Правовой режим земель лесного фонда

Лесной фонд — совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов природной среды Нецветаев А. Г. Земельное право: Учебно-методический комплекс. — М.: Изд. центр ЕАОИ, 2008. — с. 369. Лесной фонд занимает более трети территории Российской Федерации.

Согласно ст. 101 ЗК РФ к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для восстановления — вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.) Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учеб. / Отв. ред. Н. И. Краснов. — 9-е изд., перераб. — М.: Юрайт-Издат, 2004. — с. 597.

В лесном фонде выделяются леса первой, второй и третьей групп.

Согласно ст. 56 ЛК РФ, к лесам первой группы относятся леса, основным назначением которых является выполнение водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных, иных функций, а также леса особо охраняемых природных территорий.

К лесам второй группы относятся леса в регионах с высокой плотностью населения и развитой сетью наземных транспортных путей, леса, выполняющие водоохранные, защитные, санитарно-гигиенические, оздоровительные и иные функции, имеющие ограниченное эксплуатационное значение, а также леса в регионах с недостаточными лесными ресурсами, для сохранения которых требуется ограничение режима лесопользования. лесопользование кодекс законодательство государство.

К лесам третьей группы относятся леса много-лесных регионов, имеющие преимущественно эксплуатационное значение. При заготовке древесины должно обеспечиваться сохранение экологических функций этих лесов. Леса третьей группы разделяются на освоенные и резервные леса Нецветаев А. Г. Земельное право: Учебно-методический комплекс. — М.: Изд. центр ЕАОИ, 2008. — с. 370.

Правовой режим лесного фонда и занимаемых им земель регулируется правовыми нормами Лесного кодекса Российской Федерации и конкретизирующим его лесным законодательством Земельное право: учеб. пособие для самостоятельной работы студентов юридических вузов, обучающихся по дистанционной форме образования/ [Чубуков и др.]; под ред. Г. В. Чубукова, Н. А. Волковой, В. В. Курочкиной. — 6е изд., перераб. и доп. — М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010;с.272.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливается федеральными законами и специальными законами Земельное право: учебник /под ред. СА. Боголюбова.- 2е изд., перераб. и доп.- М.:Проспект, 2010. с. 355.

Правовой режим земель лесного фонда — это установленный законом порядок их учета, мониторинга, использования и охраны.

Правовой режим использования лесов можно подразделить на общий, обязательный для любой группы и категории защитности лесов, и особенный, обусловленный характером использования лесов и земель, на которых расположены данные леса. Так, ЛК РФ устанавливает основные принципы государственного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов; далее ЛК РФ определяет общие права и обязанности лесопользователей, порядок установления возрастов рубок, а также — расчетную лесосеку и порядок ее утверждения. В этих статьях определяются способы и виды рубок в зависимости от групп лесов, по каждому пользователю лесного фонда, так как они предусматривают специальные правила, обусловленные видом лесопользования — рубкой лесов, исходя из принципов непрерывности и неистощительности пользования лесным фондом.

Виды и формы пользования лесным фондом установлены законом исчерпывающе и расширительному толкованию не подлежат, в силу чего использование леса осуществляется в семи формах: заготовка древесины; заготовка живицы; заготовка второстепенных лесных материалов (пней, коры, бересты и др.); побочные лесные пользования (сенокошение, пастьба скота, размещение пасек, заготовка и сбор дикорастущих плодов, грибов, ягод, лекарственных растений, сбор мха, опавшего листа, камыша, и др.); пользование лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства в научно-исследовательских целях; в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях.

Установление, дифференциация и изменение правового режима земель лесного фонда осуществляются путем государственного управления и государственного регулирования в области использования, воспроизводства, охраны лесов Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учеб./Отв. ред. Н. И. Краснов. — 9-е изд., перераб.—М.: Юрайт-Издат, 2004. — с. 604−605.

Государственное управление в области использования, воспроизводства и защиты лесов является частью государственного регулирования правового режима земель лесного фонда. Под государственным управлением землями лесного фонда понимается деятельность государственных органов по обеспечению рационального использования, воспроизводства и защиты лесного фонда. Оно осуществляется Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и специально уполномоченным органом управления лесным хозяйством.

Государственная лесная служба МПР России и ее местные подразделения (государственные комитеты, министерства и управления лесного хозяйства) являются основным звеном в государственном управлении лесным хозяйством.

Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие специальные функции.

С учетом законодательства можно выделить несколько направлений регулирования лесных отношений.

