Территориальные комитеты Российской империи

Ещё одной «точкой сборкой», участвующей в формировании стратегии управления, но уже на административном уровне, является территориальный комитет. Будучи частью группы высших комитетов, группа территориальных комитетов занимала верховный уровень управления в структуре государственного устройства Российской империи.

Высшие комитеты, появление которых связывают со второй третью XIX столетия, на историографическом уровне исследуются относительно недавно. Первым, кто обратился к осмыслению феномена высших комитетов, и в частности территориальных, стала юридическая наука в лице Н. М. Коркунова. В 1909 году вышла его работа по русском государственному праву, в которой он отнес территориальные комитеты к разряду высших совещательных учреждений, а также предложил для них особый термин — «верховное областное управление», в связи с тем, что они могли заменить не только обычные административные и законосовещательные учреждения (прежде всего Комитет Министров и Государственный Совет). Таким образом, юридическая наука ввела их не только в круг высших учреждений, но и в сферу верховного управления империи. Высшие комитеты стали институцией, занимающей промежуточное положение между императором и генерал-губернатором (или наместником), оптимизировав также процедуру принятия решений за счёт сокращения числа министров, принимающих участие в обсуждении вопроса. Высшие территориальные комитеты могли иметь собственные канцелярии (или отделения в канцелярии Комитета министров) — важные подготовительные и экспертные инстанции. Их главными задачами провозглашались не только учет специфики управления окраинами, но и проведение мер, направленных на укрепление целостности империи.

Фундаментальная теоретическая основа в изучении высших комитетов была заложена в советский период в диссертационном исследование Т. Г. Архиповой и в важном по своей значимости труде Н. П. Ерошкина. В частности, Т. Г. Архипова отмечала их особый статус как межведомственных органов власти, выделив внутри них основные группы. Она же предложила их классификацию — комитеты, занимающиеся вопросами разработки реформ (пример — секретный комитет 6 декабря 1826 года); комитеты, ведавшие надзором и управлением окраинами, так называемые территориальные комитеты (1 и 2 Сибирские комитеты (1821−38, 1852−1864), Кавказские (1833−1840, 1840−1842, 1842−1882), Западных губерний (1831−1848), по делам Царства Польского (1831−1841), Еврейский (1840−1865), а также комитеты со смешанными функциями. Кроме того, Т. Г. Архиповой были сформулированы их цели: противостояние автономным тенденциям, введение общегосударственной системы органов управления, наделение комитетов функциями территориальных министерств. Важным и отправным для понимания исследуемой проблематики, является ее вывод, что «высшие комитеты по управлению отдельными национальным регионами обычно выполняли роль своеобразных территориальных министерств, осуществляя в отношении подведомственных регионов функции высших законосовещательных инстанций и органов надзора».

Ценными наработками по исследуемой теме отличаются труды Н. П. Ерошкина. Он предложил новое видение и характеристику высших комитетов, назвав их «ещё одним этажом государственного развития». Автор отметил секретный и подпольный характер их деятельности, реализующийся в узком бюрократическом составе. В отличие от Т. Г. Архиповой, он пошел дальше в выяснении вопроса о степени подчинения высших комитетов органам правительства и отметил, что «деятельность большинства высших комитетов ограничивалась обсуждением вопроса по готовому законопроекту или с последующим составлением законопроекта. Часть законопроектов, подготовленных и обсужденных в таких комитетах, поступала в Государственный Совет или Комитет министров, другие утверждались Николаем I, минуя эти учреждения, третьи (их большинство) вообще не получали никакого движения, отвергались чаще всего самим императором». Кроме того, Н. П. Ерошкин предложил обновлённую классификацию высших комитетов, выделив их хронологические рамки существования и отметив их краткосрочность. Вместе с тем, его концептуальное положение о том, что «создание во второй четверти XIX века высших комитетов по управлению отдельными национальными окраинами явилось компромиссом между окраинной автономией и централизаторскими тенденциями абсолютизма», остается значимыми и находит свое подтверждение на историческом материале, а также тот факт, что «группа высших комитетов, осуществляя функции высшей администрации и надзора в отношении некоторых окраин, стремилась преодолеть децентрализаторские тенденции местного управления окраинами» способствуют дальнейшему освоению данного сюжета.

