Методологические особенности реализации управленческих решений о конкурсных государственных закупках

Очевидно, что за этапом выбора решения следует передача его для реализации, организация его поддержки, ассигнования необходимых ресурсов, создание системы обратной связи. Реализация решения — логическое продолжение его принятия до исполнения в смысле уточнения формулировки проблемы, целей и приоритетов, внесения корректив в уже принятое решение, связанных с использованием вновь появившихся возможностей и потребностей некоторой модификации решения.

Не вызывает сомнения тот факт, что процесс исполнения решения существенно отличается от его принятия. Если принятие решения сводится к целеполаганию, то исполнение решения — к целедостижению. Это процесс объективации цели, превращения принятого решения в практические формы. Как мы ранее отмечали, решение до тех пор остается проектом деятельности и будущего ее результата, пока оно не воплощается в действительность в виде намеченного реального изменения управляемого объекта. Можно сказать, что исполнение решения — финал управленческого действия, образно говоря, момент истины для ЛПР. Основным моментом реализации решения является практическое достижение запланированного, соответствующей цели, результата, и, следовательно, удовлетворение определенных потребностей, интересов. Надо отметить, что этот процесс в той или иной степени очерчен во времени, осуществляется в определенном секторе пространства и имеет заданные содержанием решения способы и методы управленческого действия.

Ученые Зеркин Д. Л., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. — Ростов н/ Д: издательский центр «МарТ», 2000. сходятся во мнении, что процесс исполнения решения является многоэтапным. Среди основных процедур представляется целесообразным выделить:

• 1. модификацию принятого решения применительно к специфическим управленческим условиям;
• 2. организацию процесса исполнения решения: определение непосредственных исполнителей и механизма реализации; создание необходимых организационных форм и т. д.;
• 3. контроль выполнения решения.

Остановимся на каждой процедуре подробнее.

1. Решения государственных органов, к которым относятся решения по конкурсным закупкам продукции для государственных нужд, как правило, многоцелевые, и они адресуются субъектам-исполнителям различных уровней и видов управления. Отсюда возникает потребность в модификации принятого решения и внесения некоторых корректив в содержание решения. Иными словами, появляется необходимость в уточнении объектов воздействия; конкретизации исполнителей; обсуждении альтернативных вариантов планов реализации решений; достижении согласия среди исполнителей относительно заданий, вытекающих из решений и т. д. Важен также анализ поступающей новой информации и учет ее при корректировке решения. Очевидно, что результатом этой работы становится принятие дополнительных решений, уточняющих формулирование проблем, промежуточных целей и приоритетов, использование вновь открывающихся возможностей и модификаций. На этом этапе обозначаются также наиболее вероятностные трудности и сложные вопросы, на решении которых необходимо сосредоточить максимум усилий и ресурсов, чтобы должно обеспечить скорейшее достижение результатов. Многие ученые и практики управления отмечают, что способность управляющего своевременно определять и знать, где сосредоточить свои основные силы, — один из главных признаков искусства управления Стейер Р., Беласко Д. Управление: от старых форм к новым реальностям.// Современное управление. Т.1. с. 16.

В научной литературе описаны ошибки, которые чаще всего возникают, на начальной стадии реализации решения: упускаются из виду конечные цели; смешивается много различных стилей управления; не предпринимаются с самого начала усилия по достижению в организации согласия и сплоченности коллектива Аванесов Ю. А. Исследование систем управления и процесса принятия управленческих решений. Учебное пособие./ Ю. А. Аванесов.- М.: ООО «Люкс-арт», 2000, с. 67.; действия принимаются на слишком многих направлениях и слишком быстро; плохо налажен обмен информацией Макгоун Р., Спаньола Р. Разработка новых технологий. // Эффективность государственного управления. С. 773.

