Прокурорский надзор

ВВЕДЕНИЕ

Происходящие в России демократические преобразования, курс на строительство правового государства, провозглашение приоритета прав личности создают предпосылки для повышения роли прокуратуры как федерального централизованного надзорного органа в укреплении законности и правопорядка в стране, охране конституционных прав и свобод граждан.

Прокурорский надзор и вся многогранная правоохранная деятельность российской прокуратуры являются одной из важнейших гарантий защиты прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, независимо от формы собственности и подведомственности, и государства в целом. Поэтому государство, общество заинтересованы в том, чтобы надзорная и иная деятельность прокуратуры была максимально эффективной, приводила к реальному укреплению законности и правопорядка. Важнейшими предпосылками успешного осуществления прокурорского надзора и иной деятельности прокуратуры являются прочные знания прокурорами и следователями специфики и особенностей разносторонней работы прокуратуры, своих полномочий применительно к конкретным направлениям деятельности, умение правильно, на научной основе организовать работу на порученных участках, мастерское владение тактикой и методикой осуществления прокурорского надзора и иной деятельности.

Осуществляя надзорное производство от имени государства, прокурор тем самым является его полномочным представителем в области уголовного судопроизводства.

Гарантии соблюдения принципа законности в деятельности по уголовному преследованию предполагают наличие функционально различных по своему содержанию, но общих по цели прокурорского надзора и судебного контроля.

В своей основе эта система многоступенчата, многосубъектна, она характеризуется спецификой задач, решаемых в порядке прокурорского надзора и судебного контроля, и, соответственно, разнообразием процессуальных форм и методов их решения. Вместе с тем в законодательной и правоприменительной практике до сих пор не проведено чёткого разграничения понятий «надзор» и «контроль», которые близки по своему смысловому значению, но всё-таки не синонимы и обладают определёнными различиями.

В разное время к рассмотрению и научному анализу прокурорского надзора и судебного контроля за исполнением законов органами предварительного расследования обращались такие ученые, как Басков В. И, Бессарабов В. Г., Бойков А., Григоров К. А., Звирбуль В. К., Казанцев С. М., Рябцев В. П., Ю. Е. Винокуров, А. А. Чувилев и целый ряд других ученых.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в сфере прокурорского надзора и судебного контроля за исполнением законов органами предварительного расследования.

Предмет исследования в совокупности составили теоретические понятия и принципы, характеризующие прокурорский надзор и судебный контроль за исполнением законов органами предварительного расследования; особенности осуществления данной деятельности.

Цель настоящей работы — исследование особенностей прокурорского надзора и судебного контроля за исполнением законов органами предварительного расследования.

В соответствии с поставленной целью задачами исследования являются:

— раскрыть сущность, значение и соотношение прокурорского надзора с судебным контролем;

— исследовать особенности прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования;

— проанализировать особенности судебного контроля за исполнением законов органами предварительного расследования.

Методологическую основу исследования составили общетеоретические положения диалектики как всеобщего метода познания. Кроме того, были использованы и частнонаучные методы: сравнительного правоведения, историко-правовой, социологический, анализа и синтеза и др.

В ходе исследования работа получила следующую структуру: введение, три главы, заключение и список использованных источников.

Первая глава работы посвящена сущности, значению и соотношению прокурорского надзора с судебным контролем, во второй главе рассмотрены особенности прокурорского надзора за исполнением законов органами предварительного расследования, в третьей главе проанализированы особенности судебного контроля за исполнением законов органами предварительного расследования.

Глава 1. Сущность, значение и соотношение прокурорского надзора с судебным контролем

1.1 Сущность, значение и принципы прокурорского надзора

Прокурорский надзор как вид государственной деятельности обладает и своим особым предметом. Согласно ст. 21 Закона о прокуратуре, предметом прокурорского надзора являются соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; соответствие законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами.

Понятие прокурорского надзора тесно связано с понятием законности, поскольку законность обеспечивается благодаря осуществлению прокуратурой надзора за соблюдением действующего законодательства в различных сферах деятельности общества и государства. Сущность законности заключается в строгом и неуклонном соблюдении и исполнении всеми субъектами действующего законодательства. А прокурорский надзор обеспечивает это неуклонное и строгое соблюдение и исполнение законодательства. На всей территории России необходимо единство законности, одинаковое ее понимание и осуществление, и единственным органом государства, способным обеспечить это единство, может быть прокуратура. Для этого она была создана, в этом состоит ее главная задача Бойков А., Скворцов К., Рябцев В. Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры//Уголовное право. 2005. N 2. С. 15.

Прокурорский надзор имеет существенное значение и в профилактике правонарушений, поскольку именно с помощью надзора достигается не только надлежащее исполнение законов, но и выявление правонарушений на ранних стадиях их формирования. Прокурорский надзор важную роль играет в защите прав граждан в различных сферах жизнедеятельности. Так, в сфере трудовых прав граждан прокуратура, защищая и охраняя трудовые права граждан, опротестовывает незаконные приказы, распоряжения и другие акты, ущемляющие трудовые права граждан, вносит представления, возбуждает гражданские, выносить мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства.

