Методические основы целеориентированной государственной поддержки первичных сельскохозяйственных товаропроизводителей в регионах России

В статье рассмотрены проблемы оказания государственной поддержки отраслям агропромышленного комплекса. Предложена методика расчета дотаций в зависимости от эффективности использования земли. При расчете учитывается показатели не зависящие от хозяйствующего субъекта (качество почв) и показатели, которые характеризуют эффективность его функционирования (средняя урожайность сельскохозяйственных культур).

In article problems of rendering of the state support to branches of agriculture are considered. The design procedure of grants depending on efficiency of use of the ground is offered. At calculation it is considered parameters not dependent on the managing subject (quality of ground) and parameters which characterize efficiency of its functioning (average productivity of agricultural crops).

Одним из ключевых направлений управления аграрным производством в рамках формирования антикризисных программ АПК и в связи с продолжающимся ростом диспаритета цен между промышленными и продовольственными товарами является обоснование необходимых и достаточных размеров государственной поддержки при целевом эффективном доведении ее до первоначальных сельскохозяйственных товаропроизводителей [1,2,5,6].

Известно, что в странах с устойчивой и динамично развивающейся рыночной экономикой удельные размеры государственной поддержки сельского хозяйства в виде субвенций и дотаций составляют в среднем около 400 долларов в расчете на 1 га сельскохозяйственных угодий, в то время как в России они не превышают 10 долларов [3]. Кроме того, даже ограниченный размер государственной поддержки товаропроизводителей в России доводится до адресатов крайне необъективно.

В этой связи следует отметить, что уровень и направления поддержки сельского хозяйства отражают общие цели не только национальной аграрной политики, но и общей социально-экономической стратегии и тактики развития государства. Используя те или иные механизмы регулирования, стимулируются или сдерживаются рост объемов сельскохозяйственного производства, уровень внутренних цен на рынке продовольствия, внешнеэкономическая активность субъектов агропродовольственных систем. Так, выплаты, привязанные к объемам производства, фактическим площадям и поголовью, обеспечили стремительное наполнение продовольствием внутренних рынков США и ЕС, оказав стимулирующее влияние на рост и интенсивность сельскохозяйственного производства. Проблема накопления излишков стала причиной использования механизмов, сдерживающих рост в этой сфере: привязка платежей к историческим (за 1993;1995 гг.) площадям и поголовью, выплаты непосредственно в доход фермеров. Обобщая характер влияния основных механизмов регулирования аграрного сектора США И ЕС на состояние отрасли и рынка продовольствия можно представить следующим образом (таблица 1).

Таблица 1 — Оценка влияния механизмов аграрной политики на производство сельскохозяйственной продукции.

Безусловно, ситуация с состоянием сельского хозяйства и внутренних рынков продовольствия в США и ЕС существенно отличаются от российских реалий, отсюда — значительно варьируют исходные позиции формирования национальных аграрных политик (табл. 2), определяющие выбор механизмов государственного регулирования и поддержки аграрных товаропроизводителей.

Таблица 2 — Сравнение исходных позиций формирования аграрных политик [5] государственный поддержка агропромышленный дотация.

В этой связи, очевидно, что основной ассортимент мер государственной поддержки аграрного сектора отечественной экономики должен относится к стимулирующим рост сельскохозяйственного производства, а не сдерживающим его, как в США и ЕС. Однако ведущая часть механизмов регулирования этого сегмента экономики России не побуждают субъектов аграрного рынка к росту объемов и повышению эффективности производства в отрасли. Эти меры воздействия скорее можно назвать реанимацией, продлевающей агонию основной массы сельскохозяйственных товаропроизводителей. Например, периодические акции по финансовому оздоровлению предприятий, предпринимаемые в соответствии с соответствующими законами (например, с Федеральным законом «О финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей» от 9.07.2002 г. № 83-ФЗ, в редакции этого закона от 29.06.2004 № 58- ФЗ), объективно не могут стимулировать улучшение платежной дисциплины аграрных субъектов хозяйствования, поскольку элиминируют хозяйственные просчеты худших предприятий. Одновременно, субсидирование закупок ГСМ и процентных ставок по кредитам приводят к перетеканию государственных средств в топливно-энергетический комплекс и в банковскую сферу и, кроме того, создают условия для мошеннических сделок с приобретенными ресурсами.

Остальная часть мер государственной поддержки практически никоим образом не отражает состояние экономики вообще и аграрного сектора в частности.

Следует подчеркнуть, что выбор механизмов регулирования и поддержки сельскохозяйственного производства в значительной степени зависит от объемов финансирования национальной аграрной политики, которые показывают существенную вариабельность (табл. 3).

Таблица 3 — Размеры государственных прямых выплат сельскохозяйственным товаропроизводителям.

* - начислено всего субсидий из бюджетов сельскохозяйственным организациям, млн. руб., составлено на основании данных [4, 7, 8].

Очевидно, что абсолютная и относительная поддержка сельского хозяйства в представленных макрорегионах (России, США и ЕС) существенно отличается. Однако, невзирая на минимальные меры по финансированию аграрной политики России по сравнению с другими развитыми странами, вопрос о необходимости их сокращения встает не только в связи с предстоящим вступлением страны в ВТО, но и по причине политических амбиций на внутренней социально-экономической арене.