• 1. Установление правового режима лесов и земель лесного фонда, который включает в себя распределение лесного фонда по группам лесов и категориям защитное, а также перевод из одной категории или группы в другую.
• 2. Установление непосредственного целевого назначения конкретного лесного участка посредством предоставления его пользователям по лесорубочному билету (ордеру), лесному билету, договору концессии или лицензии.

Концессия лесного участка предполагает, что одна сторона обязуется предоставить другой стороне на срок от одного года до 49 лет право возмездного пользования на определенных условиях лесными ресурсами на соответствующем участке лесного фонда. Сторонами, участвующими в заключении договора концессии, являются Правительство РФ или уполномоченный им федеральный орган исполнительной власти и лица, являющиеся инвесторами.

Для равного доступа всех заинтересованных лиц договор концессии заключается по результатам проведения специального конкурса или аукциона.

Осуществление лесопользования допускается только на основании лесорубочного билета, ордера или лесного билета. Основанием для выдачи лесорубочного билета и (или) лесного билета является договор аренды участка лесного фонда, договор безвозмездного пользования участком лесного фонда, договор концессии участка лесного фонда, протокол о результатах лесного аукциона или решение органа государственной власти субъекта РФ. Лесорубочный билет, ордер и (или) лесной билет выдаются лесопользователю на срок до одного года (при краткосрочном пользовании лесным фондом) либо на весь срок совершения определенных работ. Лесорубочный билет и лесной билет выдаются ежегодно на осуществление видов лесопользования, указанных в соответствующем договоре. На основании ордера лесопользователем осуществляются отдельные виды заготовки и вывозка древесины, заготовка второстепенных лесных ресурсов.

В ЛК РФ закреплено также, что деятельность по использованию лесного фонда подлежит лицензированию в соответствии с законодательством РФ.

3. Осуществление мероприятий, обеспечивающих выполнение лесопользователем своих прав и обязанностей, основанных на действующем лесном законодательстве и общих правовых принципах (ст. 35 ЛК РФ).

Данные мероприятия могут выражаться:

• — в подборе наиболее способных лесопользователей путем проведения лесных конкурсов (что обязательно предусмотрено лесным законодательством, например, для заключения договора концессии);
• — в обеспечении охраны лесов, введении ограничений в целях ее обеспечения. Так, пребывание граждан в лесах, сбор дикорастущих плодов, ягод, грибов и т. п. могут быть ограничены, если этого требуют интересы пожарной безопасности;
• — в обеспечении свободы хозяйственной деятельности пользователей лесным фондом, связанной с использованием лесных ресурсов, устранении вмешательства, не предусмотренного законом, в его законную деятельность;
• — в приостановлении или ограничении права пользования лесным фондом в случаях нарушений лесопользователем требований лесного законодательства или других условий, предусмотренных в разрешительных документах;
• -в прекращении лесопользования досрочно, если лесопользователем допущены нарушения: систематические (более двух раз) нарушения лесного законодательства, нанесшие значительный вред лесному хозяйству, а также невыполнение лесопользователем лесовосстановительных и противопожарных мероприятий, несоблюдение правил пожарной безопасности в лесах.

Государственное управление в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов основывается на следующих принципах:

• * устойчивого развития (сбалансированного развития экономики и улучшения состояния окружающей среды);
• * рационального, непрерывного, неистощительного использования лесного фонда в интересах Российской Федерации и субъектов РФ;
• * несовместимости реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработки полученной при этом древесины.

Управление лесными отношениями государственными органами осуществляется:

• * через функцию учета, включающую в себя:
  • — ведение государственного учета лесного фонда и государственного лесного кадастра, которое выражается в сборе сведений о правовом режиме лесного фонда, об экономических, экологических и иных количественных и качественных характеристиках лесного фонда.
  • — осуществление мониторинга лесов, представляющего собой систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики лесного фонда в целях эффективного управления в области использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов и повышения их экологических функций;
• * через функцию планирования, в которую включается:
• — программирование (разработка программы) совместно с субъектами РФ федеральных и региональных программ по рациональному пользованию лесным фондом, повышению доходности, продуктивности, экономической, экологической и социальной значимости лесов, обеспечению воспроизводства, охраны и защиты лесов; определение порядка их финансирования и организация выполнения;
• — планирование расчетных лесосек, определение и утверждение расчетной лесосеки с участием органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.
• * через функцию распределения и перераспределения участков лесного фонда, осуществляемую:
• — через прямые переговоры, лесные конкурсы, аренду, договоры концессии, осуществляемые в условиях гласности с учетом защиты интересов местного населения;
• — путем досрочного прекращения права пользования лесным фондом в случаях совершения нарушений, предусмотренных ЛК РФ;
• — через функцию лесоустройства, которая включает в себя систему мероприятий по обеспечению рационального использования лесного фонда, повышению эффективности ведения лесного хозяйства и осуществлению единой научно-технической политики в лесном хозяйстве.