По материалам прокуратуры преступившие закон работодатели привлекаются к дисциплинарной и административной ответственности. В последние годы в отношении работодателей, допустивших нарушения трудового законодательства, возбуждено 224 административных производства Григоров К. А. Функции и направления деятельности прокуратуры Российской Федерации в современных условиях//Российское право в Интернете. 2009 (2).

В сфере защиты нарушенных жилищных прав граждан прокуроры направляют в суды иски, вносят протесты на незаконные правовые акты, принятые по вопросам жилищного законодательства. Реагируя на нарушения в жилищно-коммунальном секторе, прокурорами внесено почти 5 тыс. представлений, 3 тыс. виновным объявили предостережение, свыше тысячи привлекли к административной ответственности. Там, где нарушения носили уголовно наказуемый характер, расследовано 73 уголовных дела Доклад Генерального прокурора на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ с участием Президента РФ В. В. Путина 21 января 2013 г.//ИА «ВолгаИнформ» .

Прокуратура, осуществляя прокурорский надзор, выявляет многочисленные нарушения прав несовершеннолетних. За нарушение законодательства о защите прав и интересов несовершеннолетних по материалам прокуратуры к дисциплинарной и административной ответственности привлекаются должностные лица, возбуждаются уголовные дела.

Активизирована надзорная деятельность прокуратуры в сфере административной юстиции. Прокуроры уделяют особое внимание выявлению нарушений законности, допускаемых должностными лицами уполномоченных государственных структур. В целях устранения допущенных нарушений законов прокуратура вносит представления, привлекает виновных должностных лиц к дисциплинарной и административной ответственности, осуществляет иные полномочия по устранению нарушений законности.

За год через руки прокуроров проходит свыше 3 млн. дел и материалов. В интересах общества и государства предъявлено 153 тыс. исков на миллиардные суммы. К ответственности привлечены почти 108 тыс. нарушителей закона Доклад Генерального прокурора на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры РФ с участием Президента РФ В. В. Путина 21 января 2013 г.//ИА «ВолгаИнформ» .

Необходимость повышения качества судебных решений обусловливает целесообразность обеспечения большего взаимодействия между судами и прокуратурой, в том числе по обязательствам, вытекающим из положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществление эффективной защиты прав и свобод человека и формирующегося гражданского общества.

Без надзорных полномочий прокуратуры и ее возможностей устранение нарушений законов значительно осложнилось бы, а для граждан доступ к государственной защите от правового произвола был бы крайне затруднен. Осуществляя от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов судебными приставами, администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; участвуя в рассмотрении дел судами или принимая участие в правотворческой деятельности, органы прокуратуры преследуют при этом главную цель — всемерную защиту прав и свобод человека и гражданина Трикс А. В Справочник прокурора — «Питер», 2007. С. 223.

Принципы — это законодательные основополагающие начала, идеи и требования, лежащие в основе формирования, организации и функционирования органов прокуратуры. Принципы организации и деятельности прокуратуры определяют наиболее существенные черты и признаки деятельности органов прокуратуры. Поскольку прокурорский надзор — это одно из проявлений прокурорской деятельности, то и принципы организации и деятельности прокуратуры выступают одновременно и в качестве принципов прокурорского надзора.

Ст. 4 Закона о прокуратуре определяет принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации. Согласно ч. 1 этой статьи прокуратура Российской Федерации составляет единую федеральную централизованную систему органов и учреждений и действует на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Из этого законодательного определения вытекают такие принципы организации и деятельности прокуратуры, как принципы единства и централизации.

Прежде всего, основополагающим принципом прокурорского надзора выступает принцип единства, означающий, что все территориальные и специализированные прокуратуры, действующие на территории Российской Федерации, составляют единую систему. Создание и деятельность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускается. В соответствии с данным принципом прокуроры всех уровней обладают едиными полномочиями и средствами их реализации в виде таких актов прокурорского реагирования, как протесты, представления, постановления, предостережения о недопустимости нарушений законов, обращения с заявлениями в суды и др.

С принципом единства прокурорского надзора тесно связан и принцип централизации. Централизация системы органов прокуратуры проявляется в том, что нижестоящие прокуроры подчиняются вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ. Прокуроры городов и районов, прокуроры специализированных прокуратур назначаются на должность и освобождаются от должности Генеральным прокурором РФ. Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются на должность Генеральным прокурором РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, им же освобождаются от должности без каких-либо согласований. Таким образом, подчинение всех нижестоящих прокуроров Генеральному прокурору проявляется в том, что именно этому должностному лицу предоставлено право: образования, реорганизации и упразднения всех органов и учреждений прокуратуры, определения их статуса, компетенции, штатной численности и структуры; назначения и освобождения от должности нижестоящих прокуроров и директоров (ректоров) научных и образовательных учреждений; принятия в рамках исключительной компетенции обязательных для исполнения решений по вопросам, связанным с осуществлением функций прокуратуры. Генеральный прокурор издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции.

