Преобразования высших и центральных органов государственного управления в царствование Александра I

Инициатива реформ государственного строя в России в начале XIX в. исходила от самого правительства, осознававшего необходимость перемен. Определяющее значение имела личность самого императора, воспитанного Екатериной II в духе идей европейского Просвещения, справедливого и законного правления, необходимости ограничения произвола власти властью закона (воспитателем будущего императора был приглашенный Екатериной II в Россию швейцарский республиканец Поль Лагарп). В кружке «молодых друзей» Александра I (Н. Н. Новосильцев, П. А. Строганов, В. П. Кочубей, А. Е. Чарторыйский) в дни его молодости активно обсуждались вопросы будущего государственного устройства России, вынашивались планы введения в России конституции, перестройки системы управления страной на принципах законности. Взойдя на трон после дворцового переворота, Александр I обещал ввести в России законное правление и уйти отдел, передав власть выборному органу. Однако противоречивость ситуации в России, наследие авторитарных методов властвования, сопротивление многим прогрессивным начинаниям власти со стороны дворянства привели в конечном счете к поражению замысла превратить Россию в цивилизованное и свободное государство.

Сложность положения нового императора, обязанного своим приходом к власти действиям заговорщиков, физически устранивших законного императора Павла I, заставляла его первоначально действовать осторожно, лавируя между различными придворными группировками. Не отстраняя от дел опытных сановников екатерининского времени, «екатерининских стариков» (людей «бабушкина века»), которым была поручена текущая практика управления, Александр I в то же время в выработке общих принципов и задач управления стремился опереться на близких ему по духу «молодых друзей», сочувственно относившихся к европейскому конституционному движению и не понаслышке знавших основы европейской государственности. Именно из них был составлен в начале правления Александра I так называемый " Негласный («интимный») комитет. Еще раньше, 30 марта 1801 г., был учрежден в составе 12 высших екатерининских сановников Непременный совет, основной задачей которого был пересмотр существующего законодательства и по возможности подготовка проектов преобразований государственного устройства. Как очень точно заметил С. Ф. Платонов, Александр I хотел управлять с одними, а советоваться с другими.

Существуют различные точки зрения о государственных взглядах Александра I и характере проводимых им реформ. Одна из них принадлежит известному дореволюционному историку М. М. Богдановичу, издавшему в 1869—1870 гг. шеститомный труд «История царствования императора Александра 1». Автор объяснял стремление Александра 1 ввести в Россию законное управление исключительно его ненавистью к деспотизму, особенно характерному для правления его отца императора Павла I. Неудача многих начинаний Александра 1, но мнению Богдановича, была связана с непомерными амбициями и неопытностью «молодых друзей», которые необдуманно толкали императора на путь конституционных преобразований, которые, как считал Богданович, были чужды для России. В то же время вина «екатерининских стариков (Г. Р. Державин, Н. С. Мордвинов, С. П. Румянцев, II. В. Завадовский) состояла в том, что они предпочитали бездействовать в создавшихся условиях.

Другой точки зрения придерживался Л. Н. Пынин. автор известного сочинения «Общественное движение при Александре I», выдержавшего несколько изданий. По его мнению, не «молодые друзья», а сам Александр I был сторонником введения в России конституционного правления. И эти конституционные идеи были не случайным, а закономерным явлением, обусловленным историческим развитием России в XVIII в. Автор ссылался на факт существования конституционных планов в среде образованной части русского общества еще при правлении Екатерины II (проект конституции Н. И. Панина). По мнению автора, правление Павла I еще более усилило конституционные настроения в обществе, и Александр I и его «молодые друзья» стали выразителями этих настроений. Рядом с этим в начале XIX в. появляются так называемые «аристократические конституции», заключавшие в себе требования старой аристократии восстановить в правах Сенат, что должно было привести к ограничению власти монарха п усилению влияния аристократии на верховную власть. Неудачи реформ А. П. Пынин объяснял двойственностью и непоследовательностью политики Александра I. Император был проникнут идеальными мечтами о совершенном государстве, ограничении произвола власти, но у него не хватило реальных знаний жизни общества, он много идеализировал, стремился подчинить деспотизм закону, надеясь на гуманность русского дворянства. В то же время в своей практической деятельности он проявил неуверенность, и «осуществление собственного плана пугало его» .

