Рекомендации по совершенствованию организационно-правового обеспечения деятельности управления по технологическому и экологическому надзору

Как уже отмечалось, внутри региональные предпосылки для создания системы государственного управления природопользованием и экологической безопасностью в Магадане имеются и ситуация в этом отношении в 2007 году, по сравнению с предыдущим десятилетием, несколько улучшилась. Кроме того, на федеральном уровне появились документы, по которым можно предположить основные направления политики государства в области экологии и использования природных ресурсов на среднесрочную и долгосрочную перспективы. Это дополнительные факторы, предопределяющие возможность и необходимость создания региональной системы управления природопользованием и экологической безопасностью.

Предлагается, с учетом значимости региона в системе национальной безопасности России, принять, на федеральном уровне решение о формировании такой системы (нормативно-правовой акт Правительства РФ или Президента РФ). В этой связи можно выделить два этапа подготовки и реализации этого решения: подготовительный (2004 — 2008 годы) и основной (2008 — 2012 годы).

Задачи и мероприятия подготовительного этапа целесообразно формировать с учетом содержания первых стадий управленческой деятельности и увязывать с выполнением задач Программы социально-экономического развития РФ на среднесрочную перспективу (2004 — 2008 годы), в частности с разделом 3.3 («Экономические аспекты экологической политики и природопользования») вышеназванной программы.

Основной этап — организация функционирования программы и реализация основных целей управления — по своему содержанию должен отвечать последующим стадиям управленческой деятельности, но также необходима его увязка (по срокам, целям и содержанию мероприятий с ФЦКП «Экология и природные ресурсы России».

В целом, для упорядочения управленческой деятельности по решению проблем природопользования и экологической безопасности в регионе на подготовительном этапе целесообразно осуществить следующее:

• 1. Завершить анализ управленческой деятельности в сфере экологической безопасности и природопользования за прошедшее десятилетие в Магаданской области (в том числе соответствующей информационной базы), оценить управленческую ситуацию в этой сфере по состоянию на 2004 год.
• 2. Определиться с целью программы, которая в наиболее сжатой и приемлемой форме может быть сформулирована следующим образом: выработать и реализовать такую государственную политику, стратегической целью которой является обеспечение оптимальных уровней воспроизводства, рациональное и сбалансированное использование и охрана всего комплекса природных ресурсов, направленные на повышение качества жизни людей, реализацию прав нынешнего и будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом, благоприятную природную среду обитания, создание системы экологической безопасности региона и основы для перехода его к устойчивому развитию, соблюдение геополитических интересов и национальной безопасности России в Магаданской области.

Последнее обстоятельство является фактором, предполагающим федеральный статус программы, масштабы и «глубину» участия Федеральных органов в разработке и реализации программы. В ходе подготовительного этапа предполагается структурировать эти цели.

• 3. Конкретизировать основы государственной политики природопользования и экологической безопасности применительно к Магаданской области, обеспечить их нормативно-правовое закрепление, осуществить приведение действующих межотраслевых и отраслевых территориальных программ и практических мероприятий, нормативно-правовых актов, регулирующих использование и охрану лесных, рыбных, земельных, климатических, рекреационных и других природных ресурсов, включая ресурсы, определяющие устойчивость экосистем региона, в соответствие с федеральными программами и вышеупомянутыми конкретизированными основами государственной политики в регионе.
• 4. Завершить практическую работу по реформированию федеральных территориальных органов природных ресурсных и природоохранных ведомств, организовать, на основе соответствующей нормативно-правовой базы, их взаимодействие с органами власти Субъектов Федерации, муниципальных районных образований, субъектами природопользования в целях изучения, рационального использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов региона, его конкретных территорий и акваторий.
• 5. Территориальным органам федеральных органов исполнительной власти обеспечить, используя возможности государственного регулирования природопользования (управление, лицензирование, учет и контроль), разработку и реализацию первоочередных мер по выводу региона из кризиса, мер по реализации неотложных (первоочередных) социальных, экономических, экологических потребностей населения Магаданской области.
• 6. Организовать разработку и утверждение в установленном порядке, Государственной целевой программы «Государственное управление природопользованием и экологической безопасностью в Магаданской области России на период до 2012 года и на последующие годы».
• 7. Организовать, начиная с 2005 — 2006 годов, функционирование вышеназванной программы как системы управления — «саморазвивающейся и саморегулирующейся, определенным образом упорядоченной материально-энергетической совокупности, существующей и управляющейся как относительно устойчивое единое целое — за счет взаимодействия, распределения и перераспределения имеющихся внутри и поступающих извне и продуцируемых этой совокупностью веществ, энергии, информации и обеспечивающей преобладание внутренних связей над внешними, в том числе при перемещении вещества, энергии и передаче информации».