Отмечу, что дореволюционный подход к теоретическому освоению проблемы создания высших, и среди них территориальных комитетов, выраженный в юридическом фокусе, а также оптика советской методологии, отмечающая их функциональное и практическое значение, сформировали некий фундамент, на основе которого в дальнейшем протекало изучение институционального потенциала территориальных комитетов.

В современной историографии попытки теоретического осмысления территориальных комитетов и их значения в управленческом имперском модуле предпринимаются со стороны регионального фокуса. В данном контексте я бы выделил работу А. В Ремнёва и П. И. Савельева в сборнике «Имперский строй России в региональном измерении (XIX — начало XX века)». На страницах этого сборника фиксируется региональная разнородность Российской империи, отмечается специфика управления регионами и окраинами империи, ставится вопрос о структурно-целостной программе их инкорпорации. А главное, отмечается, что создателями такой программы выступали территориальные комитеты. Более того, региональная оптика позволяет подойти к осмыслению существования территориальных комитетов с точки зрения решения не только насущных локальных проблем, появляющихся в центре и перифериях империи, но также предоставляют возможность сконцентрироваться на специфике именно российского имперского опыта при формировании стратегических программ и практик, использующихся для управления и инкорпорации новых территориальных образований в состав империи. Отдельного внимания заслуживает совсем недавно вышедшая работа Л. Е. Горизонтова, отметившего личностный вклад А. В. Ремнева в исследования региональной истории Российской империи, а также формулирующего в своей работе основные подходы и направления в данной сфере.

Проблематика управления окраинами в целом и её институциональная сторона освоения в последнее время также востребована исследователями. Более того, в 2007 году появляется многотомная серия «Окраины Российской империи», авторами которой стал коллектив исследователей, изучающий различные аспекты управленческой политики Российской империи в отношении Сибири, Кавказа и Западных окраин. Главный фокус исследований данной серии сосредоточен на структурах и практиках имперского управления и взаимозависимости имперского центра и регионов. Имперский режим управления окраинами и его модели инкорпорации выступают нарративной платформой для объяснения и изучения феномена исключительно российского опыта. Интересной работой в данном ключе является коллективная монография, объектом которой стал концепт «трансферы» и его опыт изучения и практического применения. Авторы обращают внимание на заимствование имперской администрацией некоторых административных и институциональных практик из европейских и заокеанских систем для дальнейшего их внедрения в решение внутренних насущных проблем. Одной из таких проблем стало освоение территории Сибири и Дальнего Востока и конструирования колониальной имперской политики.

Выявленный исследовательский задел позволяет вписать высшие комитеты в общую логику и структуру правительственной политики самодержавия и сконцентрироваться на роли территориальных комитетов по созданию программ включения окраинных территорий в состав Российской империи, особенно в период правления Николая I.

Перечисленные выше комитеты изучались отдельно и в разное время. Появление так называемых «case studies» проблематики территориальных комитетов можно пояснить наличием их архивных фондов, отложившихся в Российском Государственном Историческом Архиве в Санкт-Петербурге (РГИА), а также повышением интереса к региональной проблематики в целом. В частности, И. Л. Дамешек отмечала, что «практика создания особых комитетов (…) вносила определенный элемент децентрализации в систему управления, ослабляла роль министерств. В известной степени, возникавшие особые комитеты и комиссии представляли собой искусственные промежуточные образования между верховной властью и губернской администрацией». Исследуя взаимодействие высших комитетов с Комитетом министров во второй половине XIX века, А. В. Ремнёв отмечает, что «рассмотрение функций высших комитетов позволяет понять причины живучести устаревшей системы государственного управления авторитарного режима, его способность решать различные вопросы». Иными словами, изучение деятельности территориальных комитетов позволяет продвинуться в теоретическом осмыслении значимости института высших комитетов в управлении окраинными территориями, а также выявить управленческий потенциал имперского государственного аппарата на протяжении XIX столетия.