Как бы то ни было, вопрос о том, насколько искренним был Александр I в своем намерении ввести в России конституционное правление, и какой смысл вкладывал он и его окружение в понятие «конституция», требует дальнейшего обсуждения. Очевидно, что император и его «молодые друзья», много говорившие о конституции, вряд ли имели в виду европейское понимание конституции, которая ставила бы исполнительную власть в подчинение выборной законодательной власти. Можно предположить, что под понятием «конституция» Александр I и его окружение понимали необходимость создания в России современной системы власти и управления, построенной на прочных основаниях закона и свободной от произвола. Такой подход вполне вписывался в разделяемую этими людьми концепцию «истинной монархии» и в целом отвечал общему для того времени настроению утверждения в государственном управлении принципов просвещенного абсолютизма, ставивших власть в рамки установленных законом норм и правил.

В значительной мере этому способствовали объективные причины, связанные с естественным для того времени процессом рационализации управления, сопровождавшимся ростом значения профессиональной бюрократии, верхи которой постепенно «экспроприировали» часть прерогатив монарха. Как уже отмечалось, при Екатерине II утверждается мнение о необходимости ограничения вмешательства императора во все дела государственного управления, которое в условиях усложнения государственной жизни часто ставило императора в положение дилетанта, нанося ущерб авторитету и престижу верховной власти.

В свете сказанного можно выделить следующие четыре основные задачи, решение которых было положено в основу реформаторской деятельности Александра I в начале его правления:

• 1) осуществление кодификации законов (эта задача, как известно, ставилась еще Екатериной II в ходе работы Уложенной комиссии, но не была решена и Александром I);
• 2) введение твердого порядка обсуждения, принятия и отмены законов (с этой целью был создан Государственный совет);
• 3) установление действенного контроля над государственным аппаратом и создание в стране подзаконной бюрократии (с этой целью предполагалось восстановить в правах Сенат);
• 4) создание в России современной и эффективной системы администрации (решению этой задачи было подчинено главное нововведение Александра I: замена коллегиальной системы центрального управления министерской, построенной на принципах единоначалия и ответственности министров).

Таким образом, речь должна была идти не только о том, чтобы рядом мер модернизировать русскую администрацию, придав ей более современный цивилизованный вид (министерства), но и о том, чтобы ввести принцип законности в управление, поставить власть и бюрократический аппарат под контроль закона. Эти идеи являлись центральными также в подготовленном по поручению Александра I плане государственных преобразований М. М. Сперанского.

Отличительной чертой начального этана реформаторской деятельности Александра I следует считать наличие определенного консенсуса, который в первые годы правления нового императора установился между властью, передовым обществом и просвещенной бюрократией на почве осознания необходимости перемен в характере политического строя и методах управления государством, что во многом обеспечило относительный успех начатых преобразований. Нарушение этого консенсуса (восстание декабристов 1825 г.) стало исторической трагедией России: отсюда берет начало глубокого раскола между обществом и государством, способствовавшего отчуждению общества от власти, в конечном счете предопределившего крушение российской государственности в 1917 г.

Первые преобразования в системе управления государством, начатые Александром I, проходили в обстановке острой борьбы различных политических сил, стремившихся оказывать влияние на молодого императора. Помимо двух основных группировок, боровшихся за влияние на царя («молодые друзья» и «екатерининские старики»), активно заявляла о себе группа высших сановников, возглавляемая главным участником дворцового переворота и убийства Павла I, бывшим екатерининским фаворитом Платоном Зубовым. Как свидетельствуют источники, именно «зубовцы» в первые месяцы правления Александра I настаивали на введении в России конституции, ограничивающей власть монарха. Однако Александра I тяготила близость «зубовцев» к власти, и он стремился от них избавиться, делая ставку на «молодых друзей». После отставки одного из наиболее влиятельных участников дворцового переворота графа П. А. Палена 24 июня 1801 г. был образованНегласный комитет, с деятельностью которого связывают большинство перемен в административном строе, осуществленных в первые пять лет царствования Александра I.

Уже в 1802 г. при активном участии членов Негласного комитета было подготовлено и осуществлено переустройство высших органов управления (Сената и Государственного Совета) и образованы министерства (первое учреждение министерств) вместо прежних коллегий (рис. 1). Важное место в работе интимного комитета занимали вопросы сословного устройства российского общества и, в частности, вопрос о крепостном праве.

