Разделение полномочий и взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в различных сферах народного хозяйства

ФЕДЕРАЛЬНОЕ АГЕНСТВО ПО ОБРАЗОВАНИЮ СМОЛЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ Факультет Управления Кафедра Управления Курсовая работа Разделение полномочий и взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления в различных сферах народного хозяйства.

Научный руководитель: КЭН, доцент В. А. Филинов Выполнил: студент М. П. Журавлёв Смоленск 2010 г.

• Введение
• Глава 1. Теоретические основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления
• 1.1 Понятие и сущность системы органов государственной власти и органов местного самоуправления
• 1.2 Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления
• 1.3 Особенности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти
• Глава 2. Особенности процесса взаимодействия Смоленской областной Думы с местными органами власти
• 2.1 Характеристика процесса взаимодействия Смоленской областной Думы с органами местного самоуправления
• 2.2 Основные проблемы во взаимодействии Смоленской областной Думы с органами местного самоуправления
• 2.3 Направления совершенствования процесса взаимодействия Смоленской областной Думы с местными органами власти
• Заключение
• Список литературы
• Приложение

Базисной точкой деятельности любого государства является система государственных органов. Вместе с тем, важная экономическая и социально-политическая роль в системе управления России принадлежит органам местного самоуправления. Именно на органы местного самоуправления возложены наиболее сложные задачи, связанные с практическим осуществлением значительной части социально-экономических мероприятий государства.

Органы местного самоуправления не только самостоятельно обеспечивают деятельность широкого диапазона хозяйственных и социальных служб, но и используются в качестве объекта и проводника социально-экономической политики федерального правительства и администрации регионов, что превращает местное управление в интегрированную часть всего государственного механизма. Важным показателем роли и назначения местных органов власти во всей социальной системе служит тот факт, что на этом уровне управления занята значительная масса работников муниципальных служб.

Вместе с тем в процессе своей деятельности органы местного самоуправления тесно взаимодействуют с органами государственной власти, и, прежде всего, с органами регионального управления, которыми в Российской Федерации являются в первую очередь органы государственной власти субъектов федерации. Иной раз достаточно трудно провести грань между органами местного самоуправления и органами регионального управления даже в теории. Тем более возникают конфликты и различного рода недоразумения в практической деятельности властных структур. Поэтому выбранная мною тема курсовой работа является весьма актуальной.

Отдельные аспекты исследуемых в курсовой работе проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных российских авторов С. А. Авакьяна, Г. В. Атаманчука, М. В. Баглая, А. В. Васильева, В. И. Васильева, Б. Н. Габричидзе, Н. И. Глазуновой, Б. П. Елисеева, Н. А. Емельянова, В. Н. Иванова, О. Е. Кутафина, Г. В. Мальцева, В. И. Патрушева, А. И. Попова, Н. В. Постового, В. А. Прокошина, В. И. Фадеева, И. С. Яценко и др. Среди зарубежных писателей можно выделить работы Г. Брэбана, Ж. Веделя и др.

Целью данной работы является определение условий и направлений повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

§ рассмотреть теоретические основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления;

§ проанализировать особенности сотрудничества Смоленской областной Думы с местными органами власти;

§ выявить проблемы во взаимодействии Смоленской областной Думы с органами местного самоуправления;

§ выявить направления повышения эффективности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Объектом данного исследования являются взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Предмет исследования — процесс взаимодействия Смоленской областной Думы с местными органами власти.

Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы, определяются цель, задачи, объект и предмет данной курсовой работы.

В первой главе курсовой работы рассмотрены понятие системы органов государственного и муниципального управления, разграничение их полномочий, особенности их взаимодействия.

Во второй главе исследования проводится анализ взаимодействия Смоленской областной Думы с местными органами власти, выявляются основные проблемы и предлагаются направления совершенствования рассматриваемого взаимодействия.

В заключении подводятся итоги и формулируются выводы по данной курсовой работе.

Глава 1. Теоретические основы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления

1.1 Понятие и сущность системы органов государственной власти и органов местного самоуправления

Согласно Конституции Российской Федерации, многонациональный народ является единственным источником власти. Он осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления Конституция РФ, 1993 г., ст. 3. Эти органы, в свою очередь, образуют единую систему государственного и муниципального управления Российской Федерации и разделены на три уровня — федеральный, региональный и местный, что обусловлено необходимостью «рассредоточения» центров власти с учетом многочисленности и сложности решаемых задач, величины территории России и большого разнообразия исторических, культурных и других особенностей населяющих ее народов. Каждый из названных уровней власти (и это характерно для федеративного государства) решает свои задачи, обладая для этого своими полномочиями.

