуации под нажимом общественности. Интересно, что в экстремальных случаях общественности удается наладить конструктивный диалог с властью и отстоять свои права. Однако движения такого рода являются не проактивными, а реактивными, а консенсус достигается только в случае действительно глобального характера проблемы (как в случае переноса газопровода от озера Байкал) и по очень узкому вопросу. По сравнению с этим, проблемы окружающей среды малого города, районного центра, любого муниципального образования являются незначительными. Но сила таких проблем в их большом количестве. Без активного участия, систематического ежедневного взаимодействия исполнительной и законодательной властей с общественностью, принятие экологически значимых решений не будет эффективным и принесет больше проблем, чем их реальных решений.

В этой связи многими исследователями обоснованно высказывается предложение о необходимости правовой регламентации подготовки и принятия экологически значимых решений. Так, обеспечение экологических требований при подготовке и принятии хозяйственных и иных решений и их выполнение в момент осуществления хозяйственной и иной экологически значимой деятельности рассматриваются учеными в качестве основных задач формирования экологического законодательства на базе концепции устойчивого развития. При этом создание основ эколого-правового обеспечения ее реализации должно находиться во взаимосвязи с механизмом подготовки и принятия экологически значимых решений.

Гражданская активность населения является мощным стимулом к соблюдению законодательства и установлению в обществе режима экологической законности. Несмотря на постоянные экономические трудности, все же остается тенденция к экологизации общественного сознания. Происходит также определенное правоосознание — понимание населением ценности своих конституционных прав на экологически безопасные условия жизни. Свидетельство тому — различные акции протеста, привлечение внимания к опасным проектам и многочисленные выступления в средствах массовой информации, активизация «третьего сектора» в направлении юридических действий, появление первых судебных прецедентов в сфере защиты экологических прав.

Однако на современном этапе более продуктивными обещают быть иные формы общественной активности, в первую очередь — гражданское участие, привлечение населения, общественных объединений и отдельных граждан к решению вопросов, имеющих экологическое значение. Не секрет, что аппаратные структуры, призванные обеспечивать экологическую безопасность и права населения, часто не выполняют свои задачи по причинам как субъективного, так и объективного (недостаточное финансирование, работа в условиях перманентных структурных реорганизаций и др.) характера. На этом фоне, общественное мнение способно повернуть решение вопросов в правильном направлении, да и просто помочь государству. Опыт показал его несомненную полезность: при активности граждан и неправительственных организаций были предотвращены либо скорректированы многие экологически необоснованные и даже ущербные проекты. Это соображения практического свойства.

Что касается анализа источников, то теоретическая база темы дипломного исследования проработана достаточно слабо. Отдельными учеными рассматривались вопросы понятия экологически значимых решений (М.М. Бринчук, Е. А. Белокрылова, М. В. Васильева, О.Д. Шакирова), участия общественности в процедуре их принятия (М.М. Бринчук, Н. С. Губская, О.Н. Разбаш).

Наиболее полно перечисленные вопросы раскрыты М. М. Бринчуком в рамках правового механизма подготовки и принятия экологически значимых решений.

Эти элементы исследовались в научной литературе в качестве самостоятельных эколого-правовых мер — оценка воздействия на окружающую среду (Е.Е. Вылегжанина и др.) экологическая экспертиза (В.И. Андрейцев, Т. В. Злотникова, О. Н. Сапранова и др.), экологическая сертификация (А.К. Веселов), экологический аудит (С.Л. Байдаков, И. Г. Иутин, Е. В. Марьин, Г. П. Серов, Т.З. Юсупов).

Недостаточная проработанность данной проблемы предопределила предмет и объект исследования, а также его цель и задачи.

Объектом исследования является механизм общественного участия в принятии экологически значимых решений и реализации экологической политики Российской Федерации Предметом — система отношений, складывающихся в процессе взаимодействия «власть-общество» в экологической сфере на примере некоммерческой организации Всемирный Фонд охраны дикой приролы (WWF) .

Целью дипломной работы является анализ механизма участия общественности в принятии экологически значимых решений и выработка предложений по его оптимизации.

Для достижения указанной цели необходимо решение следующих задач:

— раскрыть понятие и дать классификацию экологически значимых решений;

— рассмотреть общественное участие в экологической сфере как институт развития демократии и инструмент повышения эффективности экологической политики государства;

— раскрыть особенности законодательного обеспечения участия общественности в принятии экологически значимых решений в России;

— выделить основные проблемы межсекторального взаимодействия «власть-общество» в экологической сфере на примере Фонда охраны дикой природы. ;

— определить перспективы развития механизма участия общественных организаций в принятии экологически значимых решений.

Нормативную правовую базу исследования составили Конституция РФ, экологическое и иное законодательство РФ и субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, относящиеся к теме исследования, международные нормативные правовые акты в области охраны окружающей среды.