Исследователи отмечают вклад работы каждого из комитетов в создание полноценной и эффективной правительственной программы, но не все они изучены в равной мере. Сибирские комитеты и кавказские комитеты оказались наиболее востребованными. Фрагментарно получил освещение кавказский комитет 1833−1840 года. А вот механизм формирования и деятельность самого длительного комитета (1845−1882 гг.) представлен специальным исследованием. Ряд исследований посвящены взаимодействию кавказского комитета с наместником и специально созданным VI отделением СЕИВК. Стоит отметить, что все авторы выделяют кавказский регион как специфичную зону для управления, в связи с чем территориальные комитеты постоянно переформировывались и соподчинялись с другими институтами.

Особенным исследовательским вниманием отмечены Западные губернии. Здесь было создано два комитета. Комитетом 1831 года занимались специально Т. Г. Архипова, а чуть позднее О. В. Лепеш. Данный комитет ведал обширным кругом вопросов, связанным со стабилизацией национального, аграрного, экономического и крестьянского вопросов в Литве, Украине и Белоруссии. Западный комитет 1862 года специально изучался А. А. Комзоловой. Примечательно, что поводом для его учреждения послужил тот факт, что «дворянство Подольской губернии составило адрес о присоединении Подолии в административном отношении к Царству Польскому».

Соседней территорией с западными губерниями было Царство Польское. Для её инкорпорации в состав Российской империи были созданы в разное время специальные комитеты. Поводами для их создания стали восстания в Царстве в 1831 и 1863 году соответственно. Комитет по делам Царства Польского учреждённый при Государственном Совете Российской империи в 1831 году изучался ранее лишь одним исследователем. Л. Е. Горизонтов в 1984 в своей дипломной работе, посвящённой системе управления Царства Польского в 30−50-ые года XIX столетия вводит впервые в научный оборот дела фонда комитета, доказывая в последующих работах, что комитет был встроен в общую систему управления Царством Польским имперской администрацией. Он проанализировал механизм отношений наместника, департамента и министра статс-секретаря, в руках которых также находились управленческие рычаги. Моё исследование продолжает развивать начатую 30 лет тому назад тему о спецификах функционирования комитета по делам Царства Польского.

Отдельный интерес представляет для меня работа Е. А. Правиловой, в которой автор, частично используя материалы комитета, рассматривал проблематику институционального вызревания бюджетно-финансовой модели управления периферийными регионами империи (Царство Польское, Финляндия, Кавказ, Средняя Азия) и роль в данном процессе комитета. Автором были отмечены многочисленные противоречия при принятии стратегически важных решений в сфере управления центром регионами, а также дихотомию в области правительственной политики. Все эти тезисы имеют отголоски и в моём исследовании.

Второй комитет, созданный в 1864 году изучен менее всего. Можно назвать работу А. В. Ремнёва, а также работу И. И. Костюшко. Появление данного комитета было сопряжено с реформированием управленческой системы Царства из центра: была создана Собственная е.и.в канцелярия по делам Царства Польского и появившаяся ранее должность министра статс-секретаря была еще больше подчинена вновь созданному комитету, а должность наместника была заменена на генерал-губернаторскую.

Итак, деятельность комитетов западных губерний и Царства Польского была направлена на регулирование ситуации в западном регионе и создания более сбалансированной программы управления. В этой связи Л. Е. Горизонтов отмечал, что были прецеденты совместных совещаний комитетов в 30-х годах, а работа американского историка Эдварда Садена ярко демонстрирует наличие схожих проблем и практик по их решению в данном регионе. Нельзя не отметить работу Т. Викса, в которой исследуются практики русификации в западных губерниях на материале второй половины XIX столетия.