Принцип законности — важнейшее общеправовое начало деятельности всех правоприменительных и правоохранительных органов. Для прокуратуры, являющейся живым напоминанием закона, данный принцип выступает главенствующим в ее деятельности, поскольку она подчинена интересам обеспечения исполнения законов как сердцевины законности. Это главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности. Прежде всего, принцип законности проявляется в том, что правовое положение прокурора, его полномочия, правовые средства их реализации при осуществлении прокурорского надзора регламентируются соответствующими нормативными актами УПК РФ от 18 декабря 2001 г. № 174-ФЗ (с посл. изм. и доп.), Гражданским процессуальным кодексом РФ от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (с посл. изм. и доп.), Арбитражным процессуальным кодексом РФ от 24 июля 2002 г. N 95-ФЗ (с посл. изм. и доп.), Кодексом РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ (с посл. изм. и доп.).

Органы прокуратуры осуществляют свои полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами. Тем самым в законодательстве провозглашается принцип независимости прокурорских работников. В законодательстве специально оговорена недопустимость вмешательства в деятельность прокуратуры, воздействия в любой форме на прокурора с целью повлиять на принимаемые ими решения или воспрепятствовать их деятельности. Требования прокурора, вытекающие из его полномочий, предусмотренных законом, подлежат безусловному исполнению в установленный срок.

Законодательно предусматриваются конкретные правовые гарантии обеспечения независимости прокурорских работников. Прокурорские работники не могут являться членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности. Создание и деятельность таких объединений, их структур в органах и учреждениях прокуратуры не допускается. Прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями общественных объединений. Прокурорские работники не вправе совмещать свою основную деятельность с иной, оплачиваемой или безвозмездной деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой деятельности Российский прокурорский надзор: учебник / под ред. А. Я. Сухарева. М.: НОРМА (Издательская группа НОРМА-ИНФРА. М), 2001. С. 234−235.

Органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Принцип гласности означает открытость деятельности органов прокуратуры, доступность для граждан, средств массовой информации. Благодаря реализации этого принципа обществу предоставляется возможность осуществлять контроль за деятельностью органов прокуратуры.

Считая принципиально важными вопросы расширения и углубления взаимодействия со средствами массовой информации для обеспечения объективного и оперативного освещения деятельности органов прокуратуры, руководствуясь п. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», Приказом от 23 октября 2009 г. N 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» Приказ от 23 октября 2009 г. N 341 «О взаимодействии органов прокуратуры со средствами массовой информации» (с изм., внесенными Приказом Генпрокуратуры РФ от 31.05.2011 N 153):

Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, городов и районов, другим территориальным и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур:

— Рассматривать взаимодействие со средствами массовой информации как одно из важнейших направлений работы и осуществлять его, исходя из анализа состояния законности и прокурорского надзора.

— Строго соблюдать один из основополагающих принципов организации и деятельности прокуратуры, закрепленный в ст. 4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому органы прокуратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне.

— Систематически информировать население через официальные интернет-представительства органов прокуратуры, информационные агентства, печать, радио и телевидение о состоянии законности и правопорядка. Оперативно сообщать в средства массовой информации о направлении в суд уголовных дел, вызвавших повышенный общественный резонанс, и вынесении по ним судебных решений, а также о прокурорских проверках, в процессе которых вскрыты многочисленные нарушения законности. При этом распространяемые прокуратурой сообщения должны быть выверенными, объективными и не содержать информации конфиденциального характера.

— При подготовке материалов для освещения в средствах массовой информации руководствоваться требованиями ч. 1 ст. 23 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право каждому на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту чести и доброго имени, а также иными требованиями федерального законодательства и международными актами, запрещающими предавать гласности любую информацию, которая может привести к указанию на личность несовершеннолетнего правонарушителя или потерпевшего без его согласия и согласия его законного представителя.

— Обеспечивать тщательную проверку данных, готовящихся для освещения в средствах массовой информации.

— Постоянно совершенствовать формы и методы работы со средствами массовой информации.

Начальникам главных управлений, управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации представлять в управление взаимодействия со средствами массовой информации:

— не реже одного раза в месяц — наиболее актуальные материалы о практике прокурорского надзора для размещения на официальном интернет-представительстве Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также освещения в средствах массовой информации. Материалы, которые имеют или могут иметь широкий общественный резонанс, направлять в предельно сжатые сроки;

— не реже одного раза в полугодие — предложения об организации выступлений в средствах массовой информации с указанием тематики и формата (интервью, брифинг, авторский материал).

Сообщения о встречах, семинарах, круглых столах, проводимых с участием руководителей Генеральной прокуратуры Российской Федерации, представлять в день проведения мероприятия, материалы о направлении уголовных дел в суд — в день утверждения обвинительного заключения, информацию о судебных решениях, имеющих повышенный общественный резонанс, — в день их вынесения.