Структура работы. Работа состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка использованных источников.

1. Теоретические и законодательные основы участия общественности в принятии экологически значимых решений

1.1 Понятие и классификация экологически значимых решений

Понятие экологически значимых решений непосредственно не раскрывается в современных российских нормативно-правовых актах, в то же время данный термин употребляется в научной правовой литературе (его содержание и проблемы в области реализации раскрывались такими ведущими правоведами, как С. А. Боголюбов, М. М. Бринчук, А. К. Голиченков, М. И. Васильева и др.).

В последних исследованиях в области экологического права термин «экологически значимые решения» упоминается как нечто устоявшееся, не требующее отдельного определения. Одни авторы используют это словосочетание как основополагающее понятие в их системе доказывания, другие авторы косвенно ссылаются на него, говоря о смежных или близких темах. Причем данный термин используется по-разному, в разных контекстах и даже имеет разное значение.

Очевидным является то, что уяснение точного определения понятия «экологически значимые решения» и его закрепление в законодательстве будут способствовать формированию того смыслового поля, в котором существуют и функционируют экологические общественные организации. Именно экологически значимые решения составляют сущность деятельности этих организаций. Практика показывает, что в связи с принятием и реализацией какого-либо экологически значимого решения значительно активизируются местные, региональные или всероссийские общественные организации и их объединения, так как, если бы решение не обладало значимостью, их реакция была бы минимальной либо ее вообще могло и не быть.

В научной литературе наиболее приемлемым образом понятие «экологически значимых решений» было сформулировано О. В. Шакировой. Она выделяет несколько смысловых терминологических групп данного понятия, которые можно сгруппировать в две основные:

а) понятия, обозначающие экологически значимые решения как решения, реализация которых оказывает негативное влияние на окружающую среду;

б) понятие экологически значимой деятельности, употребляемой в контексте экологических прав граждан.

Рассмотрим терминологические группы, выделяемые О. Шакировой.

Экологически значимые решения как юридические аспекты, определяющие виды хозяйственной или иной деятельности, способные негативно влиять на окружающую природную среду.

Прямое, содержащееся в законодательстве определение этого понятия, как уже упоминалось выше, отсутствует.

Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной или иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации от 16 мая 2000 г. не применяет понятия «экологически значимые решения», а использует термин «намечаемая хозяйственная и иная деятельность». При этом определяет его как деятельность, способную оказать воздействие на окружающую среду и являющуюся объектом экологической экспертизы, тогда как существовавший ранее нормативно-правовой акт, хоть и довольно расплывчато, указывал, что экологически значимые решения связаны с социально-экономическим развитием общества. Такой пробел в законодательстве, бесспорно, является ущербным, ибо не указывается сфера общественных отношений, где реализуются экологически значимые решения и какое социально-экономическое значение имеет это понятие.

Базовый закон в области экологического права «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. в гл. 1 также не содержит искомого понятия «экологически значимые решения». В то же время в этом законе многие понятия экологического права тесно связаны с данным определением (загрязнение окружающей среды, экологические нормативы, требования в области окружающей среды, наилучшая существующая технология, вред окружающей среде, экологический риск, экологическая безопасность и т. д.). Отсюда явно напрашивается необходимость легального определения понятия «экологически значимые решения».

В соответствии с Федеральным законом от 23 ноября 1995 «Об экологической экспертизе» одним из принципов экологической экспертизы является презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности. Экологически значимые решения, обозначенные в указанном законе выступают в виде решений, реализация которых имеет негативное воздействие или несет неблагоприятные последствия для окружающей природной среды.

Отсюда можно сделать вывод о том, что зачастую в законодательстве прослеживается тенденция терминологического приравнивания понятий «экологически значимые решения» — «намечаемая хозяйственная или иная деятельность, способная негативно влиять на экосистемы и человека», что является неверным.

М.М. Бринчук в статье «Правовой механизм подготовки и принятия экологически значимых решений» определяет их как решения, реализация которых сопряжена с воздействиями на природу. К таковым может, например, относиться решение о строительстве высокоскоростной железнодорожной магистрали, перепрофилирование целлюлозно-бумажного комбината, выдача лицензий на заготовку древесины, добычу нефти, газа и др.

Существуют и иные точки зрения, согласно которым под экологически значимыми решениями следует понимать решения, способные оказать значительное воздействие на окружающую среду, исключая судебные решения.

Представляется, что термин «экологически значимые решения» означает не что иное, как юридический факт, служащий основанием возникновения, изменения и прекращения хозяйственной и (или) иной деятельности. Именно неверное с точки зрения экологии решение может повлечь вследствие его реализации отрицательное воздействие на окружающую среду, экосистемы и здоровье человека. Но к этому понятию следует отнести нормативные акты и юридико-технические нормы, которые при их применении могут затрагивать экологические права и свободы человека и гражданина. Вне всякого сомнения, законодательное закрепление понятия «экологически значимые решения» должно быть параллельно сопряжено с нормами обязательного общественного участия на всех стадиях разработки и принятия таких решений.