2. Организация процесса исполнения решения включает комплекс управленческих действий, различных по содержанию и значимости. На наш взгляд, первоочередное из них — создание организационных форм, имеющих четкие цели, обеспечивающих необходимое для выполнения поставленных задач делегирование полномочий выделенным группам людей, которые будут реализовывать решение в жизнь. Не подлежит сомнению, на наш взгляд тот факт, что исполнение решения в значительной мере зависит от того, насколько организационные формы способствуют осознанию целей государства и росту участия в их реализации. Очевидно, также, что реализация решений требует соответствующего кадрового обеспечения: привлечения новых профессионально подготовленных работников и переподготовки имеющегося персонала. Как мы уже отмечали, конкурсное размещение государственного заказа стало проводиться сравнительно недавно. Поэтому вопрос о подготовке соответствующих специалистов стоит очень остро. Для решения этой проблемы 18 ноября 1997 года Правительством РФ было принято постановление № 1443 «О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд», которое определило головной организацией по подготовке и переподготовке специалистов и преподавателей Государственный университет — Высшую школу экономики, возложив на нее также обязанности по разработке программы обучения.

Необходимо подчеркнуть тот факт, что при реализации решения часто возникает проблема ресурсов, ведь в решении чаще всего обозначаются только их источники и общие контуры. Непосредственная же реализация решения нуждается в конкретизации общих указаний и выявлении новых возможностей инновационного характера Зеркин Д. Л., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. — Ростов н/ Д: издательский центр «МарТ», 2000, с. 198. Необходимо, на наш взгляд, особо подчеркнуть тот факт, что в государственном управлении, к которому относятся государственные закупки, в отличие от экономического, используются наряду с материальными ресурсами и многие другие. Это, прежде всего, социальные ресурсы (их наличие объясняется тем, что в обществе имеются социальные группы, изъявляющие готовность участвовать в осуществлении целей государственных решений), которые не менее важны, чем финансовые. Отметим, что финансовые ресурсы преходящи, тогда как социальный капитал носит долговременный характер и его значение стратегическое. Хэмтон Д. Организация будущего // Современное управление. Т.1 с. 72. Очевидно, что если простые чиновники, участвующие в осуществлении конкурсных закупок продукции для государственных нужд поймут, что от правильности их решения будет зависеть благополучие их семьи и населения в целом, то вероятнее всего они будут принимать эти решения с большей ответственностью и заинтересованностью. Тоже касается и поставщиков, которые, в конечном счете, будут поставлять продукцию для себя и своих близких.

К системе организационных мероприятий по реализации решения можно отнести связанную со спецификой управленческой ситуации доработку механизма реализации решений: административного и правового регулирования, информационно-аналитического обеспечения, методической поддержки и др.

Надо отметить, что государственные решения многообразны. В их исполнении участвуют организации различных уровней и видов. Они действуют в среде, которую полностью контролировать не в состоянии, поскольку ее изменение зависит не только от управляющей системы. Этим часто объясняются проблемы, возникающие при использовании методов и средств управленческого действия, первоначально обозначенных в реализуемых решениях. Одна из них: дифференциация средств и методов в зависимости от уровня и видов управленческих организаций. Так, на уровне центральных органов управления используются общие нормативно-правовые механизмы, на уровне регионов наряду с общегосударственными механизмами в процесс включаются нормативно-правовые механизмы, свойственные субъектам федерации.

В ходе исследования установлено, что при реализации решения часто возникает проблема, связанная с отбором средств и инструментов исполнения решений, принципиально важная для поддержания способности управляющей организации адаптировать механизм исполнения к изменяющейся ситуации и проявлять готовность к новациям, вместе с тем сохраняя идентичность, заложенную в основе реализуемого решения. Так, если характер решения предполагает эволюционный путь изменения управляемого объекта и соответствующие ему способы действия, то конкретная управленческая ситуация не должна породить революционно-разрушительную форму изменений.

3. Контроль — это одна из главных функций управления. Система контроля является неотъемлемой частью любой управляющей организации. Современная теория управления утверждает, что только посредством применения систем контроля организация способна обеспечить достижение своих целей Зеркин Д. Л., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. — Ростов н/ Д: издательский центр «МарТ», 2000, с. 200.