При лесоустройстве осуществляются определение в установленном порядке границ участков лесного фонда и внутрихозяйственная организация территорий лесного фонда лесхозов федерального органа управления лесным хозяйством, государственных природных заповедников, национальных парков федерального органа управления лесным хозяйством, лесхозов образовательных учреждений высшего профессионального образования и т. п.;

• — через функцию контроля, задачей которого является обеспечение соблюдения всеми юридическими лицами и гражданами установленного порядка пользования лесным фондом, правил ведения лесного хозяйства, воспроизводства, охраны и защиты лесов, правил государственного учета и отчетности, а также иных норм и правил, установленных лесным законодательством;
• — через функцию охраны прав и законных интересов лесопользователей, которая осуществляется путем:
• — разрешения судами и арбитражными судами споров по вопросам лесопользования, воспроизводства, охраны и защиты лесов, поскольку результатом такого разрешения является пресечение нарушений прав того или иного лица, а также их восстановление;
• — применения административных или уголовных наказаний за нарушения лесного законодательства РФ; возврата занятых участков лесного фонда без возмещения виновному понесенных им затрат; взыскания сумм причиненного ими лесному хозяйству вреда и т. д.

Основные методы государственного управления правовым режимом лесопользования сводятся к следующему.

• * Обеспечение порядка возникновения, изменения и прекращения лесных правоотношений, который можно подразделить:
  • — на общий, дающий право беспрепятственно осуществлять гражданами и юридическими лицами права общего природопользования: проезда по лесным дорогам; сбора дикорастущих грибов, ягод и другой растительности; осуществления туристических мероприятий на землях лесного фонда и т. п.;
  • — специальный, дающий право реализовать уставные и иные правомочия в области лесопользования лишь при наличии специальных разрешений уполномоченных на то органов в определенной форме, например, добыча необходимых лесных материалов на основании лицензий, лесорубочного билета, договора концессии.
• * Обеспечение данного порядка выражается в следующих правовых действиях уполномоченных на то органов:
• — соблюдение оснований получения участков лесного фонда в пользование. Например, предоставление данных участков в долгосрочное пользование производится в форме аренды на основании лицензии, которая должна содержать сведения, не противоречащие лесному законодательству, формы лесорубочного билета, ордера и лесного билета должны соответствовать закону, и любое из допущенных нарушений указанных правил может повлечь за собой досрочное прекращение права лесопользования;
• — соблюдение установленных правил лесопользования. Так, если лесопользователь не выполняет своей обязанности — систематически (или более трех месяцев) своевременно не вносит плату за пользование участками лесного фонда, то его право может быть досрочно прекращено;
• — соблюдение установленных правил прекращения права лесопользования. Например, прекращение права пользования лесным фондом оформляется аннулированием лицензии, лесорубочного билета (ордера), лесного билета лесничествами, выдавшими эти разрешительные документы, и в случае несогласия лесопользователя с решением о прекращении права пользования, он вправе обжаловать его в суд или арбитражный суд.

В случаях нарушения лесопользователем условий, предусмотренных в разрешительном документе, его право пользования участком лесного фонда может быть приостановлено или ограничено органом, выдавшим это разрешение.

• * Обеспечение нормирования лесопользования с тем, чтобы не был превышен допустимый порог вторжения лесопользователей в экосистемы тех или иных лесных объектов. Это осуществляется путем:
  • — установления норм и правил пользования лесным фондом; установления расчетной лесосеки с участием органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления; утверждения правил отпуска древесины на корню, рубок леса, воспроизводства, охраны и защиты лесов; утверждения по регионам (субъектам РФ) лимитов лесосечного фонда в пределах расчетной лесосеки и др.;
  • — обоснования возрастов рубок леса в ходе лесоустройства или специальных научных исследований;
  • — обеспечения лесовосстановительных работ, позволяющих компенсировать вырубку леса и не допускать истощения лесных ресурсов от производимых вырубок, а также установления объемов, способов и методов работ по восстановлению лесов, определения восстанавливаемых древесных пород владельцами лесного фонда по материалам лесоустройства с учетом изменений, происшедших в лесном фонде, а также всеобщей обязанности лесопользователей производить отчисления на воспроизводство, охрану и защиту лесов.
• * Обеспечение экологической безопасности лесопользования с тем, чтобы эксплуатация лесов не наносила вреда:
• — самим лесным массивам и экосвязям природных объектов, находящихся в лесах. С этой целью ЛК РФ обязывает вести лесное хозяйство такими способами, которые обеспечивали бы сохранение экологических (средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных) и иных природных свойств лесов;
• — обитающей в лесах дикой фауне. Пользование лесным фондом и лесохозяйственные мероприятия могут осуществляться лишь при условии сохранения благоприятной среды обитания диких животных;
• — самим лесным массивам, в силу чего ЛК РФ обязывает охранять все леса от пожаров, незаконных порубок, нарушений установленного порядка лесопользования и других противоправных действий, причиняющих вред лесу, а также защищать от вредителей и болезней. При этом охрана и защита лесов должна осуществляться с учетом их биологических и региональных особенностей и включать в себя комплекс организационных, правовых и других мер, направленных на рациональное использование лесного фонда, его охрану от уничтожения, повреждения, загрязнения и иных вредных воздействий.