Экологически значимые решения, тесно связанные с экологическими правами граждан.

Комплекс экологических прав, входящих в понятие эколого-правового статуса человека и гражданина — важнейшее понятие, определяющее конституционный статус личности в Российской Федерации.

Конституция РФ провозглашает, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (ст. 2), а государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется (ст. 45).

Законодательством установлено, что реализация экологически значимых решений связана со следующими экологическими правами граждан:

а) правом на благоприятную окружающую среду; правом на возмещение ущерба, причиненного экологическим правонарушением;

б) правом на достоверную информацию о состоянии окружающей природной среды;

в) правом на участие в принятии экологически значимых решений [16, с. 89].

Указанные права содержатся в ст. 42 Конституции РФ, а также ст. 11 Федерального закона «Об охране окружающей среды», где положения основного закона детализированы следующим образом: «каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде».

М.В. Васильева считает, что экологически значимые решения — это правовые акты (нормативного и ненормативного характера) органов государственной власти РФ и субъектов РФ, а также органов местного самоуправления, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов, комплексов, систем либо окружающей природной среды в целом Васильева М. И. Общественные экологические интересы: правовое регулирование. М.: Наука, 1999. С. 35.

Вместе с тем, во-первых, хозяйственная и иная деятельность, оказывающая воздействие на окружающую среду, осуществляется не только органами власти, но также юридическими и физическими лицами, что следует из ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды». Этими лицами принимаются важные экологически значимые решения, касающиеся' данной деятельности, например, о разработке, финансировании и реализации экологических программ. Так, в 2008 г. ОАО «Лукойл» было принято решение об утверждении программы экологической безопасности на 2009 — 2013 годы и увеличении ее финансирования с 27 млрд руб. до 57,5 млрд руб. на реализацию 494 мероприятий «Лукойл» более чем вдвое увеличит …// Экологическое досье России. 2010. № 1.

Во-вторых, экологически значимые решения принимаются в отношении хозяйственной и иной деятельности, не только в части ее воздействием на окружающую среду, но и по поводу использования природных ресурсов при ее осуществлении. Например, в числе основных принципов водного законодательства, предусмотренных в ст. 3 Водного кодекса РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381., закреплен принцип, касающийся подготовки решений, реализация; которых может оказать воздействие на водные объекты" при их использовании и охране. Водное законодательство содержит требования, предъявляемые к решению о предоставлении — водного объекта в пользование Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 844 «О порядке подготовки и принятия решение о предоставлении водного объекта в пользование» // СЗ РФ. 2007. № 1. (2 ч.). Ст. 295. Решение о предоставлении водных биоресурсов, отнесенных к объектам рыболовства, в пользование предусматривается в ст. 33.2 Федерального закона «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов». Такие примеры можно было бы продолжить.

Соответственно понимание экологически значимых решений необходимо связывать с полным перечнем субъектов, участвующих в их подготовке и принятии. Эти решения касаются хозяйственной и иной деятельности, осуществляемой в области природопользования и охраны окружающей среды.

Эти особенности не учтены в определении О. Д. Шакировой, которая считает, что экологически значимые решения — это решения в отношении какой-либо предполагаемой деятельности человека, которая может иметь значительное воздействие на окружающую природную среду, а также последствия которых затрагивают экологические права граждан6 Шакирова О. Д. Экологически значимые решения. Термины и определения // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995;2004 гт. Составители: А. К. Голиченков, И. А. Игнатьева, А. О. Миняев / Под ред. А. К. Голиченкова. — М.: ТИССО, 2004 в 3-х Т. Т. 1. С. 512−513.

При этом она обращает внимание на существующие в науке экологического права точки зрения, рассматривающие понятия экологически значимые решения, как деятельность, имеющая какое-либо воздействие на окружающую среду Шакирова О. Д. Указ. соч. С. 505.

Данный подход вряд ли можно признать обоснованным, поскольку такая деятельность составляет содержание экологически значимых решений, также как и предъявляемые к ней требованиями, которые должны учитываться при их подготовке и принятии. При этом базовым положением, получившим законодательное закрепление, на наш взгляд, является презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности, закрепленной в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды» в составе принципов охраны окружающей среды.

В научной литературе этот принцип относится к числу наиболее влиятельных и из него есть несколько следствий. Как отмечает М. И. Васильева, во-первых, следование этому принципу в ходе подготовки и принятия экологически значимых решений означает проведение обязательного предварительного анализа (оценки) ожидаемого воздействия планируемой деятельности. Во-вторых, если последствия деятельности не могут быть спрогнозированы существующими методами, решение о ней должно быть отложено.

