Совершенствование методики определения кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения

Формирование рыночной экономики в России, введение частной собственности на землю и многообразие форм хозяйствования потребовали разработки нормативно-правовой базы [96, 115, 149, 150, 151 и другие нормативные акты], адекватной требованиям рынка. Формирование нормативно-правовой базы способствовало созданию эффективного механизма платного землепользования, основными целями которого являются [150]: стимулирование рационального использования земельных ресурсов; охрана и освоение земель; повышение плодородия почв; выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качества; обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах и формирование специальных фондов финансирования мероприятий по повышению эффективности использования земель. В соответствие с [55] система земельных платежей определяется на основе кадастровой оценки (а при формировании рынка земель — на основе рыночной стоимости) и выражает отношения собственников и пользователей земель сельскохозяйственного назначения в виде: земельного налога (определяет отношения собственников земли и бюджета); арендной платы за землю (отношения собственников земли и арендаторов земли); кадастровой и рыночной стоимости земли (выступают в качестве регулятора земельного оборота).

В этой связи особую актуальность приобретают вопросы определения кадастровой стоимости земли, которая устанавливается в соответствии с государственным земельным кадастром. Последний представляет собой систематизированный свод документированных сведений, получаемых в результате проведения государственного кадастрового учета земельных участков о: местоположении; целевом назначении и правовом положении земель Российской Федерации; сведениях о территориальных зонах и наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с этими земельными участками объектов. К основным целям создания и ведения государственного кадастра относятся экономическая оценка земель и учет стоимости земли в составе природных ресурсов, а также установление обоснованной платы за землю.

Объектом оценки кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий являются земельные участки, предназначенные для получения сельскохозяйственной продукции вне зависимости от принадлежности участков к той или иной категории земель. При оценке кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения учитываются особенности ведения сельскохозяйственного производства [165]:

необходимость поддержания почвенного плодородия сельскохозяйственных угодий посредством применения соответствующей агротехники и соблюдения определенных требований к способам ведения производства (например, соблюдение норм выпаса, установление соответствующих систем севооборота сельскохозяйственных культур, внесение определенного количества минеральных и органических удобрений и т. д.);

прямая зависимость структуры сельскохозяйственных угодий от физико-географических характеристик местности (геоморфологические, почвенные, гидрологические, климатические другие особенности);

высокие риски ведения сельскохозяйственного производства, обусловленные природными факторами и форс-мажорными обстоятельствами (засухи, затопление сельскохозяйственных угодий и т. д.);

большое влияние на величину получаемого дохода от сельскохозяйственного производства колебаний цен на сельскохозяйственную продукцию, горючесмазочные материалы, сельскохозяйственную технику; сезонный характер сельскохозяйственного производства и цен на рынке сельскохозяйственной продукции;

отсутствие фактического оборота сельскохозяйственных угодий и значимых инвестиций в сельскохозяйственное производство, невысокая плотность населения в районах, находящихся в отдалении от крупных промышленных центров;

слабое развитие инфраструктуры (в частности дорог с твердым покрытием) и перерабатывающей промышленности.

При оценке стоимости земель сельскохозяйственного назначения широко используются метод сравнения продаж (сравнительный), затратный метод, и метод капитализации земельной ренты (доходный). Оценка сельскохозяйственных угодий методом сравнения продаж проводится путем подбора объектов аналогов и внесения в цены их продажи корректировок. При корректировке учитываются следующие факторы: природно-климатические условия; вид сельскохозяйственного угодья; характеристики качества почв (балл бонитета) и рельефа; урожайность сельскохозяйственных культур, сложившаяся при наиболее распространенном уровне интенсивности ведения сельского хозяйства; мелиорация земель; наличие мелиоративных сооружений; структура посевных площадей и др. Затратный подход базируется на оценке стоимости земли методом сравнения продаж и добавке к ней стоимости улучшений в размере их восстановительной стоимости с учетом накопленного износа. В основу доходного метода положен чистый доход (расчетный рентный доход), определенный с учетом ротации основных сельскохозяйственных культур при сложившемся севообороте.

В настоящее время кадастровая оценка земель сельскохозяйственного назначения проводится в соответствии с «Методическими рекомендациями по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения» Далее — «Методические рекомендации…». [96] по шести группам земель, выделяемым по функциональному назначению и особенностям формирования рентного дохода в сельскохозяйственном производстве:

сельскохозяйственные угодья;

земли, занятые внутрихозяйственными дорогами, проездами, прогонами для скота, коммуникациями, полезащитными лесополосами, зданиями, строениями и сооружениями, используемыми для производства, хранения и первичной переработки сельскохозяйственной продукции, а также нарушенные земли, находящиеся под промышленной разработкой общераспространенных полезных ископаемых: глины, песка, щебня и т. д.;

земли под замкнутыми водоемами;

земли под древесно-кустарниковой растительностью (за исключением полезащитных лесополос), болотами, нарушенные земли;

земли под лесами, не переведенными в установленном законодательством порядке в состав земель лесного фонда и находящиеся у землевладельцев (землепользователей) на праве постоянного (бессрочного) или безвозмездного пользования;

земли, пригодные под оленьи пастбища.