Сущность контроля заключается в фиксировании адекватности целям решений, направления способа управленческих действий и результата этих действий. Как отметил В. Г. Афанасьев Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. с. 236, выявляя отклонения и их причины, контроль определяет путь корректировки развития объекта управления, способы воздействия на субъект для преодоления отклонений и препятствий на пути оптимального функционирования системы. Контроль устанавливает, насколько изменение объекта доведено до его запланированного состояния. Контроль, ориентированный на конечный результат, по нашему мнению, составляет часть всего процесса реализации решения, так как начинается он с момента исполнения решения. В литературе по теории управления Мескон М. Х, Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента: Пер. с англ. — М.: Дело, 2000.; Кунц Г., О^,Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций.- В 2-х т. Т.2. М.: Прогресс, 1981. достаточно подробно описана роль функции контроля. Контроль, выступая средством обратной связи, дает субъекту управления необходимую информацию о действительном положении дел, о степени реального выполнения управленческого решения. Являясь частью общей управленческой деятельности, контроль в этом смысле имеет производный, вторичный характер, так как касается деятельности, которая уже существует независимо от него.

Занимая в управленческом процессе свое особое место, контроль существует вместе с тем на всех иных его стадиях. На наш взгляд, наиболее близка связь контроля с функциями управления по обработке и использованию информации и принятию решений. Дело заключается, прежде всего, в том, что в самом контроле проверка фактического исполнения решений занимает основное место, хотя она не исчерпывает всех сторон контроля, имеющего универсальный характер. Более того, научные основы разработки, принятия и осуществления решений распространяются и на стадию управления, которая связана с контролем. Именно здесь наступает этап оценки результативности решений и соизмерения ее с целями решений, а также реального проявления ответственности должностных лиц за принятие или непринятие решений, их выполнение. Таким образом, контроль должен способствовать достижению каждого решения. Однако, учитывая множество решений и динамичность управленческой деятельности, необходимо подходить к его организации очень обстоятельно.

Помимо общих черт, контроль имеет множество специфических особенностей применительно к разным управленческим решениям. Представляется возможным выделить три основных аспекта функционирования контроля за выполнением решений:

способы контроля, включая методы сбора и оценки аналитической информации, связанной с исполнением решений;

субъекты контрольной деятельности;

объекты, предметы контроля (типы решений, подлежащих контролю, методы их оценки).

По мнению автора, осуществлению контроля за реализацией управленческого решения необходимо уделять особое внимание. В государственном управлении, к функциям которого относится принятие решения по государственным закупкам, процесс контроля является непрерывным. А поскольку непрерывен и процесс реализации решений, то каждый шаг управляющего субъекта на пути движения к конечной цели нуждается в сопоставлении его со стратегическим курсом, а в случае отклонения от него, в соответствующей корректировке. Непрерывность контроля дает возможность реализовать воздействие органов государственной власти на управляемых в соответствии с их потребностями и интересами, позволяет своевременно реагировать на запросы общества.

Ход процесса исполнения решений во многом зависит от того, в какой мере управляющий орган ориентируется в ситуации, сопровождающей процесс, учитывает ли он происходящие изменения. По нашему мнению, контроль исполнения решений и есть тот механизм, который привлекает внимание руководства к возникающим противоречиям между поведением управляющих и изменившимися условиями их деятельности, стимулирует поиск новых приемов реализации их функций.

Нельзя также не отметить полезность контроля как фактора, стимулирующего активность коллектива управляющей организации. Систематическая информация о ходе его деятельности и результатах способствует самоконтролю за работой организации, мотивирует рост коллективной ответственности за исполнением решений и заинтересованность в успехе.

Представляется, что функция контроля за исполнением решений может быть реализована в полной мере лишь при условии, что избраны объективные показатели, характеризующие управляющую деятельность и ее результаты.

Касаясь выделенных нами общих аспектов контроля за реализацией решения, хотелось бы отметить следующие моменты:

1. Существует множество способов и приемов контроля за выполнением решений. Важно при этом не только умело пользоваться каждым из них, но и находить обоснованное соотношение между ними с учетом специфики решения, уровня управляющего звена, конкретных обстоятельств. Говоря о способах и приемах контроля, Ю. А. Тихомиров Тихомиров Ю. А. Управленческие решения. М.: Наука, 1972. выделяет общие и специфические способы. К общим способам он относит изучение положения на местах, изучение первичной документации и статистической отчетности, к специфическим — доклады, сообщения о выполнении решений.

Нам представляется возможным использование и другой классификации способов контролирующей деятельности, выделяющей:

диагностику процесса исполнения решений;

ревизию;

санкцию.