Предложения по пунктам 1−6 отражают содержание первых стадий программно-целевого управления (целевой, практически-стратегической, организационной) и только при их успешном завершении, можно приступать к последующим стадиям, в том числе необходимо предусмотреть подведение итогов (результирующая стадия -2012 год) и текущий контроль.

Некоторые другие предложения по ключевым позициям, в частности по информационному обеспечению управления, уже прозвучали в предыдущих разделах. Надо подчеркнуть, что без комплексного знания о природно-социальной системе региона в принципе невозможны ни рациональное природопользование, ни экологическая безопасность. В этой связи необходимо чтобы разработка и реализация вышеназванной программы осуществлялись на основе разработки комплексных территориальных кадастров природных ресурсов (КТКПР) и оценки интегрального потенциала региона.

В основе этих предложений, как уже отмечалось, — социально ориентированное упорядочение природопользования в регионе, как упорядочение (регулирование) отношений в конкретной территориально организованной (сложившейся) региональной системе общество — природа. На данном этапе можно предложить три подхода к вариантам структуры программы «Государственное управление природопользованием и экологической безопасностью в Магаданской области на период до 2012 года и на последующие годы».

Первый вариант, определяемый как перспективный, ориентирован на признание общефедеральной значимости проблем региона и, соответственно, федерального статуса программы. Его реализация возможна на основе концептуальных подходов, которые отражены в таблицах №№ 1.2.1; 1.2.2. Он включает в себя все необходимые для управления и поддающиеся учету, разделы и показатели природопользования и экологической безопасности, в том числе используемые для анализа и ранжирования, структурирования целей управления. Для разработки и обеспечения функционирования программы в этом варианте потребуется создать около 80 специальных и комплексных карт на территорию региона, отражающих ситуацию и тенденции в природопользовании (создание системы комплексных территориальных кадастров природных ресурсов и условий), их анализ во временном промежутке 10−15 лет, а в перспективе и до 65 лет (т.е. в пределах средней продолжительности жизни человека). В частности в медико-географическом аспекте необходимо будет обеспечить исследование до 100 показателей с выборочным картографированием их, создать рабочие комплекты (атласы) карт, например атлас санитарно-экологического состояния региона, его районов и конкретных селитебных зон. Эта работа, по предварительным расчетам займет около двух лет и потребует значительных финансовых затрат. Реализация этого варианта невозможна без участия Правительства РФ и федеральных ведомств.

Второй вариант, условно можно определить как основной, в концептуально-методологическом плане ориентирован на перспективный вариант, но учитывает возможность поддержки региона только по линии наиболее заинтересованных ведомств (МПР РФ, Госкомрыболовство, Минобороны и др.). Этот вариант предусматривает сохранение государственного (межотраслевого) статуса программы и первоначальную подготовку, сбор, систематизацию, картографирование информации, ее анализ и оценку для целей управления за последние 5−10 лет с детальной проработкой на ближайшие два-три года и на перспективу до 2012 года.

Третий вариант учитывает тот неутешительный опыт, который свидетельствует о вероятности того, что регион может остаться один на один с проблемами природопользования на своей территории, не добившись государственной поддержки. В этом случае программа не будет иметь статус государственной (федеральные государственные интересы будут выведены за скобки), а будет разрабатываться и реализовываться как региональная, силами Субъектов Федерации. В соответствии с Планом законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации на 2008 год Служба участвовала в рассмотрении и согласовании проектов законов «О внесении изменений в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», «Об аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по оценке соответствия продукции требованиям технических регламентов», «О недрах» (новая редакция), «Водный кодекс Российской Федерации» (новая редакция), «Градостроительный кодекс Российской Федерации» (новая редакция), «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», «О внесении изменений в Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» и ряда других законопроектов.