Результаты анализа основных положений «Методических рекомендаций…» позволили выявить существенные недостатки, снижающие ценность данной работы. Ниже остановимся на некоторых из них.

Определение кадастровой стоимости земель проводится на основании информации о существующем состоянии сельскохозяйственных угодий. Для оценки свойств сельскохозяйственных угодий используется система интегральных показателей, учитывающая плодородие почвы (балл бонитета), технологические свойства почв (энергоемкость, контурность, каменистость, рельеф и другие технологические свойства на уровне затрат по возделыванию и уборке сельскохозяйственной продукции) и местоположение сельскохозяйственных угодий по отношению к базам снабжения и пунктам реализации продукции. Такой подход не позволяет учесть: роль рассматриваемого участка земли в функционировании агроландшафта и динамику изменения состояния компонентов природной среды в результате хозяйственной деятельности; природное и экономическое плодородие почв и направленность почвообразовательных процессов; интенсивность деградационных процессов (эрозии, дефляции, сработки запасов гумуса и др.); источники, виды и степень техногенного загрязнения природной среды и оценку их влияния на состояние основных компонентов агроландшафтов; характеристика оптимального мелиоративного режима земель и комплекс мероприятий по его созданию и др. [6, 95].

Все это свидетельствует о том, что предлагаемая в «Методических рекомендациях…» система интегральных показателей оценки свойств сельскохозяйственных угодий не позволяет учесть экологические факторы (внешние эффекты) в достаточной степени, что ведет к необоснованному завышению рентного дохода и, в конечном итоге, их кадастровой стоимости. При максимальной кадастровой стоимости пашня имеет самую низкую экологическую оценку, а сенокосы и пастбища — наоборот Романенко Г. А., Комов Р. В., Тютюнников А. И. Земельные ресурсы России, эффективность их использования. М., 1996; Агроэкология. М.: Колос, 2001; Айдаров И. П. Комплексное обустройство земель. — М.: ФГОУ ВПО МГУП, 2007., табл. 2.4.

Таблица 2.4 — Коэффициенты относительной экологической значимости.

Низкий уровень экологической значимости пашни в формировании агроландшафтов объясняется уменьшением биологического разнообразия, общих запасов биомассы и химических элементов за счет отчуждения большей части биомассы с урожаем, ухудшением свойств почвы как биохимического барьера и уничтожением опада в виде степного войлока, а также тем, что культурные растения не обладают внутренней устойчивостью и не могут играть существенной роли в обеспечении экологической стабильности ландшафтов [9].

Кроме того, оценка кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий, основанная на учете только экономических факторов, не способствует эффективному использованию земельных ресурсов и, тем самым, противоречит основным принципам Земельного кодекса, статьи 1 и 2 [55]:

учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий;

платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком;

использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и в лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

В первой главе монографии было показано, что в результате хозяйственной деятельности происходит изменение состояния основных компонентов ландшафта, в том числе и состояния земель сельскохозяйственного назначения. В связи с этим, особое значение при оценке кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения приобретает анализ характера и масштабов возможных изменений свойств сельскохозяйственных угодий в процессе хозяйственной деятельности. Все это указывает на необходимость не только ретроспективного анализа состояния земель, но и долгосрочного прогноза (оценки) ожидаемых последствий воздействия на них различных мелиоративных мероприятий. Расчетный период принимается равным 25−30 годам по следующим причинам: прогноз за меньший период может привести к тому, что не все годы по влажности будут учтены; невозможно за короткий период оценить изменение состояния земель; при большем расчетном периоде прогноза может наступить моральный износ основных фондов за счет смены технологий (период смены технологий составляет 25−30 лет).

Все это указывает на необходимость расширения числа интегральных показателей оценки свойств сельскохозяйственных угодий при определении их кадастровой стоимости. Для оценки направленности и интенсивности изменения состояния земель сельскохозяйственного назначения могут использоваться интегральные показатели, характеризующие изменение состояния компонентов природной среды в результате хозяйственной деятельности, приведенные в разделе 1.2 монографии (формулы (1.2)…(1.7)). При этом наряду с землями сельскохозяйственного назначения учитываются земли лесного, водного фондов, а также земли, занятые населенными пунктами, промышленными предприятиями и т. д. Причиной тому является различная их роль в формировании экологической стабильности агроландшафтов [6] (см. табл. 2.4). А это обстоятельство предполагает оптимизацию структуры ландшафта. Предлагаемая система интегральных показателей позволяет оценить существующее и прогнозное состояние основных компонентов агроландшафтов, включая и земли сельскохозяйственного назначения, с учетом осуществления обоснованного комплекса мероприятий, обеспечивающих воспроизводство природных ресурсов.