Правомерность и важность таких выводов для принятия экологически значимых решений подтверждаются принципами, предусмотренными Экологической доктриной Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510. В числе таких принципов, на которых базируется государственная экологическая политика, названы предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды.

Аналогичные принципы, также важными для принятия экологически значимых решений, закреплены в ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»: обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности; допустимость воздействия этой деятельности на природную среду исходя из требований в области охраны окружающей среды; обеспечение — снижения такого негативного воздействия на окружающую среду в соответствии, с нормативами в области охраны окружающей среды, запрещение хозяйственной и иной деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды.

Эти принципы обусловливают необходимость оценки экологических последствий намечаемой хозяйственной и иной деятельности, а также принятия решения о ее реализации на вариантной основе. Это следует из общетеоретического понимания решения как выбора наилучшего из множества альтернативных вариантов или выбора одной из ряда альтернатив в процессе достижения поставленных целей Глущенко В. В., Глущенко И. И. Разработка управленческого решения. Прогнозирование — планирование. Теория проектирования экспериментов. — Железнодорожный, Моск. обл.: ТОО НПЦ «Крылья», 1997. С. 47.

В теории управления используется системный подход при определении управленческого решения, под которым понимается альтернативный выбор социальной цели и нормы, вырабатываемой субъектом управления для целенаправленного воздействия на объект управления Граждан В. Д. Теория управления: Учебное пособие. — М.: Гардарики, 2005. С. 138.

Наличие сознательного выбора, когда принимающее решение лицо имеет несколько вариантов возможного поведения, является одним из основных признаков (элементов), характеризующих решение. Это выбор должен быть ориентирован на одну или несколько целей и завершиться действием Гурней Б.

Введение

в науку управления. М.: Прогресс, 1969. С. 357−358.

Важная роль в составе этих признаков отводится целеполаганию, которое по мнению Ю. А. Тихомирова, есть изначальный момент управленческого цикла, свойственный деятельности субъекта, принимающего управленческое решение. Чем правильнее и точнее выбрана цель, тем эффективнее могут быть выбраны правовые средства ее достижения; здесь необходима полная адекватность Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М.: Наука, 1972. С. 31.

Указанные основные признаки управленческого решения в полной мере свойственны и экологически значимым решениям. Применительно к последним представляется обоснованной идея модернизации системы их принятия, суть которой заключается в обеспечении всесторонней оценки возможных последствий для человека и среды обитания различных вариантов достижения намеченной цели. При этом предполагается добиться, чтобы:

а) оценка последствий проводилась до принятия окончательного решения о начале любой деятельности, порождающей антропогенные факторы воздействия на окружающую природную среду;

б) в процессе принятия решений на всех стадиях участвовали не только профессионалы и лица, принимающие решения, но и общественность.

Таким образом, экологически значимые решения — это юридические факты, выраженные в индивидуально-правовых административных актах органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, а также локальные (местные) акты администраций предприятий, учреждений и организаций, реализация которых связана с оказанием воздействия на состояние природных объектов либо окружающей природной среды в целом, и непосредственно влияющие на экологические права и свободы человека и гражданина.

Наиболее распространенные варианты таких решений — это определение мест нового строительства, предоставление земельных участков для строительства, утверждение различного рода проектов, принятие генеральных планов городов и т. д. В то же время экологически значимые последствия могут возникнуть не только по причине нового строительства, но и в результате перепрофилирования либо ликвидации некоторых специфических объектов, поэтому соответствующие решения должны иметь экологическое обоснование, проходить экологическую экспертизу и процедуру общественного участия.

Осуществление экологически значимых решений создает те условия, в которых реализуется право граждан на благоприятную окружающую среду, и поэтому участие граждан в процессе принятия таких решений является важнейшей формой правореализации, превентивным способом защиты общественного экологического интереса. Кроме того, участие в принятии экологически значимых решений — это своеобразный способ действия, близкий к самозащите гражданского права. И, наконец, это форма участия граждан в управлении делами государства.

1.2 Участие общественности в принятии экологически значимых решений как институт развития демократии

Участие общественности в принятии экологически значимых решений является неотъемлемым условием построения конституционно закрепленной модели демократического правового государства. На это направлены юридические инструменты различных отраслей права, в том числе экологического.

Как отмечает М. М. Бринчук, демократизация экологического права, как тенденция развития отрасли, проявляется в создании организационных и правовых условий для участия заинтересованных общественных формирований граждан в подготовке и принятии экологически значимых хозяйственных, управленческих решений и иных решений. Высокая степень демократизации в сфере правовой охраны окружающей среды, определяемая потребностями заинтересованной общественности, — важное направление, предпосылка и резерв повышения эффективности природоохранительной деятельности государства Бринчук М. М. Экологическое право. — М: Городец. 2009. С. 30−31. По мнению автора, одним из основных путей решения экологических проблем является привлечение к природоохранительной деятельности широких слоев населения.