Федеральным законом от 23.12.2007 № 173-ФЗ «О Федеральном бюджете на 2007 год» на Федеральную службу по экологическому, технологическому и атомному надзору возложены функции администратора платежей за негативное воздействие на окружающую среду в бюджеты Российской Федерации в 2007 году. В целях разработки концепции проекта Федерального закона «О плате за негативное воздействие на окружающую среду» была обеспечена подготовка и рассмотрение на заседании Правительства Российской Федерации вопроса о совершенствовании системы платежей за негативное воздействие на окружающую среду. На основе предложений Службы по совершенствованию действующего порядка исчисления и администрирования платы за негативное воздействие на окружающую среду и созданию правовой базы для восстановления регулятивного и компенсационного характера взимаемой платы Правительством Российской Федерации даны поручения, выполнение которых в Службе взято на особый контроль. С учетом решений, принятых на заседании Правительства Российской Федерации при рассмотрении данного вопроса (протокол заседания Правительства Российской Федерации от 03.03.2007 № 9), важнейшей задачей 2008 года является также разработка, согласование и внесение в Правительство Российской Федерации проектов Соглашений о передачи части полномочий Службы в сфере охраны окружающей среды субъектам Российской Федерации по объектам, не подлежащих федеральному экологическому контролю.

В 2007 году в целях выполнения решений, принятых на совместном заседании Совета Безопасности Российской Федерации и Президиума Государственного совета Российской Федерации 13 ноября 2003 года. Службой подготовлены предложения, касающиеся совершенствования нормативно-правовой базы, системы первоочередных и долгосрочных мер обеспечения повышения защищенности опасных объектов и населения от угроз техногенного характера и террористических проявлений, в том числе: проект национального стандарта «Порядок категорирования опасных производственных объектов по степени риска аварий»; предложения в перечень критически важных объектов Российской Федерации, с их классификацией по значимости и видам угроз; проект научно-технической подпрограммы «Техногенная безопасность России» в федеральную целевую программу «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» .

К числу основных задач 2008 года относятся выполнение плана мероприятий по реализации утвержденных Правительством Российской Федерации «Основ государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу», а также подготовка предложений по продлению на период до 2010 года ФЦП «Ядерная и радиационная безопасность России» и по выделению в ФЦП «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» подпрограмм, касающихся основных направлений деятельности Службы, с возложением на Службу функций государственного заказчика. В рамках реализации Федерального закона «О техническом регулировании» Службой были подготовлены предложения по внесению изменений: в законодательство Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О техническом регулировании»; в план мероприятий по реализации Федерального закона «О техническом регулировании»; в Федеральный закон «О техническом регулировании» .

В соответствии с Программой разработки технических регламентов на 2006;2008 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 06.11.2006 № 1421-р, было определено участие Службы в организации разработки 39 технических регламентов. При этом Служба определена федеральным органом исполнительной власти, ответственным за организацию разработки следующих 7 технических регламентов: «О безопасности процессов производства, применения, хранения, перевозки, реализации и утилизации токсичных и высокотоксичных веществ», «О безопасности горючих, окисляющих и воспламеняющихся веществ, процессов их производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации», «О ядерной и радиационной безопасности объектов, сооружений и комплексов с ядерными реакторами», «О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением свыше 0,07 МПа или при температуре нагрева воды свыше 115°С», «О безопасности подъемно-транспортного оборудования и процессов его эксплуатации», «О безопасности лифтов», «О безопасности производственных процессов добычи, обогащения и переработки полезных ископаемых» .

По итогам конкурса, проведенного Минпромэнерго России в IV квартале 2007 года, право на разработку проектов технических регламентов получили следующие подведомственные Службе организации: ФГУП «Научно-технический центр по безопасности в промышленности» (проекты специальных технических регламентов «О безопасности химических производств» и «О безопасности подъемно-транспортного оборудования и процессов его эксплуатации», в конце 2007 года первые редакции проектов этих специальных технических регламентов были разработаны) и ФГУ «Научно-технический центр по ядерной и радиационной безопасности» (проекты общего технического регламента «О ядерной и радиационной безопасности» и специального технического регламента «О ядерной и радиационной безопасности объектов, сооружений и комплексов с ядерными реакторами»). В целях разработки общего технического регламента «О ядерной и радиационной безопасности» было проведено два международных семинара, в которых приняли участие представители рос. тех. надзора, Росатома, Минздравсоцразвития России, а также представители стран — членов группы по ядерной безопасности «восьмерки» .