В случае участия в мероприятиях, проводимых общественными организациями, предварительно сообщать об этом в управление взаимодействия со средствами массовой информации Прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам специализированных прокуратур:

— ежедневно осуществлять мониторинг ведущих средств массовой информации субъекта Российской Федерации в целях анализа состояния законности и возможного принятия мер прокурорского реагирования. О принятых мерах прокурорского реагирования оперативно информировать управление взаимодействия со средствами массовой информации;

— ежедневно обновлять новостные ленты интернет-представительств прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур;

— еженедельно направлять в управление взаимодействия со средствами массовой информации наиболее актуальные материалы о деятельности органов прокуратуры для их размещения на официальном интернет-представительстве Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также освещения в средствах массовой информации;

— не реже одного раза в квартал организовывать выступления прокурорских работников в средствах массовой информации;

— ежегодно проводить личные встречи руководителей органов прокуратуры с редакциями ведущих периодических изданий, электронных средств массовой информации, информационных агентств, журналистами, организовывать пресс-конференции по наиболее актуальным вопросам прокурорской деятельности;

— ежегодно проводить обучающий семинар с прокурорами городов, районов, другими территориальными и приравненными к ним прокурорами иных специализированных прокуратур по вопросам взаимодействия со средствами массовой информации.

Управлению взаимодействия со средствами массовой информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

— оперативно рассматривать материалы, поступающие из подразделений Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур. Решения о возможности размещения материалов на официальном интернет-представительстве Генеральной прокуратуры Российской Федерации, а также освещения в средствах массовой информации принимать своевременно с учетом соответствующих ограничений, установленных федеральным законодательством;

— ежедневно осуществлять мониторинг ведущих федеральных средств массовой информации, а также основных интернет-сайтов в целях оперативного информирования руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации о нарушениях законности, чрезвычайных происшествиях и иных наиболее значимых событиях. При этом обращать особое внимание на информацию о нарушениях прав и свобод граждан, нарушениях, допущенных при расследовании уголовных дел, иных нарушениях законности. Незамедлительно передавать такие материалы в соответствующие подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации для организации проверки изложенных сведений.

Установить, что:

— официальные сообщения от имени Генеральной прокуратуры Российской Федерации направляются исключительно через управление взаимодействия со средствами массовой информации и только с согласия Генерального прокурора Российской Федерации;

— ответственность за достоверность и полноту содержащихся в этих материалах сведений несут лица, представившие их в управление взаимодействия со средствами массовой информации.

Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации предусмотреть проведение систематических исследований по вопросам повышения эффективности взаимодействия органов прокуратуры со средствами массовой информации, а также разработку научно-практических рекомендаций по совершенствованию форм и методов этой деятельности, принципов анализа и учета общественного мнения.

Подводя итог, отметим, что, прокурорский надзор — это специфическая государственная деятельность, осуществляемая органами прокуратуры, играющая активную роль в охране и защите прав и свобод граждан, интересов общества и государства, укреплении законности и правопорядка, и способствующая становлению и развитию демократического правового государства.

дознание следствие судебный контроль

1.2 Соотношение прокурорского надзора с судебным контролем

Гарантии соблюдения принципа законности в деятельности по уголовному преследованию предполагают наличие функционально различных по своему содержанию, но общих по цели прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля.

В своей основе эта система многоступенчата, многосубъектна, она характеризуется спецификой задач, решаемых в порядке прокурорского надзора, судебного и ведомственного контроля, и, соответственно, разнообразием процессуальных форм и методов их решения. Вместе с тем в законодательной и правоприменительной практике до сих пор не проведено чёткого разграничения понятий «надзор» и «контроль», которые близки по своему смысловому значению, но всё-таки не синонимы и обладают определёнными различиями.

Судебный контроль, осуществляемый на стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования, являясь, по существу, дополнительной функцией судебной системы, призванной, согласно Конституции РФ, осуществлять прежде всего правосудие, некоторые авторы определяют как уголовно-процессуальную функцию суда по проверке законности и обоснованности определённых решений См.: Галузо В. Н. Судебный контроль за законностью и обоснованностью содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых на стадии предварительного расследования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук, 1995, с. 15., другие — как осуществление судом системы проверочных мероприятий, носящих предупредительный и правовосстановительный характер, в целях обеспечения законности и обоснованности решений и действий органов дознания и предварительного следствия, ограничивающих конституционные или иные права и свободы граждан См.: Изотова О. В. Проблемы судебного контроля при возбуждении и предварительном расследовании уголовных дел: Дис. … канд. юрид. наук. М., 1974, 230 с.

Увеличение количества нарушений закона, выявляемых и устраняемых прокурорами в ходе надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного расследования, а также частота удовлетворения поступающих прокурорам жалоб свидетельствуют как об активизации надзорной деятельности последних, так и о недостаточной эффективности ведомственных механизмов контроля за процессуальной деятельностью прежде всего следователей и дознавателей.