Так, при обсуждении данной проблемы в Правительстве России, при подготовке проекта Федерального закона о государственном регулировании развития сельского хозяйства, активно обсуждалась цифра 10% расходов федерального бюджета. При этом, противостоящая сторона (Минэкономики РФ, Минфин РФ), называя сельское хозяйство «черной дырой», всеми силами старается не пропустить такие предложения.

Безусловно, в определенной степени правы обе стороны. С одной стороны, государственная поддержка все-таки мала, с другой, — имеют место и черные дыры. Поэтому проблема более эффективного использования ограниченных объемов государственных дотаций для агропромышленного комплекса весьма актуальна и требует своего решения.

В настоящее время в ежегодно издаваемых Приказах Министра сельского хозяйства «Об утверждении Порядка использования субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации на государственную поддержку отдельных отраслей сельскохозяйственного производства, с нормативами (методикой) определения размера субсидий по субъектам Российской Федерации», принимаемых в соответствии с Постановлениями Правительства России «О мерах по реализации Федерального закона «О федеральном бюджете» и «Об установлении условий и критериев определения размера субсидий, предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации для осуществления государственной поддержки в сфере агропромышленного комплекса, и правил их предоставления», методические подходы к обоснованию направлений и уровней финансовой поддержки аграрных товаропроизводителей выглядят крайне поверхностными и неубедительными (таблица 4).

Таблица 4 — Размеры (ставки) субсидии на соответствующие виды расходов.

• * Республика Карелия, Республика Коми, Архангельская область, Мурманская область, Ненецкий автономный округ, Ханты-Мансийский автономный округ, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Саха (Якутия), Камчатская область, Магаданская область, Сахалинская область
• ** Позднее в Приказ было внесено изменение: на все прочие минеральные удобрения отечественного производства, приобретенные до 1.10.2005 г., предусматривается субсидия в размере 20% стоимости (без НДС и транспортных расходов)

Во-первых, Министерство сельского хозяйства осуществляет сбор сводных справок-расчетов из регионов по каждому виду субсидий и предоставляет финансовые ресурсы на эти цели пропорционально объему собранных заявок в пределах лимитов, утвержденных на текущий бюджетный год. Таким образом, с одной стороны, размер субсидии может оказаться существенно меньше сумм, на которые ориентировались товаропроизводители в момент совершения затрат, с другой, — в расчет принимаются исключительно понесенные расходы, а не важность этих мероприятий для развития АПК в регионе и общей социально-экономической ситуации в ней. Так, благополучный Ставропольский край на развитие животноводства в абсолютном выражении может получить субсидий больше, чем проблемная Кировская область, расположенная в зоне высокорискового земледелия, где скотоводство является ведущей отраслью сельскохозяйственного производства.

Во-вторых, отсутствует зонирование территории страны по факторам, определяющим условия аграрного производства (прежде всего, природно-климатическим и почвенным). Например, только в 2006 г. были четко выделены зоны, в которых сельскохозяйственные организации могут рассчитывать на субсидирование завоза семян (см. пояснение к таблице 4). В особую зону выделяют территорию Калужской, Брянской, Тульской, Орловской областей, пострадавших от радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, где субсидируются закупка калийных минеральных удобрений отечественного производства. Между тем, в законодательстве США, ЕС, Канады четко и на долгосрочной основе выделяются зоны рискового и критического земледелия, для которых на государственном уровне предоставляются льготы и уровень поддержки которых существенно выше, чем в остальных, более благоприятных с почвенно-климатических и социально-экономических позиций, территориях.

В-третьих, ассортимент отраслей сельского хозяйства, подпадающих под субсидирование, чрезвычайно мал. Так, производство мясо-молочной продукции ввиду низкого оборота авансированного капитала дотируется во всех развитых странах, за исключением Австралии и Новой Зеландии, где условия крайне благоприятны для пастбищного животноводства. В России же на большей части территории страны стойловый период длится более полугода, поэтому для ведения животноводства необходимы капитальные строения для содержания поголовья и хранения заготовленных кормов. Все это объективно удорожает производство, и без государственной поддержки добиться восстановления отрасли невозможно. Кроме того, исходя из ассортимента сельскохозяйственных культур, подпадающих под субсидирование, приоритетными для России являются рис и зернобобовые культуры, кукуруза на зерно, соя, рапс, сахарная свекла, лен-долгунец и конопля; хотя и по этим культурам поддерживается только элитное семеноводство, а не конкретно товарное производство. Вместе с тем, анализ статистической отчетности показывает, что критическая ситуация сложилась в сфере производства картофеля, овощей: основными производителями этой продукции выступают личные хозяйства населения. Однако, несмотря на очевидную необходимость восстановления этих сегментов сельскохозяйственного производства, государственной поддержкой они не пользуются.

В качестве примера можно привести данные о финансировании основных программ и мероприятий в АПК Орловской области (табл. 5).

Таблица 5 — Финансирование основных программ и мероприятий в АПК Орловской области за период 2002;2005гг. и прогноз на 2006 г.