Требует дальнейшего совершенствования и метод расчета балла бонитета, который учитывает только агроклиматические факторы (сумму атмосферных осадков и активных температур, коэффициент увлажнения, испаряемость, разницу между максимальной и минимальной температурой самого жаркого и самого холодного месяцев, широту местности и суммарный показатель свойств почв) [27, 95]. А ведь на уровень плодородия почв существенное влияние оказывают, как было отмечено ранее, и другие факторы: содержание и состав гумуса; кислотно-щелочной режим; гидротермический режим, ежегодный возврат биомассы в почву; отчуждение биомассы с убранным урожаем; величина эрозионных потерь почвы и др., а также система агротехнических, агролесомелиоративных, агрохимических, гидротехнических и других мероприятий.

С учетом изложенного выше для расчета балла бонитета почв в существующих условиях использования земель с учетом факторов, лимитирующих уровень плодородия (гидрологическая кислотность, содержание элементов минерального питания, эрозия почв), и в прогнозных условиях с учетом выполнения комплекса мероприятий можно использовать формулу (1.4). Предложенный метод расчета балла бонитета почв позволит учесть природные и хозяйственные факторы, формирующие соответственно природное и экономическое плодородие почв.

Предложенный в «Методических рекомендациях…» метод определения оценочной продуктивности не способствует внедрению прогрессивных технологий земледелия, так как основан на использовании фактической урожайности основных сельскохозяйственных культур и сенокосов за 1966;1998 гг. Известно, что применяемая система земледелия в этот период не обеспечивала рационального использования биоклиматических, земельных и водных ресурсов и сопровождалась ухудшением состояния природной среды. Подтверждением тому является то, что фактическая урожайность сельскохозяйственных культур в этот период была самая низкая и составляла 0,3…0,5 от потенциальной ее величины [49, 65, 95], табл. 2.5.

Таблица 2.5 — Урожайность зерновых культур за 1966…2003 годы, ц/га.

Оценочная продуктивность сельскохозяйственных культур для существующих и прогнозных (с учетом обоснования состава и соотношения различных видов мелиорации, обеспечивающих максимальное снижение лимитирующих факторов) условий определяется по формуле (2.5).

Предложенный способ расчета продуктивности сельскохозяйственных культур повлияет и на методику расчета оценочных затрат. Помимо расчета фактических затрат для существующих условий производства сельскохозяйственных культур возникает необходимость в определении прогнозируемой величины затрат с учетом обоснованного комплекса мероприятий, прогрессивных технологий возделывания культур и соответствующим ростом их продуктивности.

Улучшение экономического состояния предприятий по производству сельскохозяйственной продукции (по данным бухгалтерской отчетности Минсельхоза России уровень рентабельности в 2007 г. составил 9,5% [144]) предусматривает изменение процедуры определения цены производства валовой продукции с 1 га сельскохозяйственных угодий. Ее величина будет определяться сложением прогнозных оценочных затрат и минимально необходимого для обеспечения воспроизводства доходов в размере 9,5% (а не 7%, как предложено в «Методических рекомендациях…») от прогнозируемой величины оценочных затрат. При этом следует отметить, что норма прибыли в размере 9,5%, а тем более 7%, закладываемая в цену производства сельскохозяйственной продукции, не обеспечить оптимального уровня расширенного производства. Эта величина должна быть не ниже 20…25% Исправникова Н. Парадоксы аграрных реформ в России.//АПК: экономика, управление, № 2, 2009.

И еще, существенным недостатком действующей методики кадастровой оценки сельскохозяйственных земель являются многочисленные необоснованные индексирования и корректировки показателей при расчете оценочных затрат. Отсутствует и методика расчета абсолютной земельной ренты по всем субъектам Российской Федерации (в методике принята на уровне 12 руб.).

На основании изложенного выше удельный показатель кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий определяется по следующему алгоритму:

рассчитывается дифференциальный рентный доход с 1 га сельскохозяйственных угодий вычитанием из прогнозной стоимости валовой продукции (оценочной стоимости) и прогнозной цены ее производства;

устанавливается единый для Российской Федерации абсолютный рентный доход в размере 1% от прогнозной стоимости валовой продукции с 1 га сельскохозяйственных угодий в среднем по Российской Федерации, полученной в результате реализации комплекса необходимых мероприятий;

определяется расчетный рентный доход с 1 га сельскохозяйственных угодий путем суммирования дифференциального и абсолютного рентных доходов;

определяется удельный показатель кадастровой стоимости сельскохозяйственных угодий умножением расчетного рентного дохода на срок капитализации, на величину которого оказывает существенное влияние ставка рефинансирования Центрального банка России, ставка ссудного процента и норма субсидирования процентной ставки со стороны государства для производителей сельскохозяйственной продукции.

Оценка кадастровой стоимости земель сельскохозяйственного назначения на перспективу является фундаментом для инновационных процессов в агропромышленном комплексе, направленных, в том числе, и на рациональное использование природных ресурсов. Реализация этих мер требует привлечения огромных инвестиций и их эффективного использования. Задача комплексного инвестиционного обеспечения устойчивого развития сельского хозяйства и будет решаться в третьей главе, как неотъемлемая составляющая часть общей методологии совершенствования экономического механизма природопользования.