Результаты прокурорских проверок материалов об отказе в возбуждении уголовного дела, а также уголовных дел, по которым выявлялись нарушения, показывают, что нарушениям в том числе способствовали недостатки ведомственного контроля, осуществляемого руководителями следственных органов и начальниками органов дознания Петров А., Соотношение прокурорского надзора с судебным и ведомственным контролем//" Законность", N 4, апрель 2013 г. С. 88−89. В первую очередь это относится к обеспечению конституционных прав граждан, привлекаемых к участию в уголовном судопроизводстве.

Особенностью отечественного уголовного процесса является то, что если механизм прокурорского надзора и ведомственного контроля имеет свою историю и они достаточно исследованы в теории и практике, то судебный контроль, по существу, является новым правовым институтом, берущим своё начало в связи с внесением в 1992 г. изменений в УПК РСФСР и принятием Конституции РФ и развивающимся в ходе правовой и судебной реформы.

Вопросы реализации в уголовно-процессуальном законодательстве конституционных положений о судебном контроле, соотношения его с прокурорским надзором и ведомственным контролем в стадии возбуждения уголовного дела, в том числе при разрешении сообщений о преступлениях, обсуждаются в юридической литературе уже долго, но единых подходов к этой проблеме пока так и не выработано.

По своему содержанию надзор прокурора за исполнением требований федерального закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлении ориентирован прежде всего на предупреждение, выявление и устранение возможных нарушений уголовно-процессуального закона в процессе этой деятельности, нарушений конституционных прав граждан.

Следует отметить, что прокурорский надзор, судебный и ведомственный контроль за деятельностью по разрешению сообщений о преступлениях фактически выполняют общую для всей системы органов уголовного судопроизводства роль, заключающуюся в обеспечении законности и обоснованности действий и принимаемых по сообщениям о преступлениях процессуальных решений.

Ведомственный контроль некоторые авторы разделяют на две формы: процессуальный и организационный См.: Чувилев А. А. и др. Обеспечение законности и обоснованности привлечения в качестве обвиняемого. М., 1976, с. 56; Изотова О. В. Указ. соч., с. 36 и др. Организационный контроль в отношении дознавателя, органа дознания, следователя, руководителя следственного органа, обязанных принять и проверить сообщение о преступлении, осуществляется в административно-управленческих формах, определяемых отраслевыми федеральными законами, ведомственными организационно-распорядительными документами и инструкциями об организации работы, и заключается в организационно-методическом руководстве, проверке соблюдения порядка разрешения сообщений о преступлениях, принятии мер воздействия к нарушителям, даче указаний, распределении обязанностей и т. д. Процессуальный контроль реализуется в процессуальных полномочиях указанных должностных лиц, определяемых уголовно-процессуальным законодательством.

Следует отметить, что по существу и в отношении начальника органа дознания и руководителя следственного органа уголовно-процессуальный закон не детализирует средства осуществления ими процессуального контроля, что «размывает» его назначение и снижает ответственность указанных должностных лиц как за результат, так и непосредственно за процесс разрешения сообщений о преступлениях.

В сложившейся ситуации эффективность ведомственного контроля по такому параметру, как своевременное выявление нарушений закона в деятельности следователей и дознавателей по разрешению сообщений о преступлениях, представляется невысокой.

Опрос следователей и дознавателей по этому вопросу свидетельствует о том, что большинство из них (а прокуроры полностью) считают ведомственный контроль в стадии возбуждения уголовного дела менее эффективным, чем прокурорский надзор. Более того, следует сказать, что имеет место практика «прямого контакта» — «прокурор — следователь» или «прокурор — дознаватель», когда начальники органов дознания и руководители следственных подразделений должного участия по реализации возложенных на них функций осуществления процессуального контроля за деятельностью следователей и дознавателей по разрешению сообщений о преступлениях не осуществляют, материалы по сообщениям о преступлениях и законность процессуальных решений не проверяют либо относятся к этой работе формально Петров А., Соотношение прокурорского надзора с судебным и ведомственным контролем//" Законность", N 4, апрель 2013 г. С. 88−89.

Поступающие к руководителям следственных органов и начальникам органов дознания жалобы на действия (бездействие) и процессуальные решения следователей и дознавателей в стадии возбуждения уголовного дела, чьи действия обжалуются, зачастую разрешаются последними, контрольные полномочия переадресовываются надзирающему прокурору, который всё равно «поправит» лицо, разрешающее сообщение о преступлении.

Проведённый анализ свидетельствует о том, что непосредственный, более действенный контроль за процессуальной деятельностью следователей и дознавателей при разрешении сообщений о преступлениях, равно как в ходе осуществления предварительного расследования, может эффективно осуществляться руководителями следственных органов и начальниками органов дознания, правовое положение которых будет детально регламентировано уголовно-процессуальным законом. Таким образом, целесообразно дополнить ст. 39 УПК РФ положениями о праве руководителя следственного органа осуществлять контроль за законностью и своевременностью разрешения следователем сообщений о преступлениях, давать следователю указания в связи с разрешением сообщений о преступлениях, отстранять следователя от разрешения сообщений о преступлениях. Аналогичные по содержанию дополнения следует внести в ст. 401 УПК.

