Государственно-частное партнерство в городе федерального значения (на примере Санкт-Петербурга)

Государственно-частное партнерство в городе федерального значения (на примере Санкт-Петербурга)

В настоящее время правительство Российской Федерации предлагает сделать государственно-частное партнерство (ГЧП) одним из важнейших инструментов реализации масштабных проектов в России. На Красноярском экономическом форуме, состоявшемся в феврале 2013 года, Председатель правительства Российской Федерации Дмитрий Анатольевич Медведев призвал активнее использовать механизм ГЧП при реализации инфраструктурных проектов.

В соответствии с разработанной Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года механизмы и модели ГЧП рассматриваются как одно из приоритетных и эффективных направлений социально-экономического развития Российской Федерации. В связи с этим неоходимо рассмотрение нормативно-правового обеспечения, изучение практического опыта сотрудничества власти и бизнеса, разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию механизмов, методов и моделей государственно-частного партнерства при реализации инфраструктурных проектов.

Северной столице удалось стать лидером среди российских регионов в сфере ГЧП за счет комбинации целого ряда благоприятных обстоятельств. В их числе и наличие политической воли, и сотрудничество с Мировым банком — его эксперты неоднократно приезжали в Петербург, делились опытом, давали рекомендации как по поводу формирования городского законодательства о ГЧП, так и непосредственно при реализации проектов.

Сейчас на территории Санкт-Петербурга основными применимыми нормативно-правовыми актами в сфере ГЧП являются федеральный закон № 115 от 21 июля 2005 года «О концессионных соглашениях» и закон Санкт-Петербурга № 627−100 от 20 декабря 2006;го «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». В соответствии с ними к применению допустимо концессионное соглашение (именно на его основе реализуется проект Западного скоростного диаметра), а также 11 различных моделей соглашений о ГЧП: BOT (строительство — управление — передача), ROT (реконструкция — управление — передача), BTO (строительство — передача — управление), RTO (реконструкция — передача — управление), BOO (строительство — владение — управление), ROO (реконструкция — владение — управление), BOOT (строительство — владение — управление — передача), DBTO (проектирование — строительство — передача в собственность города — эксплуатация) и другие.

Санкт-Петербург первым в России создал свою нормативно-правовую базу для ГЧП, приняв упомянутый закон, в котором был учтен и мировой опыт, и особенности российского законодательства. Формы участия Петербурга в государственно-частных партнерствах закон определяет в таком виде, который, во-первых, понятен иностранным инспекторам и соответствует мировой практике, а во-вторых, позволяет органам исполнительной власти и инвесторам определить возможные модели взаимодействия. Важно, что этот перечень форм ГЧП — не исчерпывающий, и в случае необходимости правительство города имеет право принимать нормативно-правовые акты, утверждающие иные формы ГЧП. Например, этой возможностью оно воспользовалось, издав постановления о форме участия Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах: № 392 от 16 апреля 2008 года, № 81 от 27 января 2011;го и № 82 от 28 января 2011 года. Важно, что закон устанавливает компетенцию исполнительных органов городской государственной власти при реализации ГЧП-проектов: по сути, это дополнительная гарантия того, что проект состоится.

В двух постановлениях правительства Санкт-Петербурга от 31 марта 2009 года (№ 346 и № 347) описывается подробный алгоритм взаимодействия различных органов исполнительной власти при реализации проектов ГЧП на всех этапах. Внятность и прозрачность алгоритма тоже, безусловно, работают на успешность начинаний. (См. Рисунок 1).

Создатели закона обеспечили ему еще одно неоспоримое достоинство, постаравшись максимально полно гармонизировать его положения с действующим законодательством. В частности, риски, связанные с предоставлением земельных участков в соответствии с положениями Земельного кодекса РФ и постановлением правительства РФ № 808 от 11 ноября 2002 года «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков», были снижены за счет конструкции «совмещенного конкурса», когда конкурсы на отбор инвестора по проекту и на предоставление земельного участка проводятся в рамках единой процедуры, полностью соответствующей требованиям федерального законодательства.

Строительство платной скоростной автомобильной дороги «Западный скоростной диаметр» (ЗСД) является одним из важнейших направлений развития транспортной инфраструктуры Санкт-Петербурга. ЗСД — стратегический инвестиционный проект городского и федерального значения, позволяющий решить важнейшие транспортные задачи и проблемы Санкт-Петербурга, создавая кратчайшую круглосуточную связь между южными, центральными и северными районами города. 1].