В данной курсовой работе нас, прежде всего, будут интересовать региональный и местный уровни власти. Рассмотрим подробнее эти понятия.

Деятельность любого государства реализуется прежде всего через систему его государственных органов. Орган государства — это обособленное звено механизма государства, которое имеет собственную структуру, строго определенные функции и необходимые для этого государственно-властные полномочия.

Структура государственных органов может быть различна. Чем выше место органа в вертикальной иерархии, тем, как правило, сложнее его структура. Каждый орган государственной власти создается в соответствии с конституцией, законами или другими нормативно-правовыми актами.

Орган государственной власти наделен властными полномочиями. Его решения обязательны для исполнения всеми гражданами, должностными лицами и организациями, на которых распространяется компетенция данного органа государства.

Согласно Конституции РФ государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную Конституция РФ, 1993 г., ст. 10. Эти ветви власти самостоятельны и не вмешиваются в оперативную деятельность друг друга. Реализация принципа разделения их взаимоотношений гарантирует общество от опасной концентрации власти в руках какого-либо одного органа или должностного лица, способного привести к диктатуре и установлению тоталитарного режима.

Органы законодательной власти России включают Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственную Думу) и законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Главная задача этих органов состоит в принятии законов, регулирующих наиболее важные общественные отношения. Все органы законодательной власти являются выборными, т. е. избираются непосредственно населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Органы исполнительной власти Российской Федерации осуществляют государственную власть в форме организации исполнения законов. К ним относятся Правительство РФ, федеральные министерства, государственные комитеты, федеральные службы, федеральные комиссии, российские агентства, главы администраций субъектов РФ, администрации субъектов РФ.

Органы судебной власти России — это Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и суды в субъектах РФ. Судебная власть является независимой и самостоятельной ветвью и действует посредством конституционного, уголовного, гражданского и административного судопроизводства.

Особое место в системе органов государственной власти занимает Президент РФ. Он является главой государства и не входит ни в одну из ветвей власти.

Существуют еще и органы государственной власти, которые не входят ни в одну из трех ветвей власти. К ним следует отнести Прокуратуру РФ, Центральный банк РФ, Счетную палату РФ, Центральную избирательную комиссию РФ.

Система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации. Образование, формирование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации регулируются Конституцией РФ, федеральными законами, Конституциями республик, уставами других субъектов Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Федерации строят свою деятельность исходя из следующих принципов:

· государственная и территориальная целостность РФ;

· распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;

· верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;

· единство системы государственной власти;

· разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;

· разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;

· самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;

· самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Систему органов государственной власти Смоленской области составляют: Смоленская областная Дума, Администрация Смоленской области, иные органы государственной власти, образуемые в соответствии с Уставом Смоленской области. Высшим должностным лицом Смоленской области является Губернатор Смоленской области. Он является руководителем высшего исполнительного органа субъекта Федерации. См. Приложения Губернатор Смоленской области представляет данный субъект в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, а также при осуществлении внешнеэкономических связей данного субъекта. При этом высшее он вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта РФ, обнародовать или отклонять законы, принятые законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, формировать высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа, а также участвовать в его работе с правом совещательного голоса.

Высшим и единственным постоянно действующим органом законодательной власти Смоленской области является Смоленская областная Дума Устав Смоленской области. Смоленская областная Дума самостоятельно решает вопросы, относящиеся к ее ведению, действует в соответствии с Конституцией РФ, федеральным законодательством, Уставом Смоленской области и областными законами.

Одним из важнейших направлений развития современной российской государственности остается оптимизация организации деятельности органов местного самоуправления. Можно без преувеличения сказать, что повышение эффективности деятельности таких органов является важным условием обеспечения стабильности в обществе в целом. Широкое вовлечение граждан в решение проблем местной жизни, результативное удовлетворение повседневных потребностей населения, строгое соблюдение законодательных положений при соблюдении и поддержании баланса государственных и местных интересов, т. е. общих интересов жителей каждого муниципального образования, способны заложить прочный фундамент для гражданского согласия.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» даёт такое понятие местного самоуправления: «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, — законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций «ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 1.