Законодательное закрепление указанных прав не означает смешение функций ведомственного контроля и прокурорского надзора. При существующей законодательной конструкции УПК ежегодное значительное количество отменённых прокурорами процессуальных решений по сообщениям о преступлениях, жалоб на действия (бездействие) и процессуальные решения следователей и дознавателей, поступающих прокурорам, позволяет говорить о том, что прокурорский надзор за исполнением требований федерального закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях является более полноценной и реально действующей гарантией обеспечения законности в стадии возбуждения уголовного дела. Прокуроры существенно сдерживают рост числа нарушений законодательства на начальной стадии уголовного процесса.

Надзирая за исполнением законов в сфере уголовно-правовой регистрации преступлений, прокурор располагает значительно большим объёмом процессуальных полномочий, чем должностные лица, осуществляющие ведомственный контроль, в том числе надзорными полномочиями в отношении самих руководителей следственных органов и начальников органов дознания. Более того, прокурорский надзор имеет надведомственный характер, что значительно повышает его результативность. При этом прокурор не должен подменять руководителя следственного органа, начальника органа дознания в плане осуществления процессуального руководства. При выявлении необходимости последнего прокурор требует принятия необходимых мер непосредственно указанными ведомственными руководителями. Вмешательство прокурора в связи с этим может быть оправдано лишь в исключительных случаях ввиду их бездеятельности.

Дискуссионным является вопрос о соотношении прокурорского надзора и судебного контроля в стадии возбуждения уголовного дела.

До недавнего времени надзор за исполнением законов в досудебных стадиях уголовного процесса являлся монопольным правом прокурора. Суд не мог вмешиваться в ход предварительного расследования, пока не получал законченное дело с обвинительным заключением.

Взгляды на этот вопрос в теории полярны, так как некоторые наиболее последовательные критики надзорной роли прокурора в досудебном процессе и сторонники расширения судебного контроля полагают, что прокурорский надзор не выполняет в полной мере своего предназначения из-за оказания на него давления, большой загруженности, текучести кадров, а также потому, что надзор прокурора избирателен См.: Гуценко К. Ф. Правосудие и прокурорский надзор в условиях формирования правового государства. — Вестник МГУ, Сер. 11. Право, 1990, N 4, с. 15; Петрухин И. Л. Судебные гарантии прав личности / В сб.: Актуальные вопросы борьбы с преступностью в России и за рубежом. Вып. 8. М., 1992, с. 61 и др., что прокурор в силу заинтересованности в результатах расследования не способен принимать объективные решения по жалобам на действия и решения органа расследования, а при хорошо поставленном судебном контроле прокурорский надзор становится излишним См.: Петрухин И. Л. Проблема судебной власти в современной России. — Государство и право, 2000, N 8, с. 7.

Противники такой точки зрения называют прокурорский надзор надёжной гарантией обеспечения законности в ходе дознания и предварительного следствия См.: Бойков А. Д. Судебная реформа: обретения и просчеты. — Государство и право, 1994, N 6, с. 21., высказывают утверждения об ограниченности возможностей суда по защите прав и свобод человека и гражданина в сфере уголовного судопроизводства См.: Егоров И. М. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в досудебных стадиях уголовного процесса: Дис. … канд. юрид. наук. СПб., 2000, с. 135., о его несоответствии конституционному принципу осуществления правосудия только судом См.: Федоров И. З. Применение в досудебных стадиях уголовного процесса конституционных норм, допускающих ограничения прав и свобод человека и гражданина: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 1997, с. 21.

Дискуссию по этому вопросу, на наш взгляд, следует вести не столько в контексте необходимости прокурорского надзора или наоборот, сколько по вопросу о том, в каком соотношении должен находиться прокурорский надзор и судебный контроль. Такая дискуссия представляется более продуктивной, поскольку те или иные радикальные предпочтения по своей правовой природе несовершенны.

Следует согласиться с мнением, что расширение возможностей судебного контроля за соблюдением прав и свобод граждан в досудебном производстве не означает замены прокурорского надзора судебным контролем, не снижает степени важности применения средств прокурорского реагирования на нарушения закона См.: Алексеев С. Н. Надзор за соблюдением прав и свобод участников уголовного процесса в системе конституционных гарантий прав и свобод человека и гражданина и полномочий прокурора (досудебные гарантии): Дис. … канд. юрид. наук. Самара, 2002, с. 134. Ежегодно количество обращений граждан в органы прокуратуры за защитой нарушенных прав намного превышает количество обращений в суды. К примеру, в 1 полугодии 2011 г. прокурору г. Астрахани поступило 20 жалоб, в суд за тот же период всего 1. Схожая картина складывается в 1 полугодии 2012 г. (прокурору — 31, в суд — 11) и в целом наблюдается по всей Астраханской области. Это свидетельствует о том, что граждане пользуются альтернативными способами защиты своих прав.