На новую магистраль будут переключены транзитные транспортные потоки, что существенно увеличит пропускную способность улично-дорожной сети города, позволит разгрузить от автотранспорта исторический центр Санкт-Петербурга, улучшит экологическую ситуацию. В составе автомагистрали ЗСД, протяженность которой по основному ходу составляет 46,6 км, можно выделить три участка — Южный, Центральный и Северный. 2].

Тарифы на проезд на данном участке зависят от класса транспортного средства и времени суток и составляют от 10 рублей (для легковых автомобилей ночью) до 100 рублей (для четырехосных транспортных средств днем) за одну поездку. Оплата проезда осуществляется наличными денежными средствами, банковскими картами и электронными средствами оплаты — с помощью бесконтактных смарт-карт (БСК) и специальных устройств — транспондеров, обеспечивающих автоматическую оплату проезда без участия водителя и кассира-оператора. 3] (См. Рисунок 2).

Рис. 2. Тарифы по Южному участку СЗД

Строительство Центрального участка и дальнейшая платная эксплуатация всей трассы ЗСД осуществляется по схеме государственно-частного партнерства (ГЧП) в соответствии с Законом Санкт-Петербурга от 25.12.2006 г. № 627−100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». По результатам открытого Конкурса осуществлять эти функции (строительство Центрального участка и платная эксплуатация всей трассы ЗСД) будет Партнер — открытое акционерное общество «Магистраль северной столицы» (консорциум компаний ОАО «Банк ВТБ» (Россия), ОАО «Газпромбанк» (Россия), GPB Infrastructure Projects Limited (Кипр), Astaldi S.p.A. (Италия), IC Ictas Insaat Sanayi ve Ticaret A.S. (Турция), Mega Yapi Insaat ve Ticaret Ltd. Sti. (Турция). 1].

Стоимость проекта составляет 212 миллиардов 700 миллионов рублей, из которых 108 миллиардов — средства инвесторов, 71,2 миллиарда — инвестиционного фонда, 33,5 миллиарда рублей — средства бюджета города. [2].

24 июля 2009 года Правительство России приняло решение о сокращении объёма средств, выделяемых из Инвестиционного фонда РФ на строительство Западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге, на 20,5 млрд рублей и составил 50,7 млрд руб., а средства, выделяемые бюджетом региона, увеличены с 33,6 до 54,1 млрд руб. Финансирование со стороны инвестора увеличено незначительно — на 1 млрд руб. и составит 107,863 млрд руб.

Не только законодательные пробелы сдерживают развитие ГЧП в России. Не менее важная проблема — отсутствие механизмов эффективного финансирования (даже при наличии средств). Общая ситуация в стране не способствует реализации долгосрочных проектов, не имеющих политической составляющей. Причины этого (за исключением административных) — не столько высокая стоимость заемных денег и неохота банков кредитовать на длительные сроки, сколько общие настроения предпринимателей, опасающихся реализовывать сложные, долгосрочные проекты. Многие из них сомневаются в сохранении стабильности в краткосрочной перспективе. Говорить о десятках лет не приходится — а именно на такой период обычно рассчитаны проекты ГЧП. И, кроме того, 30−40 лет — это период глобального технологического цикла развития, в идеале совпадающего с горизонтами стратегического инвестирования.

Позволить себе участие в ГЧП сейчас могут по большей части крупные инвестиционные фонды, связанные с государством (в том числе неформально), финансировать реализацию проекта также под силу лишь государственным или квазигосударственным банкам. Таким образом, если не будет налажена система финансирования крупных соглашений, то даже при отладке законодательства ГЧП в России будет в основном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Причем эти проекты по своей сути не будут являться частно-государственными партнерствами, и смысла в них будет мало.

При принятии бизнес решений необходимо учитывать риски, связанные с рассматриваемым проектом. В своем проекте я хотела бы рассмотреть риски связанные со строительством «Западного скоростного диаметра». Риски могут быть условно подразделены на две группы — риски, специфические для конкретного проекта, и общие инвестиционные риски, релевантные для любого проекта.

Риски специфические для проекта:

• · Превышение фактических эксплуатационных расходов относительно прогнозируемого уровня
• · Превышение фактического объема инвестиционных затрат относительно прогнозируемого уровня
• · Строительные риски
• · Технические риски

Общие риски:

• · Страновые риски
• · Правовые риски, связанные с деятельностью Эмитента (отдельно для внутреннего и внешнего рынков)
• · Риски, связанные с изменением налогового законодательства
• · Риски социальных потрясений
• · Риски, связанные с изменением валютного и таможенного регулирования

Для оценки влияния различных факторов на проект была разработана финансовая модель Проекта. Превышение фактических эксплуатационных расходов относительно прогнозируемого уровня. Эксплуатационные расходы компании включают в себя затраты на содержание и ремонт магистрали, содержание АСУДД и системы сбора платы за проезд, административные расходы и арендную плату за землю. Расчет данных затрат основывался в значительной степени на утвержденные технические и технологические решения, одобренные государственной экспертизой.