Для действенного осуществления этой функции предусмотрено назначение административного и уголовного наказания, применение которого регламентируется санкциями статей соответствующих законодательных актов Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учеб. / Отв. ред. Н. И. Краснов. — 9-е изд., перераб. — М.: Юрайт-Издат, 2004. — с. 606−613.

Государственные органы осуществляют контроль за проведением работ, выполняемых лесопользователями, соблюдением норм и правил пользования лесным фондом, а также производством в лесном фонде работ, не связанных с лесопользованием.

В соответствии с лесным законодательством все леса подлежат охране от пожаров, незаконных порубок, нарушений установленного порядка лесопользования и других противоправных действий, а также защите от вредителей и болезней. Осуществление мер по защите и охране лесов возлагается на Федеральную службу лесного хозяйства России и обеспечивается органами исполнительной власти субъектов РФ.

В целях охраны лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов от пожаров, предупреждения лесных пожаров и их тушения могут создаваться добровольные пожарные дружины. Для охраны лесного фонда и не входящих в лесной фонд лесов от пожаров, защиты их от вредителей и болезней леса может использоваться авиационная охрана, осуществляемая специальными органами Федеральной службы лесного хозяйства.

Охрана полезащитных лесных полос или иных озеленительных древесно-кустарниковых насаждений, не входящих в состав земель лесного фонда, обеспечивается пользователями.

Таким образом, для наиболее разумного, бережного и ответственного пользования землями лесного фонда разработан целый ряд мероприятий охранного характера, получивший соответствующее закрепление в законодательстве Ерофеев Б. В. Земельное право России: Учеб. / Отв. ред. Н. И. Краснов. — 9-е изд., перераб. — М.: Юрайт-Издат, 2004. — с. 625−626.

2. Задача 1

В районную прокуратуру обратился предприниматель Казанцев с жалобой на действия государственного инспектора за использованием и охраной земель, который осуществлял проверку его земельного участка, предоставленную для осуществления предпринимательской деятельности в мае 2002 и в сентябре 2003 года.

Назовите виды земельного контроля по срокам. Какие разъяснения должен дать прокурор?

Решение:

Глава XII Земельного кодекса РФ оперирует понятием «земельный контроль». Земельный контроль составляет контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель.

В соответствии со статьями 71, 72 и 73 ЗК РФ должны осуществляться четыре вида земельного контроля: государственный, муниципальный, общественный и производственный контроль.

По п. 1 ст. 71 ЗК РФ специально уполномоченными государственными органами осуществляется государственный земельный контроль за соблюдением земельного законодательства, требований охраны и использования земель организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами.

Государственный земельный контроль осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации в порядке, установленном Правительством РФ (п. 2 ст. 71 ЗК РФ).

Таким образом, осуществление государственного земельного контроля подчиняется правилам, установленным в законодательстве федерального уровня.

Задачей государственного земельного контроля является обеспечение соблюдения организациями независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителями, должностными лицами, а также гражданами земельного законодательства, требований охраны и использования земель.

Согласно Методическим рекомендациям по порядку взаимодействия органа, осуществляющего муниципальный земельный контроль, и управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по субъекту Российской Федерации, направленным письмом Федерального агентства кадастра объектов недвижимости от 20.07.2005 N ММ/0644 «О взаимодействии органов государственного земельного контроля с органами муниципального земельного контроля» муниципальный земельный контроль осуществляется на территории соответствующего муниципального образования в форме проверок и фиксирования выявленных нарушений в соответствующем акте с последующей передачей материалов в органы государственного земельного контроля для возбуждения дела об административном правонарушении.