Преимущества прокурорского надзора перед судебным контролем заключаются в его непосредственной близости к органам расследования, обеспечивающей возможность оперативно реагировать на нарушения уголовно-процессуального закона, тем более после возвращения прокурору некоторых прежних полномочий Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. N 404-ФЗ.

Контрольные полномочия суда подтверждают мнение тех процессуалистов, которые полагают, что суд, в силу усложнённого порядка контроля с элементами судебного следствия, не в состоянии обеспечить ни постоянный характер надзора за законностью, ни его оперативности. К тому же суд уже на досудебных стадиях оказывается втянутым в обсуждение вопросов, подлежащих разрешению при рассмотрении дела по существу См.: Соловьев А. Б., Токарева М. Е., Халиулин А. Г., Якубович И. Я. Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России. НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГП РФ. Кемеровский гос. университет. Юр. факультет. М.-Кемерово, 1997, с. 49, 52, 57.

Прокурорский надзор способен более оперативно разрешать не требующие вмешательства суда конфликтные ситуации, связанные с деятельностью по разрешению сообщений о преступлениях, значительно разгрузив тем самым судебную систему для выполнения ею главной функции отправления правосудия, не без соблазна самому оказаться бесконтрольным.

При осуществлении надзора за деятельностью по разрешению сообщений о преступлениях прокурор не только даёт ей оценку с точки зрения её соответствия закону, но и вправе посредством предоставленных ему полномочий направлять её в интересах обеспечения законности, отменять процессуальные акты органа дознания и предварительного следствия.

Надзорная деятельность прокурора на этом этапе ориентирована прежде всего на предупреждение возможных нарушений закона при разрешении сообщений о преступлениях, о чём свидетельствует также исключительное право прокурора на внесение представлений об устранении выявленных нарушений, имеющее большое позитивное значение не только для восстановления нарушенного права конкретного заявителя, но и обеспечения в будущем прав неограниченного круга лиц.

Изложенное позволяет говорить о том, что судебный контроль за исполнением законов при разрешении сообщений о преступлениях имеет положительное значение как гарантия обеспечения законности при сохраняющейся важности роли прокурорского надзора.

Выявление и устранение судом нарушений закона, допущенных при разрешении сообщений о преступлениях, на наш взгляд, свидетельствует в первую очередь о недостатках прокурорского надзора и нереализации им определённого уголовно-процессуальным законом назначения.

Следует отметить, что способы осуществления судом и прокурором своих контрольно-надзорных полномочий принципиально отличаются. Суд реализует их только по инициативе заинтересованных лиц, по мере поступления конкретных заявлений и жалоб и, как правило, публично, путём судебного разбирательства. Надзор прокурора действует постоянно и непрерывно, имеет всеобъемлющий и регулярный характер. Прокурору, в отличие от судьи, не обязательно ждать поступления обращений заинтересованных лиц, чтобы начать проверку.

Проведённое сравнение свидетельствует о том, что контроль, осуществляемый судами, в силу объективно присущих им закономерностей функционирования, не может и не должен заменять прокурорский надзор. Каждая из этих систем занимает свою нишу в механизме государственного устройства. По масштабам и направленности судебный контроль на досудебных стадиях не только не тождествен прокурорскому надзору, но и не дублирует его. Передача, в соответствии с Конституцией РФ, в компетенцию суда полномочий по разрешению производства наиболее важных процессуальных действий, а также введение судебного порядка обжалования действий и решений органов предварительного расследования и самого прокурора, относящихся к конституционным правам и свободам участников уголовного процесса, безусловно в этой части ограничили компетенцию прокурора, однако это не даёт оснований говорить об изменении процессуального статуса прокурора в досудебных стадиях уголовного судопроизводства, как утверждают некоторые авторы.

Вместе с тем соотношение прокурорского надзора и судебного контроля требует дальнейшего совершенствования как в аспекте теоретической проработки указанной проблемы, так и путём создания надлежащего правового механизма, полно регулирующего это взаимодействие. Правы на этот счёт некоторые учёные, которые, анализируя доводы против замены прокурорского надзора судебным контролем, говорят о том, что речь должна идти не об устранении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью должностных лиц и замене его судебным контролем, а о сочетании этих функций прокурора и суда в интересах обеспечения как уголовного преследования, так и защиты прав граждан, вовлечённых в сферу уголовного судопроизводства.

Таким образом, полагаем, что укреплению законности в стадии возбуждения уголовного дела и повышению в её рамках гарантированности прав и свобод человека и гражданина способствует не переложение контрольно-надзорных полномочий с прокурора на судью либо утверждение незыблемой монополии в этом вопросе какого-либо одного органа, а чёткое распределение «зоны ответственности» каждого элемента системы гарантий, где найдётся место и ведомственному начальнику, и прокурору, и судье, создание единой системы гарантий с возможностью и реальной доступностью выбора средств и способов защиты заявителем нарушенного права.