Снижению данной группы рисков будет способствовать как постоянный управленческий анализ уровня расходов, так и заключение соответствующих договоров на обслуживание магистрали на конкурсной основе.

В прогнозном периоде возможны некоторые колебания этих расходов, связанные, прежде всего, с уровнем инфляции. Для оценки возможного влияния таких колебаний на показатели эффективности Проекта в ходе финансового моделирования был проведен анализ чувствительности показателей эффективности Проекта к изменению величины эксплуатационных расходов, свидетельстующий в целом об устойчивости Проекта.

Превышение фактического объема инвестиционных затрат относительно прогнозируемого уровня. Объем инвестиционных затрат в достаточной степени обоснован и подтвержден государственной экспертизой проекта строительства ЗСД.

Рост социальной напряженности в результате неполной и/или несвоевременной выплаты заработной платы, а также несоответствия темпов роста минимального размера заработной платы и прожиточного минимума может привести к обострению социальной обстановки в стране. Социальная нестабильность может вызвать негативные экономические и политические последствия, которые, в свою очередь, могут негативно отразиться на уровне доходов, а также на перспективах развития инвестиционного проекта ОАО «ЗСД».

Предпринимаемые правительством РФ меры по снижению темпов инфляции, а также повышению минимального уровня заработных плат, пенсий и пособий способствуют стабилизации социальной ситуации. В настоящий момент социальную ситуацию в РФ можно оценить как относительно стабильную.

На мой взгляд наилучшим решением будет принятие федерального закона «О государственно-частном партнерстве» он позволит решить не мало трудностей в реализации проектов ГЧП в регионах. Например, конкурсные процедуры по всем формам государственно-частного партнёрства (за исключением концессионных соглашений, заключаемых и реализуемых на основе отдельного федерального закона) сейчас необходимо проводить на основе Закона № 94-ФЗ, что, по мнению разработчиков законопроекта, «противоречит логике ГЧП проектов, в рамках которых частному партнёру в рамках одной конкурсной процедуры требуется выделить весь необходимый комплекс имущества, в том числе земельные участки, для выделения которых в рамках действующего законодательства необходимо проведение отдельных торгов». Заметим, что разработчики законопроекта настаивают на внесении таких изменений в законодательство, которые выведут соглашения о ГЧП из-под действия Закон № 94-ФЗ и Закона о концессионных соглашениях (при этом концессионное соглашение будет рассматриваться как разновидность соглашения о ГЧП). Обеспечит дополнительные гарантии частному сектору, и изменение законодательства, кроме внесения поправок в ФЗ.

А также пересмотр бюджетного планирования не на 3 года, а на 30−40 лет, как в Европейских странах и США. Это в свою очередь позволит снизить уровень инфляции, за счет устранения «отложных платежей», которые возникают в следствие невозможности предусмотреть бюджет на срок реализации долгосрочных проектов ГЧП.

Укрепления российского рубля к иностранной валюте. Как известно, из-за нестабильности курса валют, что в свою очередь также приводит к выходу затрат за рамки запланированных на проекты ГЧП.

Таким образом, если будут соблюдены интересы частного бизнеса и минимизированы вышеуказанные риски, государственно-частное партнерство принесет еще больше выгод в сфере улучшения инфраструктуры города Санкт-Петербурга экономика рыночный партнерство государственный.

• 1. Информационный меморандум облигаций ОАО «Западный скоростной диаметр», февраль 2012 [Электронный ресурс] URL: http://www.whsd.ru/pdf/info_mem₀₃−05.pdf
• 2. Администрация Санкт-Петербурга // Строительство Западного скоростного диаметра [Электронный ресурс] URL: http://gov.spb.ru/gov/terr/reg_kirovsk/stroitelstvo-v-rajone/stroitelstvo-zapadnogo-skorostnogo-diametra/
• 3. Блюмина А. А., Паздникова Н. П., Практика внедрения государственно-частного партнерства в России // Сборник материаолов
• 4. XIV студенческой международной научно-практической конференции «Научное сообщество студентов XXI столетия"Россия, г. Новосибирск, 3 ноября 2013 г.
• 5. Проект концессионного соглашения на строительство ЗСД готов // Петербургская интернет-газета «Фонтанка.ру». [Электронный ресурс] URL: http://www.fontanka.ru/2008/06/10/026/print.html