Общественное участие — относительно новое понятие в современной науке политического управления. Его теория наиболее полно разработана в рамках модели партиципаторной демократии, в которой отстаивается необходимость активного участия граждан в обсуждении и принятии государственных решений, что обеспечивает контроль над властью, повышение эффективности управления и саморазвитие граждан. Практика общественного участия во многих странах, в том числе в Российской Федерации, развивалась в первую очередь в сфере охраны окружающей среды. Общественное участие предусматривает:

а) меры, способствующие полному пониманию общественностью процессов и механизмов исследования экологических проблем и принятия решений ответственными ведомствами;

б) полное информирование общественности о статусе и продвижении разработки и внедрения проектов намечаемой деятельности;

в) активный сбор мнений всех заинтересованных граждан, их восприятия целей и задач, а также их предпочтений в отношении использования ресурсов, альтернатив и любой другой информации, касающейся принимаемого решения.

К принципам общественного участия можно отнести следующие:

— презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности;

— гласность и учет общественного мнения;

— участие общественности на максимально возможной ранней стадии принятия экологически значимых решений, с целью рассмотрения и учета материалов, отражающих общественное мнение, для доработки по предложенным рекомендациям и замечаниям;

— достоверность и полнота информации, представленной общественности;

— открытость и объективность процесса общественного участия;

— приоритетность экологических аспектов над социальными, экономическими и другими аспектами хозяйственной и иной деятельности;

— ответственность заинтересованных сторон за невыполнение или ненадлежащее выполнение процедуры общественного участия.

Кратко характеризуя принципы организации общественного участия можно выделить также наличие ясной цели, необходимость «обратной связи», альтернативность, участие на ранних стадиях, доступность информации, локальность.

Безусловно, все вышесказанное является теоретическими конструкциями, реализация которых зависит от конкретных форм и инструментов общественного участия. Форма общественного участия — определенный способ организации осуществления общественного участия в принятии того или иного решения. Таким образом, любое действие общественности, призванное обеспечить участие её в принятии значимых решений имеет определенные сущностные характеристики, с помощью которых мы можем классифицировать это действие. Это и будет форма участия.

По форме процесса участия мы можем выделить:

— открытую форму, т. е. включающую участие общественности, поддающееся исследованию и измерению, легко регистрируемые формы участия;

— латентную — такую, которая незаметна для общественного внимания, скрыта от исследователей, наподдается точному измерению.

Также мы выделяем легальные формы участия, то есть те, которые закреплены законодательством и проходят с соблюдением регламента и нелегальные формы участия, которые нарушают существующее законодательство.

Формы участия общественности могут зависеть от многих факторов: уровень развития общества, политической системы, уровня принятия решений и т. д. Имея в виду совокупность факторов, имеющих влияние на процесс принятия того или иного решения, общественное участие можно организовывать в различных формах с наибольшей результативностью. Рассмотрим более подробно некоторые формы общественного участия в принятии экологически значимых решений.

К нелегальным открытым формам общественного участия относятся акции гражданского неповиновения и протеста, нарушающие социальный порядок, действия, ведущие к нарушению производственно-технических процессов хозяйствующих субъектов, влекущие за собой тяжелые последствия для человека и окружающей среды. Классифицировать латентные формы по тому же критерию легальности/нелегальности ощутимо сложнее. Латентные формы общественного участия могут носить легальный или нелегальный характер, но тяготеют они к нелегальности, ввиду прорех в законодательстве, регулирующем деятельность некоторых субъектов общественного участия, таких, например, как лобби и группы интересов. К латентным формам относятся: лоббирование различными субъектами своих интересов (это скорее нелегальная форма), формы сговора между хозяйствующими субъектами, в результате которых реализуется выгодный этим сторонам проект решения (скорее легальная, ведь заключать соглашения о сотрудничестве — приватное право каждой организации).

Говоря о формах общественного участия, невозможно не сказать об основных инструментах, используемых общественностью для достижения своих целей.

Инструменты общественного участия также можно классифицировать по различным основаниям, но наиболее логичной мы считаем классификацию инструментов применительно к формам участия, так как их взаимосвязь все же является определяющей для развития процесса участия.

Итак, открытые формы общественного участия, такие как выражение мнения, участие в нормотворчестве, предполагают использование следующих инструментов:

Легальные инструменты:

— проведение публичных ненасильственных мероприятий (митингов, пикетов, шествий, демонстраций);

— изложение мнения, обращение с письмами, жалобами, заявлениями, петициями и требование их рассмотрения;

— внесение предложений о проведении обсуждений проектов, референдумов;

— участие в референдумах;

— требование проведения общественной экологической экспертизы;

— разработка, утверждение и пропаганда своих экологических программ;

— реализации избирательного права через депутатов и формирование законодательной власти;

— участия общественности в депутатских слушаниях и подготовки экспертных заключений по проектам нормативных актов, реализация которых способна оказать негативное воздействие на окружающую среду;

— участие в проведение процедуры ОЭЭ (общественной экологической экспертизы).