Таким образом, одно из отличий муниципального земельного контроля от государственного земельного контроля в том, что органы муниципального земельного контроля не вправе осуществлять административное производство по выявленным правонарушениям в сфере соблюдения земельного законодательства. Указанная функция четко определена за федеральным органами исполнительной власти (например, территориальные органы Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования — в отношении земель лесного фонда, водного фонда и т. д., Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору ;

в отношении земель сельскохозяйственного назначения, мероприятия по сохранению и воспроизводству плодородия и агроландшафтов земель сельскохозяйственного назначения и т. д.) в области государственного земельного контроля.

Плановые проверки проводятся не чаще, чем один раз в три года. Следовательно, проверяемый период должен охватывать три последних года.

В нашем случае инспектор проводил проверку за 2002 г., 2003 г., что является не правомерным. Плановые проверки проводятся на основании ежегодных планов проверок соблюдения земельного законодательства.

Срок проведения каждой из проверок не может превышать двадцати рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой проверки не может превышать пятидесяти часов для малого предприятия и пятнадцати часов для микропредприятия в год.

3. Задача 2

Колхозник Шаров и военнослужащий Корнаухов уволенный из Вооруженных Сил России и прибывший на постоянное проживание в сельскую местность обратились в правление колхоза с просьбой выделить каждому из них земельный участок для создания фермерских хозяйств. Своим решением правление отказало Шарову в выделении земельного участка, поскольку на момент подачи заявления последний является членом колхоза и не может совмещать работу в колхозе с работой в фермерском хозяйстве. Корнаухову отказано по причине отсутствия навыков и опыта работы на земле.

• — Правомерно ли решение правления колхоза?
• — Каким требованиям (условиям должен соответствовать гражданин, изъявивший желание создать фермерское хозяйство?
• — В чем специфика создания фермерского хозяйства лицами, не работающими в сельском хозяйстве?

Ответы на поставленные вопросы:

— Правомерно ли решение правления колхоза?

В связи с ФЗ № 74-ФЗ от 11.06.2003 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», крестьянское (фермерское) хозяйство — объединение граждан, связанных родством и (или) свойством, имеющих в общей собственности имущество и совместно осуществляющих производственную и иную хозяйственную деятельность (производство, переработку, хранение, транспортировку и реализацию сельскохозяйственной продукции), основанную на их личном участии.

Фермерское хозяйство может быть создано одним гражданином.

Фермерское хозяйство осуществляет предпринимательскую деятельность без образования юридического лица.

К предпринимательской деятельности фермерского хозяйства, осуществляемой без образования юридического лица, применяются правила гражданского законодательства, которые регулируют деятельность юридических лиц, являющихся коммерческими организациями, если иное не вытекает из федерального закона, иных нормативных правовых актов Российской Федерации или существа правовых отношений.

Фермерское хозяйство может признаваться сельскохозяйственным товаропроизводителем в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Рассмотрев данные положения, можно сделать вывод, что решение правления колхоза является не правомерным; правление колхоза не должно было отказывать в просьбе колхознику Шарову и военнослужащему Корнаухову о выделении земельных участков для создания фермерских хозяйств.

— Каким требованиям (условиям должен соответствовать гражданин, изъявивший желание создать фермерское хозяйство?

Право на создание фермерского хозяйства:

1. Право на создание фермерского хозяйства имеют дееспособные граждане

Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства;

• 2. Членами фермерского хозяйства могут быть:
  • а) супруги, их родители, дети, братья, сестры, внуки, а также дедушки и бабушки каждого из супругов, но не более чем из трех семей. Дети, внуки, братья и сестры членов фермерского хозяйства могут быть приняты в члены фермерского хозяйства по достижении ими возраста шестнадцати лет;
  • б) граждане, не состоящие в родстве с главой фермерского хозяйства.

Максимальное количество таких граждан не может превышать пяти человек.

Право на создание крестьянского фермерского хозяйства имеет любой дееспособный гражданин, достигший восемнадцатилетнего возраста, который проявляет соответствующее желание и имеет документы, подтверждающие способности заниматься сельским хозяйством.

— В чем специфика создания фермерского хозяйства лицами, не работающими в сельском хозяйстве?

В первую очередь право на создание крестьянско-фермерского хозяйства предоставляют гражданам, проживающим в сельской местности и имеющим соответствующий опыт или квалификацию работы в данной области. Лицам, которые не имеют опыта работы в сельском хозяйстве и соответствующей квалификации, следует пройти специальную подготовку с целью получения навыков необходимых для образования и осуществления фермерского хозяйства.