Так, диагностика применяется с целью выявления и объяснения нерешенных или труднорешаемых проблем, связанных с реализацией проекта, и причин их возникновения. Ревизия сводится к официальной документальной проверке деятельности органа управления на предмет законности использования материальных ресурсов, соответствия применяемых технологий установленным правовым и другим нормам. Применение санкций — форма контроля решений субъекта управления вышестоящими органами управления.

• 2. Проблема управляющих субъектов, осуществляющих контроль за ходом реализации решения, на наш взгляд, имеет различные аспекты. Эта проблема не сводится к контролю каждого отдельно взятого субъекта только за своим решением. При всей важности такого контроля следует учитывать, что многим субъектам приходится контролировать выполнение своих решений в пределах соответствующих систем управления. Иерархическая же соподчиненность решений выражается как в возможностях контроля нижестоящего управленческого звена за выполнением решений вышестоящих органов, так и во внешнем контроле.
• 3. Из рассмотрения разных аспектов подхода управляющих субъектов к проверке исполнения решений возникает вопрос о предмете контрольной деятельности: какие решения целесообразно рассматривать с точки зрения изучения и анализа хода их выполнения. Представляется очевидным затруднительность контроля абсолютно за всеми решениями. Для решения этой проблемы, на наш взгляд, целесообразно было бы использовать выборочный метод контроля, который будет распространяться, прежде всего, на типичные и повторяющиеся задачи, к числу которых и относится закупка продукции для государственных нужд.

Что касается приемов оценки управленческих решений, то их можно выделить множество в зависимости от уровня управления, конкретных обстоятельств деятельности, влияющих на реальность исполнения различных решений; от возникновения новых задач и т. д.

Наиболее полно, по нашему мнению, выделены разновидности подхода к выбору и оценке решений, как объектов и предметов контроля, в работе Ю. А. Тихомирова. Тихомиров Ю. А. Управленческие решения. М.: Наука, 1972. с. 274.

При первом подходе принимается во внимание время действия решения, и контролю подлежат либо текущий ход выполнения решений, либо итоговые результаты их осуществления;

Второй подход предполагает, что оцениваются различные варианты выбора объектов контролируемых решений. Речь идет как о единоличном решении, так и о группе взаимосвязанных решений, объединенных сферой общей жизни, предметом регулирования, правовым институтом. Допустимо избирать в качестве объекта контроля либо решения в целом, либо его часть, имеющую в данный момент особенно важное значение. Альтернативность подхода к контролю за решениями предполагает также возможность анализа его и под определенным углом зрения (например, в территориальном разрезе);

При третьем подходе учитывается степень вычленения решения как объекта контролируемой деятельности. Это означает либо избрание определенного решения предметом специального анализа и проверки, либо косвенную оценку состояния выполнения различных решений в связи с рассмотрением более общих проблем управления. Такой метод, по нашему мнению, является наиболее оперативным.

Очевидно, что умелый выбор объекта конт рольной деятельности, т. е. нахождение в каждом конкретном случае наиболее оправданной формы проверки выполнения управленческих решений, зависят от соблюдения ряда условий:

контроль должен быть систематическим, постоянным и динамическим;

контроль за выполнением решений должен быть всеобщим и повсеместным;

рациональная организация контроля является существенным условием его эффективности. Поэтом необходимо создание такого процесса контрольной деятельности, в котором участвовали бы все основные категории управленческих работников.

Применительно к нашему объекту исследования необходимо сказать, что осуществляется, прежде всего, финансовый контроль за проведением закупок продукции для государственных нужд. Так, в соответствии с законодательством РФ, государственный финансовый контроль возложен на следующие органы законодательной и исполнительной власти (см. рис.8).

Однако фактически аналогичными полномочиями наделены и другие органы, подконтрольные различным ветвям власти нашего государства, в связи с чем единообразные, в общем-то, методы контроля, для каждого конкретного проверяемого субъекта санкции, применяемые этими органами, одновременно влекут за собой абсолютно разнообразные «глобальные» последствия — от распоряжения о проверке возможности возбуждения уголовного дела до законодательной инициативы и внесения изменений в федеральные законы.