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует организационную обособленность местного самоуправления, его органов в системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут рассматриваться как структурное подразделение государственной системы управления. Это же положение закрепляется и федеральном законе № 131-ФЗ ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 34.

Местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами в различных организационных формах Конституция РФ, 1993 г., ст. 130. В своей совокупности эти организационные формы образуют единую систему местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни.

Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении предметов ведения и полномочий между различными формами ее осуществления. Оно проявляется также и в том, что все организационные формы этой системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи, взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности и ответственности или подотчетности и подконтрольности.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в отличие, например, от государственных органов Российской Федерации, образующих единую систему в рамках всего государства, местное самоуправление образует единую систему лишь в рамках соответствующих муниципальных образований, а система местного самоуправления, сложившаяся в одном муниципальном образовании, совершенно независима от аналогичной системы в любом другом муниципальном образовании.

Согласно Конституции Российской Федерации местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется гражданами как путем различных форм прямого волеизъявления, так и через органы местного самоуправления Конституция РФ, 1993 г., ст. 130.

Под органами местного самоуправления понимаются органы местных самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.

Органам местного самоуправления принадлежит особое место в демократической системе управления обществом и государством. Это место определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций. Однако органы местного самоуправления — это не только способ децентрализации управления, но и способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни, организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Органы местного самоуправления не являются составной частью государственного механизма управления. Они не входят в систему органов государственной власти Конституция РФ, 1993 г., ст. 12, поэтому представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти.

Однако, не являясь органами государственной власти, органы местного самоуправления осуществляют деятельность, которая носит властный характер, поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории местного самоуправления для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного самоуправления могут действовать независимо от имеющихся в стране законов и других актов органов государственной власти. Эти акты для них являются обязательными. Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления тесно связаны с государственными органами. Они могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств Конституция РФ, 1993 г., ст. 132. И в этом качестве органы местного самоуправления выступают как государственно-властные органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий подконтрольна государству.

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами и законами субъектов Федерации ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 19. Ими же определяются условия, а также порядок контроля государства за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

К органам местного самоуправления относятся: ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 54

1. представительный орган муниципального образования;

2. глава муниципального образования;

3. местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);

4. контрольный орган муниципального образования;

5. иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным. Структура и наименование органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно на местном референдуме.

1.2 Полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления

В соответствии с конституционным принципом разделения властей законодательный и высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляют свои полномочия самостоятельно. Они взаимодействуют между собой в целях эффективного управления процессами экономического и социального развития субъекта РФ и в интересах его населения.

Законодательный орган субъекта РФ направляет высшему должностному лицу планы своей законопроектной работы и проекты законов субъекта РФ. На заседаниях законодательного органа вправе присутствовать с правом совещательного голоса руководители органов исполнительной власти субъектов РФ или их уполномоченные, а на заседаниях органов исполнительной власти вправе присутствовать депутаты либо по поручению законодательного органа или его председателя работники аппарата законодательного органа.

Законодательный орган может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высшего исполнительного органа, а также в согласовании назначения на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Законодательный орган вправе выразить недоверие руководителям органов исполнительной власти субъекта РФ, в назначении которых на должность он принимал участие. Принятое решение о недоверии указанным руководителям влечет немедленное освобождение их от должности или иные последствия, установленные уставом и (или) законом субъекта РФ. Споры между законодательным и исполнительным органом государственной власти субъекта РФ по вопросам осуществления их полномочий разрешаются в соответствии с согласительными процедурами, предусмотренными Конституцией РФ, уставом и законом субъекта РФ, либо в судебном порядке.

С точки зрения специфики данной курсовой работы, нас больше интересуют полномочия региональных органов власти в области местного самоуправления. Они заключается в следующем:

· принятие и изменение законов субъекта РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

· обеспечение соответствия законов субъекта РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;

· регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъекта РФ в муниципальную собственность;

· регулирование отношений между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами;

· обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

· наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъекта РФ, передаче материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

· принятие региональных программ развития местного самоуправления;

· обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

· обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

· установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

· компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъекта РФ;

· принятие и изменение законов субъекта РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

· установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

К основным полномочиям местных органов власти относятся ФЗ от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», ст. 17:

· принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, издание муниципальных правовых актов;

· установление официальных символов муниципального образования;

· создание муниципальных предприятий и учреждений, финансирование муниципальных учреждений, формирование и размещение муниципального заказа;

· установление тарифов на услуги, предоставляемые муниципальными предприятиями и учреждениями, если иное не предусмотрено федеральными законами;

· организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

· принятие и организация выполнения планов программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленным Правительством РФ;

· учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, о развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации;

· осуществление международных и внешнеэкономических связей в соответствии с федеральными законами.