Рис. 1. Изменения в системе органов государственной власти и управления в ходе реформ Александра I

Наиболее крупной реформой первых лет царствования Александра I стала министерская реформа, подготовленная по плану наиболее опытных членов Негласного комитета Н. Н. Новосильцева и Адама Чарторыйского. По замыслу составителей плана преобразований, реорганизацию системы государственного управления необходимо было пронести на основе четкого разграничения функций государственного аппарата, слабо выраженного, а подчас и отсутствовавшего в прежней системе государственной администрации. Вся система государственного управления разделялась на три части: 1) «Управление», или исполнительная власть; 2) «Юстиция», или судебная власть; 3) «Охранительная власть». Высшую исполнительную власть должны были осуществлять министерства. При них предполагалось создать совещательный коллегиальный орган из директоров департаментов министерств. Судебная власть должна была представлена тремя уровнями: гражданского суда, уголовного суда и полиции. В свою очередь, гражданские судебные учреждения включали три инстанции: уездные, губернские и апелляционные суды двух-трех губерний. Охранительную власть в империи должен был осуществлять Сенат, делившийся на два отдельных учреждения — правительственный и судебный Сенат (эта идея была затем использована М. М. Сперанским в его плане государственных преобразований).

Согласно изданному 8 сентября 1802 г. Манифесту «Об учреждении министерств» для управления государственными делами создавались восемь министерств: Военных сухопутных сил; Военных морских сил; Внутренних дел; Юстиции; Иностранных дел; Финансов; Коммерции (в 1810 г. упразднено, часть дел передана в МВД, часть — в Министерство финансов); Народного просвещения. Позднее были созданы: Министерство полиции, Главное управление путей сообщения и публичных зданий, Главное управление почт. Министры наделялись широким кругом полномочий, единолично управляли вверенными им министерствами и несли персональную ответственность за их деятельность, что значительно повышало оперативность и эффективность государственного управления (в МВД, министерствах Юстиции, Финансов, Иностранных дел и Народного просвещения была также учреждена должность товарища министра). Все министры назначались и увольнялись лично императором и отчитывались перед ним. В то же время наделение министров широкими полномочиями создавало условия для усиления влияния высшей бюрократии на волеизъявление верховной власти.

Министерства делились на департаменты во главе с директором департамента, департаменты — на отделения во главе с начальником отделения, отделения на столы во главе со столоначальником. Все чиновники министерств при вступлении в должность приносили присягу (директора департаментов и начальники отделений — в Сенате, все остальные чиновники — в департаментах). Высшей судебной властью в государстве был Сенат, а Министерство юстиции являлось блюстителем правосудия. Возглавлял министерство генерал-прокурор Сената. Особое место среди созданных министерств занимало Министерство внутренних дел, глава которого согласно Манифесту об учреждении министерств должен был заботиться о «благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей империи». При создании МВД ему были переданы дела Мануфактур-коллегии, Главной соляной конторы, Экспедиции государственного хозяйства, Главного почтового управления и др. В подчинении МВД находились губернаторы и губернские правления, приказы общественного призрения, что свидетельствовало о сохранении и дальнейшем усилении полицейского характера государства.

Вся совокупность задач, которые пытались решить император и его окружение, приступая к реформам, сводилась, как уже говорилось, к попытке ввести законность в систему управления, поставить предел произволу власти. Первым шагом в этом направлении в известном смысле можно считать учреждение в 1802 г. Непременного совета (Государственного совета), который заменил созданный при Екатерине II Совет при высочайшем дворе, отличавшийся весьма неопределенным статусом. 26 марта 1802 г. екатерининский Совет был упразднен, а 30 марта образован Государственный совет из 12 человек. Согласно изданному указу императора Совет определялся как постоянный высший административный орган при императоре для обсуждения государственных дел и одновременно как законосовещательный орган, наделявшийся правом вырабатывать проекты государственных реформ. Ранее, 25 марта, императором был подписан «Наказ Совету», который расценивался многими как своего рода конституция. Первоначально главная роль в Совете принадлежала «зубовцам» (П. А. Зубову, П. А. Палену, Н. П. Панину, доводившемуся племянником Н. И. Панину), а также ряду высокопоставленных особ, в связи с чем само учреждение Государственного совета воспринималось значительной частью столичного дворянства как создание очередного олигархического органа. Однако вскоре император пополнил Непременный совет «достойными особами»: в него вошли граф П. В. Завадовский, граф А. Р. Воронцов и др.

Не следует при этом забывать о той специфике, которая всегда отличала государственную власть и управление в России. Суть ее состояла в том, что русские монархи вопреки своим заявлениям предпочитали управлять государством лично через уполномоченных и доверенных лиц, минуя официальные органы управления. Александр I не был здесь исключением. Хотя Непременный совет был объявлен постоянным органом при императоре, он не получил доверия верховной власти. По существу, с самого начала его роль была второстепенной, поскольку параллельно с ним был создан Негласный комитет из приближенного круга личных друзей императора. Создание тайных советов приближенных к монарху лиц, с помощью которых он управлял государством, обходя официальные органы, являлось неотъемлемой чертой абсолютизма, его родовой чертой. Но и после того как Александр II разочаровался в «молодых друзьях», убедившись в их непрактичности и прожектерском характере их установок, он предпочитал действовать в обход официальных органов. Негласный комитет был заменен отдельными лицами, которым Александр I доверял. К последним относились сначала М. М. Сперанский, а позже один из наиболее консервативных государственных деятелей А. А. Аракчеев.