Инструменты нелегальных открытых форм общественного участия:

— диверсионные акты, учинение беспорядков;

— несанкционированные митинги, пикеты, сходы и демонстрации;

— воспрепятствование деятельности (перекрытие дорог, блокирование деятельности производственных предприятий и др.)

Латентные формы участия предполагают наличие своих особых инструментов, присущих именной этой категории форм:

— звонки «нужным», принимающим решения субъектам;

— материальное поощрение субъектов принимающих решения (взятки, подарки);

— принуждение к принятию «нужного» решения, шантаж.

Это далеко не весь список инструментов общественного участия, присутствующие в нем пункты реализуются не все и не повсеместно. Касаясь легальных форм и инструментов, можно говорить об их декларативности, на уровне исполнения присутствуют лишь немногие из них, большинство таких инструментов не имеют четко прорисованных механизмов действия, что делает невозможным их практическую реализацию Практика показывает, что при активности граждан и неправительственных организаций были предотвращены либо скорректированы многие экологически необоснованные, и даже вредные проекты. Так, заключением экспертной комиссии общественной экологической экспертизы на строительство 2-ой очереди Балаковской АЭС, представленные проектные материалы признаны не отвечающими требованию нормативной документации. Эксперты пришли к выводу о том, что выбор площадки размещения энергоблоков АЭС является крайне неудачным с точки зрения> устойчивости грунтов, сейсмичности, опасной близости к крупному промышленному городу Балаково и реке Волге, имеющей питьевое и водохозяйственное значение. На основании выводов экспертов проект был оценен как несостоятельный по техническим и экономическим показателям, не гарантирующим достаточного уровня радиационной и экологической безопасности населения. Экспертная комиссия посчитала, что данный проект должен быть отклонен для согласования и запрещен к реализации.

Гражданская активность населения является мощным стимулом к соблюдению законодательства и установлению в обществе режима экологической законности. Несмотря на постоянные экономические трудности, все же прослеживается тенденция к экологизации общественного сознания. Происходит также определенное правоосознание — понимание населением ценности своих конституционных прав на экологически безопасные условия жизни.

На важность участия общественности в принятии экологически значимых решений неоднократно отмечалось в международных документах. Принципом 10 Декларации Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992), определено, что экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных лиц и граждан Повестка дня 21-й век Конференции Организации Объединенных наций по Окружающей среде и развитию. Доклад Конференции. Том 1. ООН. Нью-Йорк. М. 1993. С. 169. Каждый человек должен иметь доступ к информации, касающейся окружающей среды, которой обладают государственные органы и право принимать участие в процессе принятия решений. Конференцией обоснована необходимость таких новых форм участия общественности в принятии решений, как участие в оценке воздействия на окружающую среду (п. 23.2 Повестки дня 21-й век) Там же.

В «Руководящих принципах по обеспечению доступа к экологической информации и участию общественности в процессе принятия решений в области охраны окружающей среды», одобренных 25 октября 1995 г. в Софии Третьей Конференцией министров «Окружающая среда для Европы», подчеркивалось, что разработка механизма привлечения общественности к процессу принятия экологически значимых решений особенно важна для стран с переходной экономикой .

С появлением и развитием экологического законодательства в России появилась возможность участия общественности в обеспечении выполнения экологических требований в механизме принятия экологически значимых решений.

Для повышения эффективности общественного участия в таком механизме важное значение имеет определение ключевых понятий. Отсутствие четкой законодательно закрепленной терминологии приводит к неопределенности правого регулирования общественных отношений и не способствует единообразному толкованию норм права.

В законодательстве федерального уровня определение термина участие общественности в принятии экологически значимых решений отсутствует. В теории экологического права отмечается многоаспектность участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Следует согласиться с М. И. Васильевой в том, что конструкция общественного участия имеет сложную юридическую природу:

— экологически значимые решения создают те условия, в которых реализуется право граждан на благоприятную окружающую среду, и потому участие граждан — носителей данного субъективного права в процессе их принятия есть важнейшая форма правореализации;

— общественное участие можно рассматривать как превентивный способ защиты общественного экологического интереса;

— участие в принятии экологически значимых решений — это своеобразный способ действия, близкий к самозащите гражданского права;

— это форма участия в управлении делами государства.

В зарубежной литературе рассматриваемое понятие получило наибольшее развитие в изданиях, посвященных анализу методов участия общественности в решении экологических проблем.

Так, в книге Л. Кантера «Об оценке воздействий на окружающую среду» общественное участие определяется как непрерывный двунаправленный процесс взаимодействия между гражданами и органом власти (учреждением, ведомством), отвечающий за принятие решения и включающий: меры, способствующие полному пониманию общественностью процессов и механизмов подготовки и принятия решений ответственным ведомством; полное информирование общественности о статусе и продвижении разработки и внедрении проектов, планов, программ, выработки приоритетов политики или проведения оценки; активный сбор мнений всех заинтересованных граждан, их восприятия целей и задач, а также их предпочтений в отношении использования ресурсов и альтернативных стратегий развития или управления и любой другой информации, касающейся принимаемого решения.