Кроме того, в случаях, предусмотренных законодательством, органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Органам государственной власти предоставлено право осуществлять контроль за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

1.3 Особенности взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти

Проблема взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления в условиях, когда местное самоуправление представляет собой относительно самостоятельный институт власти, организационно обособленный от системы государственных органов, представляется особенно важной. Поэтому остановиться на изучении особенностей взаимодействия двух уровней власти (регионального и местного) необходимо достаточно подробно.

Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели — повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом. В свою очередь, взаимодействие региональных властей с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики — решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе следующих принципов:

· законности;

· сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования;

· учета исторических и местных традиций;

· самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий;

· взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

· обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения;

· добровольности заключения договоров и соглашений;

· взаимной ответственности;

· гласности.

Содержание и характер полномочий органов региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:

1. правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;

2. разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления;

3. совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления;

4. обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления;

5. содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций;

6. защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта Федерации осуществляется в следующих основных организационных формах: во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления; во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии; в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии; в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

У органов местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством есть право законодательной инициативы в законодательных органах государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, при необходимости разрешить какой-либо вопрос, отнесенный к компетенции региональных органов государственной власти, органы местного самоуправления выступают в качестве субъекта законодательной инициативы и вносят необходимый им законопроект. При этом федеральным законодательством установлено, что обращения органов местного самоуправления, в том числе, законопроекты подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти.

Существуют формы постоянного взаимодействия двух уровней власти. К ним следует отнести всякого рода совместные рабочие органы — группы, комиссии, — как постоянно действующие, так и временные, сформированные для решения какого-либо частного вопроса.

Эффективной формой взаимодействия может стать сотрудничество государственной и местной властей через ассоциации муниципальных образований. В рамках ассоциации органы местного самоуправления могут более точно формулировать и доводить до сведения государственных органов их общие проблемы, для государственной власти ассоциация муниципальных образований — та организация, через которую можно обращаться одновременно ко всем ее членам и вырабатывать согласованную политику в отношении местного самоуправления.

Если в границах территории одного муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то предметы ведения между ними разграничиваются законодательством субъекта Российской Федерации. Разграничение их компетенцию должно быть организовано таким образом, чтобы каждый круг вопросов предоставления услуг власти населению решался самым эффективным образом. Очевидно, что для этого требуется взвешенный подход со стороны всех участников процесса разделения компетенции и нормальные согласительные процедуры.

Не менее важным является вопрос формирования финансовой основы местного самоуправления и формирование местной материальной базы. Разграничение источников доходов между бюджетом субъекта Российской Федерации и местными бюджетами основывается на разделении их по видам и закреплении на долгосрочной основе. Это стимулирует каждый из уровней власти к развитию доходных источников и их эффективному использованию, а не к перераспределению.

Еще одним аспектом взаимоотношений между региональными органами власти и местным самоуправлением является процесс разграничения прав собственности. Зачастую органы местного самоуправления выступают субъектом законодательной инициативы и разрабатывают проекты законов о передаче в муниципальную собственность объектов государственной собственности, включая реестры объектов, органы государственной власти рассматривают и принимают эти законы. Предварительное согласование реестров проводиться на уровне административных районов, имея ввиду, что там существуют комитеты по управлению государственным имуществом. Окончательное решение принимается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

В сфере комплексного социально-экономического развития региона может возникнуть столкновение интересов различных уровней власти. Местная власть вправе решать вопросы комплексного социально-экономического развития на своей территории, а территория муниципального образования составляет некоторую часть территории субъекта Российской Федерации. Но интересы населения каждый уровень понимает по-своему в зависимости от тех задач, которые решает каждый из них. Поэтому интересы структур власти часто не совпадают. При разработке муниципальных планов и программ органы местного самоуправления должны учитывать соответствующие государственные планы и программы. В свою очередь государственные органы при разработке государственных планов и программ объективно заинтересованы в учете мнения местных органов власти.