Ограничению произвола верховной власти мог послужить изданный 8 сентября 1802 г. указ императора " О правах и обязанностях Сената" . Несмотря на сопротивление высших кругов элиты и советы Лагарпа (оказавшегося в то время в Москве), Александр I настоял на расширении прав Сената, согласившись не отдавать ему законодательную власть. Обер-прокурором Сената и руководителем первого департамента был назначен один из «молодых друзей» Александра I граф П. А. Строганов.

Согласно указу Сенат наделялся широкими правами. Он объявлялся «хранителем законов» и «верховным местом в Империи», его решения по судебным делам не подлежали апелляции. Власть Сената ограничивалась только императором, все императорские указы, общие и частные в обязательном порядке направлялись в Сенат и им распубликовывались. Сенат ведал вопросами высшей полиции в государстве, обеспечивал общий порядок в стране. Ему было предоставлено широкое право ревизии всех учреждений в государстве (сенатские ревизии и ревизоры были настоящим бедствием для коррумпированного русского чиновничества). В целях обеспечения надлежащего производства дел и контроля за правильностью выносимых решений при каждом департаменте и каждом отделении стояли обер-прокуроры; при общих петербургских собраниях Сената — генерал-прокурор; при московском общем собрании Сената — особый обер-прокурор. Председателем Сената объявлялся сам император. Для эффективного осуществления наделенных властью функций Сената при нем были образованы многочисленные канцелярии с огромным чиновничьим аппаратом. Факты в то же время свидетельствуют, что именно в сенатских канцеляриях, более чем в других ведомствах, процветали взяточничество, злоупотребления, подкупы.

Особое значение в рамках проведенной реформы Сената должно было иметь наделение Сената новым для него правом —правом делать «представления» по поводу законности и целесообразности издаваемых верховной властью законодательных актов. В сущности, этот шаг Александра I не являлся чем-то неожиданным. Еще Екатерина II намеревалась предоставить Сенату, сохраняя незыблемым абсолютный характер царской власти, право обращать внимание монарха на вредность и несоответствие тех или иных его указов существующему Уложению. Тем самым императрица хотела создать в России механизм, который удерживал бы монарха от незаконных дел.

Однако первая же попытка сенаторов воспользоваться предоставленным им указом 8 сентября 1802 г. «правом представления» вызвала резкое недовольство Александра I. Инцидент произошел в связи с очень важным для Александра I вопросом. Объявив о своем намерении править по заветам «нашей бабки» Екатерины II, император восстановил отмененную Павлом I Жалованную грамоту дворянству. Однако он видел и недостаток законодательного акта Екатерины II, освободившего дворян от обязательной государственной службы. Государство стало испытывать трудность в кадрах, особенно в армии. Стремясь как-то поправить положение, император поручил Негласному комитету подготовить указ, запрещающий дворянам увольняться с военной службы, не дослужившись до унтер-офицерского чина. Когда же Сенат попытался опротестовать это решение как незаконное, нарушающее Жалованную грамоту дворянству, ему разъяснили, что полученное им «право представления» распространяется только на существующие, а не на вновь издаваемые указы императора. «Сенатский инцидент» 1803 г. похоронил саму идею влияния Сената на решения императора. преобразование царствование реформа администрация Охлаждение Александра I к Сенату отчасти объяснялось тем, что император вынашивал планы отмены крепостного права и опасался столкнуться с оппозицией вельможных кругов в Сенате. В 1803 г. появился Указ о «вольных хлебопашцах», который разрешал освобождение крестьян от крепостной зависимости за выкуп с землей по согласованию с помещиками. Более серьезной, по своим последствиям, была крестьянская реформа в Остзейском крае (Латвия, Эстония). В 1804 г. было принято специальное положение о лифляндских крестьянах (Литва), по которому крестьяне становились пожизненными и наследственными держателями своих земель, которые они арендовали у помещиков. Особенно большое значение имело издание Указа от 12 декабря 1801 г., подготовленного по инициативе адмирала Н. С. Мордвинова, о праве покупки земли купцами, мещанами (городскими жителями), государственными крестьянами, что составляло до того времени исключительную монополию дворянского сословия.