Соответственно можно сделать вывод о том, что под общественным участием понимается сфера деятельности некоммерческих общественных организации и отдельных граждан в обсуждении и принятии экологически значимых решений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также контроль за их выполнением.

Наряду с этим представляется важным определить общественное участие как совокупность прав граждан, общественных организаций и объединений в системе экологических прав. Права, служащие средствами обеспечения соблюдения и защиты прав на благоприятную окружающую среду и охрану здоровья от неблагоприятного воздействия окружающей среды Бринчук М. М. Экологическое право. — М: Городец, 2009. С. 83−90., составляют отдельную группу в такой системе. К ним относятся конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

Значение общественного участия состоит в том, что оно способствует нашему продвижению к правовому государству. По степени реальности общественного участия можно судить о демократичности государства, а наличие развитых публичных институтов, влиятельного негосударственного сектора есть важнейшая составляющая гражданского общества. Эколого-ориентированная часть населения получила широкие возможности для выражения и распространения своих взглядов именно в условиях демократизации общественной жизни, становления правового государства и гражданского общества. Начальные рыночные формы ведения хозяйства усиливают экологический прессинг, и одновременно с тем новые политические реалии открывают новые возможности для проявления гражданской инициативы. Таким образом, минувшее десятилетие, со всеми его противоречиями и трудностями, все же стимулировало природоохранную активность населения.

Сотрудничество государства и граждан в решении экологических проблем — существенная предпосылка реализации предоставленных законом субъективных прав каждого и условие их успешной защиты. Здесь необходимо подчеркнуть, что защита экологических прав — дело не только и не столько самого населения, сколько государства, его органов и должностных лиц. Страна на грани демографической катастрофы, и сохранение здоровья, обусловленного в значительной степени состоянием окружающей природной среды, давно уже переросло из личного дела каждого в социально значимую проблему.

Потенциально круг совместной деятельности достаточно широк. Но в настоящее время в России из всего спектра экологических проблем, пожалуй, в наибольшей степени волнуют население вопросы предупреждения и (реже) компенсации экологического вреда жизни и здоровью. Характерно, что идеи сохранения биоразнообразия, отдельных объектов живой и неживой природы среди граждан нашей страны заметно менее популярны, чем среди западной общественности. В этом направлении работают, как правило, профессионально, крупные неправительственные организации, реже — местные клубы, группы и т. п.

Поэтому реально массовое общественное участие концентрируется вокруг недлинного перечня ситуаций, которые в достаточно стандартном виде возникают повсеместно. Предупреждение экологического вреда сейчас становится приоритетным направлением взаимодействия государства и его граждан в сфере охраны окружающей среды. Перспективы же совместной деятельности во многом зависят от становления в нашем праве комплексного межотраслевого института участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Формирование общественного мнения по экологическим проблемам происходит под влиянием значительного числа объективных и субъективных факторов.

Общественное мнение — это совокупность многих индивидуальных мнений по конкретному вопросу, затрагивающему группу людей.

В настоящее время активной формой выражения общественного мнения по экологическим проблемам является наличие у населения устойчивых распространенных негативных оценок, относящихся, как правило, именно к конкретным объектам или видам деятельности.

Главными факторами, определяющими настроения населения по отношению к конкретным объектам, несомненно, являются экономические и экологические. Все другие компоненты можно считать заключенными между этими двумя величинами. К числу данных главных факторов в первую очередь следует отнести представления населения о влиянии объектов на:

— рост благополучия населения;

— создание новых рабочих мест и решение проблем занятости;

— общую экологическую обстановку в регионе и месте проживания;

— продолжительность жизни;

— развитие социальной инфраструктуры (жилье, школы и т. д.);

— демографическую ситуацию;

— состояние здоровья населения; развитие туризма;

— сохранение привычных форм активного отдыха и рекреации.

Не меньшее значение в конкретных случаях может иметь и сохранность различных региональных природных символов и т. п.

Согласно взглядам многих современных исследователей, главным фактором формирования имиджа любого объекта в глазах населения является доступная для него оценка степени социально-эколого-экономического риска, связанного с комфортностью и безопасностью места расположения таких объектов, т. е. вероятности нанесения возможного экономического и экологического ущерба (в первую очередь собственному здоровью).

Основой современного подхода к формированию у населения приемлемой оценки экологического риска конкретного объекта является создание у населения методами общественного участия: коммуникации, общения, впечатления о добровольном согласии на размещение (эксплуатацию) строительного объекта. Психология человека такова, что добровольно принятое решение пойти на риск вызывает на порядок меньшее чувство страха по сравнению с ситуацией, когда данный риск воспринимается как навязанный.