Рис. 8. Органы, осуществляющие государственный финансовый контроль за проведением закупок продукции для государственных нужд

Естественно, каждый из названных органов может осуществлять контроль в области одних и тех же правоотношений. Практика проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд свидетельствует о том, что, за исключением специалистов Минэкономразвития России, сотрудники иных органов, затрагивающие при исполнении своих контрольных функций сферу госзакупок, имеют достаточно слабую специальную подготовку в области конкурсных процедур Контроль в системе конкурсных закупок продукции для государственных и муниципальных нужд.// Конкурсные торги, 2001, март, с. 23.

Поэтому, встречаясь с противоречивыми, неясными или заведомо ошибочными нормами законодательства, они не могут действовать исходя из логики законодателя, в связи с чем нередко проверка выявляет нарушения, таковыми не являющиеся. Так, много проблем для организаторов конкурсных закупок продукции принесло требование о включении в состав конкурсной комиссии представителей поставщиков (пункт 42 Указа). Даже там, где данная норма не просто игнорировалась (что, бесспорно, формально являлось нарушением и законным основанием для претензий, хотя методологически было совершенно оправданно, так как анализируемая норма, на наш взгляд, ошибочна), а обходилась с помощью разумных действий (допуск представителей поставщиков в качестве членов конкурсной комиссии с ограниченными полномочиями, включавшими только присутствие на вскрытии предложений), проверки фиксировали нарушение. Таким образом, очевидна необходимость совершенствования системы контроля, в плане сокращения числа проверяющих инстанций, выработки единой схемы проверки, пакета документов, которые вправе подвергать проверке и т. д.

Вместе с тем, хотелось бы отметить, что население, для удовлетворения нужд которого закупается продукция, и которое, по сути, является плательщиком за продукцию, фактически никак не может проследить за эффективностью использования средств, направленных на закупку продукции. На наш взгляд, это не совсем правильно.

Как мы уже отмечали, контроль за принятием решений в сфере государственных закупок продукции необходим, прежде всего, для того, чтобы пресечь злоупотребления чиновников. На наш взгляд, к качестве меры пресечения злоупотреблений необходимо установить обязательность отсылки в электронном виде, например, в Министерство экономики и развития РФ отчетов по установленной форме о всех госзакупках. Естественно, все проверить будет невозможно, но «дамоклов меч» выборочного контроля может оказать плодотворное влияние на повышение ответственности действий отдельных чиновников. Кроме того, представление этой информации позволит создать и постоянно поддерживать централизованную базу поставщиков и государственных контрактов.

Еще одной действенной мерой выявления недобросовестных членов конкурсных комиссий и экспертов, принимающих решения в ходе проведения конкурсных процедур государственных закупок, является использование специальных информационно-аналитических технологий извлечения и обработки мнений в системах поддержки принятия решений (например, оценка последовательности суждений при установлении предпочтений, оценка согласованности мнений экспертов в группе и экстравагантности мнения каждого эксперта). Для сложных и ответственных конкурсов, требующих проведения переговоров с поставщиками, особенно при закупках в интересах национальной обороны, понадобятся специальные меры, вплоть до проведения переговоров в присутствии представителей компетентных органов и применения «детекторов лжи».

Проведенное исследование позволяет сделать вывод о том, что процесс принятия решения должен опираться, с одной стороны, на теорию управления и принятия управленческих решений, а с другой стороны, при структуризации процесса принятия решений и содержательном наполнении отдельных его этапов необходимо учитывать специфику проведения конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд. Сложность решения по конкурсным закупкам, как показывает проведенное исследование, усугубляется еще и тем, что окончательное решение должно совмещать в себе удовлетворение разнонаправленных интересов субъектов системы конкурсных госзакупок. Так, должны сочетаться интересы государства, которое заинтересовано в удовлетворении общественных потребностей, интересы государственного заказчика, которому необходимо закупить продукцию для выполнения своих функций, причем осуществить приобретение с наименьшими затратами, реализовав адекватное хозяйствованию в конкурентной рыночной среде стремление к извлечению максимальной прибыли. Интересы же предпринимателя выражаются в том, что он хочет найти постоянного и надежного покупателя на свою продукцию и продать ее с прибылью для себя.

Сделанные в диссертационной работе рекомендации по обеспечению консенсуса названных интересов позволят более взвешенно подходить к проблеме выработки, принятия и реализации управленческого решения вообще и в сфере государственных закупок, в частности.