Приоритетной задачей 2008 года является обеспечение эффективного взаимодействия с органом по техническому регулированию, контроль за разработкой технических регламентов, а также выполнение приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28.01.2007 № 47 «О реализации Программы разработки технических регламентов» и решений, принятых на оперативном совещании по вопросам состояния и направлениям совершенствования нормативной правовой базы. Реализация положений Федерального закона «О техническом регулировании» носит для Службы комплексный характер, что требует разработки и принятия оптимальной, сбалансированной модели взаимоувязанных требований основных законодательных актов, определяющих компетенцию Службы, с системой технических регламентов, разрабатываемых в развитие Федерального закона «О техническом регулировании» .

В 2007 году была проведена работа по внесению изменений и дополнений в акты Правительства Российской Федерации, определяющие компетенцию Службы, в связи с изменениями системы федеральных органов исполнительной власти и наименования Службы. Правительством Российской Федерации принят ряд постановлений, возлагающих на Службу дополнительные полномочия, в том числе по осуществлению контроля за системой оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике и аттестации лиц, осуществляющих профессиональную деятельность, связанную с оперативно-диспетчерским управлением в электроэнергетике (постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.2007 № 854 «Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике»), а также по осуществлению полномочий главного распорядителя средств федерального бюджета по строительству ряда природоохранных объектов, финансируемых за счет государственных капитальных вложений, предусмотренных на реализацию Федеральной адресной инвестиционной программы на 2008 год (распоряжение Правительства Российской Федерации от 07.02.2007 № 131-р).

С начала деятельности Службы разработано и утверждено 156 руководящих документов. Зарегистрированы в Минюсте России 12 нормативных правовых актов Службы, в том числе постановления Службы об утверждении и введении в действие Правил ядерной безопасности исследовательских реакторов, Правил ядерной безопасности критических стендов, Требований к управляющим системам, важным для безопасности атомных станций, Правил безопасности при обращении с радиоактивными отходами атомных станций, а также приказы Службы «Об утверждении перечня должностных лиц Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях», «Об утверждении положения об организации выдачи Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору разрешений на трансграничное перемещение озоновою разрушающих веществ и содержащей их продукции», «Об утверждении инструкции по организации выдачи Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору разрешений на эксплуатацию гидротехнических сооружений на объектах промышленности и энергетики» и ряд других актов.

В отчетном году были разработаны и утверждены 12 федеральных норм и правил в области использования атомной энергии: Правила безопасности при обращении с радиоактивными отходами атомных станций (НП-002−04); Правила ядерной безопасности критических стендов (НП-008−04); Правила ядерной безопасности исследовательских реакторов (НП-009−04); Требования к управляющим системам, важным для безопасности атомных станций (НП-026−04); Требования к отчету по обоснованию безопасности ядерных установок ядерного топливного цикла (НП-051−04); Правила обеспечения безопасности при временном хранении радиоактивных отходов, образующихся при добыче, переработке и использовании полезных ископаемых (НП-052−04); Правила безопасности при транспортировании радиоактивных материалов (НП-053−04); Нормы расчета на прочность элементов оборудования и трубопроводов для судовых атомных паропроизводящих установок с водоводяными реакторами (НП-054−04); Захоронение радиоактивных отходов. Принципы, критерии и основные требования безопасности (НП-055−04); Требования к программе обеспечения качества ядерных энергетических установок судов (НП-056−04); Правила обеспечения безопасности при выводе из эксплуатации ядерных установок ядерного топливного цикла (НП-057−04); Безопасность при обращении с радиоактивными отходами. Общие положения (НП-058−04).

В 2007 году было разработано и утверждено 9 руководств по безопасности в области использования атомной энергии: Требования к содержанию отчета о состоянии радиационной безопасности на радиационноопасных объектах (РБ-012−04); Методические рекомендации по проведению физической инвентаризации ядерных материалов на ядерных установках и пунктах хранения ядерных материалов (РБ-026−04); Состав и содержание отчета по результатам комплексного обследования блока атомной станции для продления срока его эксплуатации (РБ-027−04); Анализ несоответствий блока атомной станции требованиям действующих нормативных документов (РБ-028−04); Состав и содержание материалов по обоснованию остаточного ресурса элементов блока АС для продления срока его эксплуатации (РБ-029−04); Анализ опыта эксплуатации при продлении срока эксплуатации блока АС (РБ-030−04); Состав и содержание отчета по обоснованию безопасности при выводе из эксплуатации блока атомной станции (РБ-031−04); Основные рекомендации по выполнению вероятностного анализа безопасности атомных станций. Общие положения (РБ-032−04); Состав и содержание отчета по комплексному обследованию ядерных энергетических установок судов при продлении срока их эксплуатации (РБ-033−04).