При осуществлении новых проектов крайне важно обеспечить (с учетом всех требований законодательства) определенное участие населения в обсуждении проекта, что, в конечном счете, порождает у него ощущение контролируемости риска посредством диалога с должностными лицами.

Недоверие граждан к официальной информации не обязательно порождается самостоятельным квалифицированным анализом ситуации. Одна из основных задач правильной ориентации общественного мнения состоит именно в воспитании чувства доверия к экспертам. Для ее решения, как показывает практика, необходимо как можно раньше информировать общественность о характере мероприятий, которые могут отразиться на экологической ситуации и степени риска для населения, пока отношение общественности к новому экологическому риску и его оценка не сформировались.

Рост общественного сознания привел к усилению борьбы за право общественного участия. Несмотря на то, что в настоящее время активность отдельных граждан снизилась, НКО продолжают проявлять сильную заинтересованность. Этому можно дать несколько объяснений. С одной стороны, вовлечение общественности в решение экологических вопросов продиктовано демократизацией. С другой стороны, спад интереса отражает недостаток опыта, как у инициаторов хозяйственной деятельности, так и у общественности, а также недопонимание важности общественного участия в процессе решения комплексных экономических, социальных, политических и экологических проблем.

Ранее общественность выражала свое мнение по экологическим вопросам бурно, часто преступая закон или даже незаконными методами. Экологическое просвещение населения, рост объемов издаваемой экологической литературы и количества периодических изданий, наличие и доступность информации о состоянии природных ресурсов и их охране служат отправной точкой для поднятия общественного интереса и осуществления успешного общественного участия. Необходим процесс обмена информацией и открытый диалог.

Общественное участие ставит задачу уточнить и согласовать с населением оценки социально-экономического качества проекта или оценить приемлемость для населения влияния проекта на природную среду. В ряде случаев общественное участие преследует достижение этих целей одновременно. Процедура может проводиться как для предварительного анализа, так и для полной оценки влияния на социальную и природную среду, а также для сравнения воздействия этих или иных альтернатив и вариантов проекта.

Эта важная и ответственная работа требует соответствующей подготовки населения, зачастую вызывает задержку принятия решения и т. п. Тем не менее, процедура общественного участия позволяет в той или иной степени поднять качество проекта и преодолеть сопротивление тех или иных групп населения. Причины неудач, постигшие многие проекты, в известной мере следствие пренебрежения процедурами общественного участия при согласовании проектов с населением.

Наиболее простая форма включения граждан в обсуждение проекта — создание общественного комитета (совета) по тому или иному проекту, оказывающему серьезное воздействие на природную или социальную среду. Комитет играет важную роль во взаимодействии между проектными организациями, властями, местными группами населения и организациями, интересы которых затрагиваются строительством, и выявлении точек зрения всех заинтересованных сторон. Одна из главных целей работы комитета — создание атмосферы доверия между населением, проектными организациями и местными органами власти.

Комитет, ответственный за проведение общественного участия, выявляет взаимосвязи между интересами различных групп населения, политический климат, положительное и отрицательное отношение к проекту. Эта работа ведется методами интервью, организацией выставок и экспозиций, изданием буклетов и информационных бюллетеней, публикацией материалов в печати, выступлениями по радио и телевидению, организацией дискуссий, встреч за круглым столом.

Проектные институты могут оказать техническую помощь и дать консультации отдельным гражданам или группам по обоснованию и оценке тех вариантов (альтернатив), которые могут выдвигать сами граждане. В конфликтных ситуациях совместно развитые предложения по проектам могут быть приняты населением с гораздо большей готовностью, чем варианты, предлагаемые проектными институтами.

Если процесс общественного участия проведен на начальной стадии разработки проекта, и все возникающие проблемы и взаимное непонимание сняты, уменьшается возможность задержек при реализации проекта или дополнительных затрат на его доработку. Кроме того, улучшается возможность привлечения финансирования, если спонсорам сообщают о том, что мнения местной общественности учтены.

Это особенно важно, если спонсорами выступают международные финансовые организации, уделяющие приоритетное внимание тому, как общественные организации относятся к проекту. Однако постепенно и многие российские банки начинают задумываться над своим имиджем и стараются заранее предотвратить конфликты с общественностью.

Однако существуют также определенные риски, связанные с процессом участия общественности. Инициаторы строительной деятельности должны знать и быть готовыми к эффективному управлению этими рисками.

Общественное участие ведет к увеличению объемов работы для инициаторов проекта, особенно на краткосрочном этапе. Эффективное планирование процесса общественного участия может значительно облегчить эту проблему. Целесообразно применять подходы, не требующие значительных ресурсов. Однако, чтобы сделать процесс вовлечения общественности эффективным, затраты все же необходимы.