Не обойден исследовательским внимание Остзейский комитет и комитет по делам Дальнего Востока. Особый интерес вызывает работа литовского историка Д. Сталюнаса, позволяющая судить не только о роли Остзейского комитета в управление Прибалтийскими землями во второй половине XIX столетия, но и выявить значение других уровней власти, влияющих на принятие стратегически важных решений, в области русификации и подчинения данного региона центру. Таким образом, функционирование и система устройства территориальных комитетов как новой бюрократической и институциональной надстройки, сформировавшейся преимущественно в структуре государственного аппарата при Николае I, получило свое ведомственное и функциональное оформление. А вот технология их появления, объединения для выработки модели имперского управления различиями на сей день остается практически не изученной.

Интересующий меня комитет по делам Царства Польского является специфическим учреждением, составляя череду территориальных комитетов, созданных в первой четверти XIX века. Его специфика распространяется и на другие комитеты; она связана с вопросом о его ведомственном подчинении в сфере финансового, кадрового, административно-хозяйственного аспектов деятельности. Вышеперечисленные комитеты были подчинены в разное время различным ведомствам, среди которых, как отмечал А. В. Ремнёв, были Государственный Совет, Комитет министров, а также лично император, напрямую имевший доступ к канцелярии комитета. В моем случае, комитет по делам Царства Польского 1831 года был связан административно и финансово с канцелярией Государственного Совета в связи с рассмотрением преимущественно законодательных и финансовых вопросов. Выше обозначенная специфика соподчинённости комитета с высшими органами власти (Государственный Совет и Комитет министров) подвела к необходимости изучения литературы о функционировании Государственного Совета и Комитета Министра.

П.Н. Даневский еще в дореволюционное время стал исследовать институции встроенные в пространство управления Царством, уделив особое внимание департаменту дел Царства Польского. Анализ его деятельности поможет нам установить связь между этим институтом и функционированием территориального комитета. В более позднее время изучение места и роли Государственного Совета в системе управления привлекало внимание целого ряда исследователей. Так, в диссертациях В. М. Голикова, И. В. Мальцевой и А. В. Морозова затрагивались проблемы функционирования Государственного Совета в XIX веке. Однако эти работы во многом схожие по структуре и логике анализа деятельности ГС, ограничивались лишь рамочным анализом устройства данного органа власти. Написаны эти работы в формальной стилистике историко — юридического нарратива, что во многом ограничивает исследование конкретно практических областей функционирования государственного учреждения. Любопытны также работы и по истории функционирования Комитета Министров, в целом являвшегося специфическим, но на разных этапах своей деятельности влиятельным органом власти. Исторический обзор деятельности Комитета министров, вышедшей под руководство С. М. Середонина к столетнему юбилею органа, представляет наибольший интерес при изучении его роли в период правления Николая I, а также при анализе его участия в деятельности территориальных комитетов. Также, кандидатские диссертации Н. И. Зуева и А. В. Ремнева проливают свет на историю деятельности Комитета министров в первой и второй половинах XIX столетия соответственно.

Отдельную группу литературы составляют работы, в которых исследовались различные аспекты истории Царства Польского. В дореволюционной историографии появлялись работы, носящие обзорный характер и освещающие основные сюжеты истории Царства Польского. Среди них особое место занимает работа Н. М. Рейнке, изобилующая интерпретациями и мнениями правоведа по многим управленческим аспектам в административно-правовой политике империи по отношению к территории ЦП. В советский период отечественные исследователи фокусировались на экономических и правовых аспектах истории Царства Польского и его вхождении в состав Российской империи, а в свою очередь польские историки уделяли внимание функционированию отдельных конкретных учреждений, в частности для моего исследования интересны работы по изучению вопросов функционирования системы Государственного Совета в ЦП и министерства Статс-секретариата.