Глава 2. Прокурорский надзор за исполнением законов органами предварительного расследования

2.1 Правовые средства прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия Процессуальная деятельность органов дознания и предварительного следствия состоит в урегулированной уголовно-процессуальным законом деятельности органов дознания, дознавателей, следователей, а в определенной мере и начальников органов дознания, начальников подразделений дознания, руководителей следственных органов, в досудебных стадиях уголовного процесса — в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования, составляющих основное содержание досудебного производства по уголовным делам.

Данная деятельность начинается с момента получения этими органами сообщения о преступлении и заканчивается моментом направления уголовного дела с обвинительным заключением или обвинительным актом или постановлением о передаче уголовного дела в суд для рассмотрения во-проса о применении принудительных мер медицинского характера прокурору, либо моментом прекращения уголовного дела, либо еще раньше — моментом вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Эта деятельность осуществляется для решения ряда непосредственных задач. В стадии возбуждения уголовного дела основная задача — проверка наличия иди отсутствия повода и основания для возбуждения уголовного дела. В стадии предварительного расследования основные задачи — это предварительное, но в то же время полное и объективное установление всех обстоятельств, относящихся к событию преступления и личности обвиняемого, его изобличение в совершении преступления, собирание доказательств и подготовка материалов уголовного дела, необходимых для его надлежащего рассмотрения в суде. Более общие задачи рассматриваемой деятельности — это в целом задачи назначения уголовного судопроизводства, закрепленные в ст. 6 УПК РФ.

Процессуальная деятельность органов дознания и предварительного следствия является начальной и незаменимой частью уголовного преследования Согласно п. 55 ст. 5 УПК РФ уголовное преследование — процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления., в целом выполняет ключевую роль в борьбе с преступностью.

ОРД при всей ее важности для этой борьбы (особенно для борьбы с организованной преступностью) носит все же по отношению к процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия вспомогательное (служебное) значение, задачи ОРД, по сути, подчинены задачам процессуальной деятельности этих органов. Поэтому и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия занимает ведущее место в надзорной деятельности прокуроров в сфере борьбы с преступностью.

Согласно ст. 37 УПК РФ, прокурор в уголовном судопроизводстве уполномочен осуществлять от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия. Соответственно прокурор назван в законе первым (п. 47 ст. 5 УПК РФ) и является главным участником стороны обвинения. Прокурор использует полученные в досудебном производстве результаты процессуальной деятельности органов дознания и предварительного следствия как начальной части уголовного преследования в дальнейшем при осуществлении уголовного преследования в форме поддержания государственного обвинения в суде.

Поэтому ему обеспечивается возможность оценивать и утверждать эти результаты и осуществлять максимально действенный надзор за процессуальной деятельностью названных органов, как направленной на получение этих результатов.

Полномочия, но надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия могут использоваться прокурором инициативно и позволяют ему обеспечивать надзор не только за законностью, но и в известной мере за целесообразностью процессуальной деятельности этих органов.

До 07.09.2007 г., т. е. до вступления я силу Федерального закона от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодеке Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», по отношению к органам дознания и предварительного следствия прокурор был наделен властно-распорядительными полномочиями, позволяющими ему не просто осуществлять надзор, а, по сути, контролировать процессуальную деятельность этих органов. При этом прокурор мог сам выступать субъектом этой поднадзорной процессуальной деятельности, т. е. был наделен полномочиями по ее непосредственному осуществлению, в частности такими, как.

— принимать, проверять сообщение о любом преступлении;

— принимать решения о возбуждении любого уголовного дела, о принятии его к своему производству, об отказе в возбуждении уголовного дела, о передаче сообщения по подследственности (а по делам частного обвинения — в суд);

— участвовать в производстве предварительного расследования, в том числе лично производить отдельные следственные и иные процессуальные действия;

— приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу.

Поэтому следовало считать обоснованным использование для обозначения положения и роли прокурора в досудебном производстве выражения «процессуальное руководство». Соответственно в п. 2. Приказа Генерального прокурора РФ от 05.07.2002 г. N139 «Об организации прокурорского надзора и законностью уголовного преследования в стадии досудебного производствам прокурор в досудебном производстве напрямую назывался руководителем уголовного преследования.

Названный Федеральный закон от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ полностью упразднил полномочия прокурора по непосредственному осуществлению поднадзорной процессуальной деятельности. При этом в отношении процессуальной деятельности органов предварительного следствия (следственных органов) у прокурора теперь по существу не имеется полномочий властно-распорядительного, руководящего характера. Такими полномочиями в отношении следователей в настоящее время наделен только соответствующий руководитель следственного органа (ст. 39 УПК РФ). Поэтому надзорная деятельность прокурора в отношении следственных органов по содержанию в полной мере соответствует специфике прокурорского надзора как особого вида государственной деятельности, что ранее не было характерно для положения прокурора в досудебном производстве по уголовным делам. В отношении же процессуальной деятельности органов дознания у прокурора сохранились полномочия властно-распорядительного характера, что позволяет, с определенной степенью условности, характеризовать, надзор за этой деятельностью как процессуальное руководство.