Таким образом, под системой государственных и муниципальных органов власти будем понимать совокупность взаимосвязанных элементов, их полномочий и различных форм их взаимодействия, объединенных единством цели планомерного, стабильного развития российского государства. Именно от степени налаженности взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления зависит эффективное функционирование всех жизнеобеспечивающих систем государства. Несмотря на то, что органы муниципального самоуправления не входят в систему органов государственной власти, их следует рассматривать в совокупности с государственными органами как единый механизм управления государством.

государственный власть сотрудничество дума

Глава 2. Особенности процесса взаимодействия Смоленской областной Думы с местными органами власти

2.1 Характеристика процесса взаимодействия Смоленской областной Думы с органами местного самоуправления

Смоленская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Смоленской области, состоящим из 48 депутатов Смоленской областной Думы, избираемых в порядке, определённом Уставом Смоленской области, областными законами.

Смоленская областная Дума самостоятельно решает вопросы, относящиеся к её ведению как законодательного (представительного) органа государственной власти Субъекта Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, Уставом Смоленской области, областными законами.

На территории Смоленской области зарегистрировано 350 муниципальных образований, из них 2 городских округа, 25 муниципальных районов, 25 городских муниципальных образований и 298 сельских муниципальных образований.

Диаграмма 1.

Как видно из Диаграммы 1, подавляющее большинство муниципальных образований составляют сельские муниципальные образования. Это обстоятельство является весьма существенным фактором при анализе системы муниципального управления и оказывает значительное влияние на проведение политики на местном уровне. В представительных органах муниципальных образований Смоленской области — 3158 депутатов, в том числе — в представительных органах муниципальных районов и городских округов — 431.

Для организации взаимодействия между муниципальными образованиями создан Совет муниципальных образований Смоленской области. Его структуру составляют Председатель Совета, Палата муниципальных районов и городских округов, Палата городских поселений и Палата сельских поселений. Основными целями деятельности Совета являются организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области, выражение и защита общих интересов муниципальных образований Смоленской области.

Кроме того, для содействия реализации полномочий органов государственной власти Смоленской области по вопросам организации местного самоуправления в Смоленской области, а также для обеспечения взаимодействия представительных органов муниципальных образований Смоленской области со Смоленской областной Думой по вопросам, затрагивающим права и интересы муниципальных образований Смоленской области создана Ассоциация представительных органов муниципальных образований. Членами Ассоциации представительных органов являются председатели представительных органов муниципальных районов и городских округов Смоленской области.

С целью достижения устойчивого, планомерного социально-экономического развития Смоленской области, необходимо налаживание эффективного взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления. В частности, основными формами работы Смоленской областной Думы с органами муниципальных образований являются:

· проведение совместных семинаров по обмену опытом;

· сотрудничество с Советом муниципальных образований Смоленской области, Ассоциацией представительных органов муниципальных образований при решении различных вопросов;

· право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления по отношению к Смоленской областной Думе;

· право Смоленской областной Думы регулировать межбюджетные отношения органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Так Смоленской областной думой в 2009 году было проведено всего четыре семинара с участием представителей органов местного самоуправления.

На таких семинарах рассматривались вопросы об итогах реализации реформы местного самоуправления на территории Смоленской области и реализация областной целевой программы «Государственная поддержка развития местного самоуправления в Смоленской области» на 2009;2012 годы, об особенностях межбюджетной политики Смоленской области в 2010 году и новой системы формирования органов местного самоуправления. Большое внимание уделялось обсуждению проблем, возникающих в ходе исполнения местных бюджетов, привлечение молодых депутатов к обсуждению вопросов развития местного самоуправления в нашей области. Основной темой семинара, проходившего 24 марта 2009 года, стал вопрос о внесении изменений в объемы межбюджетных трансфертов, предоставляемых местным бюджетам в 2009 году, в связи с последствиями финансово-экономического кризиса. Этот семинар позволил учесть конкретные пожелания и интересы органов местного самоуправления при внесении поправок в областной бюджет.