Учитывая сложившуюся ситуацию можно предложить методику повышения эффективности государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. В данной методике алгоритм выделения и определения размера дотаций для первичных сельскохозяйственных производителей в зависимости от использования ими потенциала почв может быть представлен в виде следующей последовательности этапов:

1 этап. Расчет эффективности использования потенциала земель по хозяйствам и структурам:

Э_ki = CY_ki / Б_к

где CY_ki — средняя урожайность i-й культуры в к-м хозяйстве, ц/га;

Б_к — бонитет почв, баллов.

2 этап. Поиск наилучшего хозяйства по выращиванию каждой из культур:

К {H_i} -> max.

где K {H_i} определяется значением Э_ki.

3 этап. Поиск абсолютно наилучшего хозяйства:

4 этап. Хозяйства, выделенные как лучшие по п. 2 (по каждой из культур) являются эталонами для предоставления субвенций по каждой из культур. При этом лучшие хозяйства по культуре «i» будет получать максимальный размер субвенций. Остальные будут получать размер субвенций по каждой из выращиваемых культур пропорционально эффективности по отношению к лучшему хозяйству в соответствии с коэффициентами эффективности.

КЭ_ki = [Э_ki / Э_ki (max)].

При этом наилучшее хозяйство будет получать максимальный размер дотаций. Следует отметить, что в случае, если в соответствии с пунктом 4 будет произведен расчет субвенций для каждого хозяйства по каждой культуре, то размер дотаций, достаточный в целом по хозяйству, можно не считать. Все остальные хозяйства будут получать дотации в размере, пропорциональном коэффициенту эффективности:

КЭ_к = Э_к / Э_{к (max)}

5 этап. Расчет относительных коэффициентов эффективности государственной поддержки, приведенных к сумме, равной «1», осуществляется по формуле:

6 этап. Расчет размеров дотаций по хозяйствам:

РД_к = КГП_к * РД (О) где РД (О) — общий возможный размер достаточного регионального фонда поддержки.

Разработанная методика была апробирована на материалах Орловской области. Репрезентативность выборки обеспечивается включением в нее информации о баллах бонитета почв и урожайности основных видов культур по 224 сельскохозяйственным организациям региона. Результаты расчетов представлены в таблице 6.

Таблица 6 — Результаты расчета эффективности использования земель по отдельным культурам и относительных коэффициентов эффективности государственной поддержки.

Исходя из положений разработанной методики максимальный размер субсидий получат хозяйства, обеспечившие максимальную эффективность использования земель по каждой из культур. Остальные — пропорциональный размер от максимального размера. Подобная мотивация станет хорошим стимулом к повышению эффективности использования сельскохозяйственных земель и в целом аграрного производства.

Предложенная методика справедливого и эффективного дотирования и субвенцирования может быть использована:

• 1) на федеральном уровне для обоснования размеров дотаций сельскохозяйственным товаропроизводителям регионов (в целом для региона);
• 2) на региональном уровне для обоснования размеров дотаций сельскохозяйственным товаропроизводителям административных районов (в целом для района);
• 3) на уровне административных районов для обоснования размера дотаций в разрезе каждого из хозяйств всех форм собственности и для обоснования размеров субвенций в разрезе хозяйств по каждому из видов продукции растениеводства.

Применение представленных положений, конечно, требует создания компьютерной интегрированной информационной системы, куда должны в качестве составных частей входить банки данных о бонитетах почв в разрезе хозяйств (а далее — и в разрезе полей на базе геоинформационной системы), о паспортах хозяйств, комплексно характеризующих деятельность предприятий агропромышленного комплекса в динамике как минимум за 5 лет.

• 1. Гордеев А. О мерах по совершенствованию системы законодательного регулирования развития сельскохозяйственного производства в Российской Федерации //http://txt.mcx.ru/index.html?he_id=981&news_id=2659&n_page=3
• 2. Дайте еды. Министр сельского хозяйства отвечает «РГ» на вопросы, заданные Счетной палатой // www.rg.ru/2004//11/26//gordeev-selo.html
• 3. Данкверт С. Западный Госплан рулит нашим рынком // Российская аграрная газета, 04.03.2003
• 4. Основные экономические показатели финансово-хозяйственной деятельности сельскохозяйственных организаций Российской Федерации за 2001 — 2005 годы nternet resource: http://mcx.ru/index.html?he_id=721
• 5. Попова О. В. Государственное регулирование агропромышленного производства в зарубежных странах и аграрная политика России. Монография. — Орел: изд-во ОрелГАУ, 2004. — 213 с.
• 6. Садков В. Г., Попова О. В. Проблема диспаритета цен и направления ее конструктивного решения.// АПК: экономика, управление, 2003. — № 8. — С. 49 — 53
• 7. 34th Financial report on The European agricultural guidance and guarantee fund, EAGGF, guarantee section// Internet resource: http://ec.europa.eu/agriculture/fin/finrep04/annex_fr.pdf
• 8. Agricultural Fact Book 2005. // Internet resource: http://www.usda.gov/nass/pubs/agr05/acro05.htm