Активное сотрудничество Смоленской областной Думы с органами местного самоуправления осуществляется посредством Комитета Смоленской областной Думы по вопросам местного самоуправления, государственной службы и связям с общественными организациями. К основным полномочиям данного комитета относятся:

· рассмотрение вопросов, связанных с проведением выборов в органы местного самоуправления и местных референдумов на территории Смоленской области;

· определение порядка деятельности органов местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями;

· контроль за реализацией государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления органами государственной власти Смоленской области;

· контроль над межбюджетными отношениями в части, касающейся осуществления местного самоуправления;

· контроль за деятельностью общественных организаций на территории Смоленской области и их взаимодействием с органами государственной власти Смоленской области и органами местного самоуправления; взаимодействие Смоленской областной Думы с Ассоциацией муниципальных образований Смоленской области.

С целью укрепления представительных органов местного самоуправления, усиления политической системы общества в целом, были внесены изменения в областные законы о выборах и референдумах. Выборы депутатов представительных органов муниципальных образований прошли 14 марта по новой системе. Впервые депутаты выдвигались по партийным спискам.

С целью привлечения молодежи в представительные органы местного самоуправления, активного участия их в выборах был снижен возраст с 21 года до 18 лет, по достижении которого молодой гражданин России, проживающий на территории нашей области, может быть избран депутатом представительного органа местного самоуправления. Молодые люди приняли активное участие в состоявшихся выборах. В целом по области прошли 15 человек в возрасте до 30 лет.

Кроме того, Смоленской областной Думой были приняты ряд законов о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. К таким полномочиям отнесены: полномочия по обеспечению детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся по опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения, жилыми помещениями; полномочия в сфере поддержки сельскохозяйственного производства; полномочия по выплате компенсации части платы, взимаемой с родителей или законных представителей за содержание ребёнка в муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную образовательную программу дошкольного образования; полномочия по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав; полномочия по созданию и организации деятельности административных комиссий в муниципальных районах и городских округах Смоленской области; полномочия по предоставлению мер социальной поддержки по обеспечению бесплатной жилой площадью с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках педагогических работников образовательных учреждений; полномочия на государственную регистрацию актов гражданского состояния; полномочия по выплате ежемесячных денежных средств на содержание ребенка, переданного на воспитание в приемную семью, оплате труда приемных родителей; полномочия по осуществлению денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи и др.

Для реализации данных полномочий местным органам власти предоставляются финансовые ресурсы из областного бюджета в полном объеме.

За прошедший с начала административной реформы период в помощь органам местного самоуправления депутатами Смоленской областной Думы было разработано более 100 модельных правовых актов. На основании областного закона от 30 октября 2008 года № 119-з «О порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов Смоленской области» ведется учет указанных актов. Кроме того, в 2007 году аппаратом Смоленской областной Думы выпущен сборник «В помощь депутату представительного органа муниципального образования Смоленской области», в котором разъяснены отдельные вопросы деятельности представительного органа муниципального образования, даны методические рекомендации по оформлению документов в целях реализации права законодательной инициативы представительного органа муниципального образования в Смоленской областной Думе. Данный сборник оказывает ощутимую помощь депутатам представительного органа муниципальных образований.

2.2 Основные проблемы во взаимодействии Смоленской областной Думы с органами местного самоуправления

Несмотря на то, что органы местного самоуправления активно взаимодействуют с органами государственной власти, существует ряд проблем, который препятствуют их плодотворному сотрудничеству. Одной из таких проблем является кадровая ситуация в органах местного самоуправления.

По состоянию на 01.07.2009 в органах местного самоуправления работает 3208 лиц, замещающих муниципальные должности и должности муниципальных служащих. Из них высшее образование имеют 79,1 процента, среднее специальное — 18,8 процента, среднее — 2,1 процента. Женщины составляют 74,9 процента, мужчины — 25,1 процента. Средний возраст указанных работников составляет 41 год.

В структуре кадров органов местного самоуправления преобладают специалисты с экономическим, педагогическим, техническим, сельскохозяйственным образованием.

Анализ качественного состава кадрового потенциала органов местного самоуправления указывает на ряд проблем, которые необходимо решать незамедлительно.

Первая проблема — недостаточно высокий образовательный уровень. Если высшее образование имеют все главы муниципальных образований — муниципальных районов, городских округов и городских поселений Смоленской области, то среди глав муниципальных образований — сельских поселений высшее образование только у 70 процентов, среднее специальное — более чем у 25 процентов и среднее образование — у 4 процентов. Кроме того, 150 специалистов органов местного самоуправления не соответствуют квалификационным требованиям по образованию.

Вторая проблема — несоответствие образовательного уровня профилю выполняемой служебной деятельности, профессиональной компетентности. Только 5,2 процента работников органов местного самоуправления имеют образование по специальности «Государственное и муниципальное управление» .

Третья проблема — старение кадров органов местного самоуправления. Особую озабоченность вызывает возрастной состав должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих. Возраст основного состава глав муниципальных образований равен 50 — 60 годам. Такой же возраст имеют в муниципальных районах 31,7 процента муниципальных служащих, в городских поселениях — 34,5 процента, в сельских поселениях — 50 процентов. Такая ситуация ставит реальную угрозу необеспечения муниципальных органов власти необходимым штатом сотрудников.

Данную проблему призвана решить долгосрочная целевая программа «Государственная поддержка развития кадрового потенциала органов местного самоуправления муниципальных образований Смоленской области» на 2009;2012 годы, разработанная совместно Департаментом Смоленской области по вопросам местного самоуправления и Смоленской областной Думой.

Кроме того, организуется работа по повышению квалификации работников органов местного самоуправления как за счет областного бюджета, так и за счет местных бюджетов.

Таблица 1. Информация о количестве депутатов представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и иных должностных лиц органов местного самоуправления, муниципальных служащих, прошедших обучение за счет средств областного бюджета в период с 1 января 2006 года по первое полугодие 2009 года.

Таблица 2. Информация о количестве депутатов представительных органов муниципальных образований, главах муниципальных образований и иных должностных лицах органов местного самоуправления, муниципальных служащих, прошедших обучение за счет средств местных бюджетов в период с 1 января 2006 года по первое полугодие 2009 года.

Из таблиц видно, что число служащих местных органов власти, повысивших свою квалификацию за счет областного бюджета, значительно превышает аналогичный показатель за счет средств местных бюджетов. Однако, в целом, наблюдается тенденция к сокращению числа обучающихся, что свидетельствует о недостатке внимания со стороны органов власти к повышению компетентности сотрудников.

Диаграмма 2. Динамика числа муниципальных служащих, повысивших уровень своей квалификации за счет регионального и местных бюджетов.

Одной из форм взаимодействия Смоленской областной Думы с местными органами власти является проведение совместных научно-практических конференций и семинаров по обмену опытом. Однако, в последнее время таких семинаров проводится все меньше.

Диаграмма 3. Динамика числа семинаров, проведенных Смоленской областной Думой совместно с органами местного самоуправления.

Приведённая диаграмма иллюстрирует тенденцию к снижению числа проводимых совместных семинаров, что свидетельствует о том, что в последнее время Смоленская областная Дума уделяет недостаточно внимания взаимодействия с местными органами власти.

Однако, необходимость проведения таких мероприятий достаточно высока. В ходе их проведения органы местного самоуправления могут получить необходимые разъяснения отдельных вопросов, касающихся их напрямую. Также, они могут высказать свои пожелания, предложения по совершенствованию взаимодействия и учеты интересов обеих сторон.

Немаловажное место в числе проблем взаимодействия занимает отсутствие в Смоленской области регионального закона о местном самоуправлении. В результате вступления в силу 131 ФЗ, региональный закон об общих принципах организации местного самоуправления был отменен, новый же разработан не был. Из-за такого пробела в законодательстве часто возникают спорные вопросы между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Одним из важнейших механизмов взаимодействия представительных органов местного самоуправления со Смоленской областной Думой является право законодательной инициативы. Через этот механизм органы муниципальной власти могут конкретизировать свою потребность в принятии определенных нормативно-правовых актов, дающих им возможность более качественно решать вопросы местного значения.

Однако, этот механизм используется довольно редко.

Диаграмма 4. Число законопроектов, внесенных различными субъектами права законодательной инициативы, рассматриваемые Смоленской областной Думой по состоянию на 21.04.2010 г.

Как видно из приведенной диаграммы, представительные органы местного самоуправления не часто пользуются правом законодательной инициативы. К тому же, все рассматриваемые законопроекты были внесены в 2010 году. Исключение составляет только единственный законопроект, внесенный представительным органом местного самоуправления (Смоленским городским Советом). Он был внесен в ноябре 2007 года и рассматривается по сегодняшний день. Данный пример предельно ясно иллюстрирует ситуацию крайне редкого использования органами местного самоуправления своего права законодательной инициативы.