На современном этапе изучение истории Царства Польского среди отечественных исследователей активно продолжается. Одним из главных вдохновителей по изучению русско-польской истории является уже упомянутый мною Л. Е. Горизонтов, затрагивающий в своих работах различные сюжеты, связанные с появлением поляков на территории Российском империи и наоборот. Есть и литература, посвященная анализу отдельных проектов, связанных с историей Царства Польского. В частности, главным «продуктом» деятельности комитета по делам ЦП принято считать Органический Статут или Манифест об управлении Царством Польским, который по логике создателей должен был заменять в законодательном плане конституцию 1815 года. Изучение данного документа привлекло внимание ряда исследователей. Отдельные сведения можно найти в работах С. В. Кодана, будучи правоведом, предпринял юридический анализ данного документа. Анализируя подробно каждую главу манифеста, автор отмечал его правовые особенности и новшества. Ещё один юридический анализ Органического статута предпринял белорусский исследователь Е. Г. Луфречик, помимо подробного анализа самого статута, вписал его в контекст законодательной интеграции ЦП от создания конституции 1815 до статута 1832 года. Также стоит отметить работу современного польского исследователя по истории образовательной политики в Царстве Польском, навязанной ему Российской империей в XIX веке.

Административная история политических ведомств тесно связана с изучением биографий людей, участвующих в их создании и функционировании, тем самым своего внимания заслуживает и антропологический аспект. В моём случае трудно обойти стороной личность самого Николая I, являвшаяся главным идеологом и стратегом всей созданной системы управления. Среди множества работ по исследованию жизни императора и времени его правления позволю себе ограничиться тремя концептуально важными работами, критерием выбора которых послужат их методология и аспект изучения. На мой взгляд, и С. В. Мироненко, и Л. В. Выскочков в своих работах настаивали на роли Николая I как эффективного стратега и административного деятеля, которой сформировал рациональную и «строгую» в плане функционирования систему. Также, в более ранний период к похожим выводам пришел Н. Рязановский, вписав политику Николая I в камералистскую парадигму эпохи. В этом же контексте любопытна работа по эпохе Николая I американского историка Брюса Линкольна, также отмечающего рациональность и целостность административной политики императора.

Работы князя Щербатова, базирующиеся на обширном архивном материале и П. Д. Николаенко позволяют познакомиться также с остальными главными действующими лицами; И.Ф. Паскевичем-Эриванским — наместником Царства Польского с 1832 по 1856 годы и В. П. Кочубеем — председателем комитета по делам ЦП при ГС с 1831 по 1834 год соответственно, а также работы О. А. Любезникова знакомят нас Н. Н. Новосильцевем, сменившего В. П. Кочубея на посту председателя Государственного Совета и комитета, но также игравшего важную роль в политике инкорпорации Царства Польского в состав империи ранее при Александре I.

Выделенные мною различные историографические направления намечают лишь некоторые пути, по которым можно подходить к проблеме изучения управления Царством Польским, фокусируясь на системе государственных учреждений и их технологиях. Проведённый историографический анализ показал, что проблематика комитетов и их форматов функционирования, как институтов власти, специально не изучалась; исследователи в основном занимались изучением какого-то одного определённого комитета и аспекта его функционирования. Хорошо представлены отдельные участники и «единицы», активно вовлекавшиеся в процесс управления при Николае I, есть показательные работы в современной историографии, лежащие в схожем проблемном поле, позволяющие нащупать характерные черты и пути понимания феномена комитета и его деятельности как важнейшего стратегического органа управления. Но функциональный потенциал отдельно взятого комитета, а также реализация его работы в политическом контексте рассмотрены слабо. Таким образом, в академическом смысле изучение опыта выработки программной модели управления на институциональном уровне регионом Царства Польского после восстания 1831 года в среде комитета приобретает особую значимость.

Таким образом, описанный мною историографический задел позволяет столкнуть имеющиеся эмпирический материал и избранную теоретическую рамку. Данная попытка позволит взглянуть по-новому на то, как функционировало III отделение и жандармская имперская система в 1830−40-ые годы, а также позволит подойти к ответу на вопрос было ли эффективным создание очередной институциональной надстройки в виде территориальных комитетов в 1830-ые годы. Помимо этого, одной из задач будет осмыслить специфику и характер имперской стратегии управления окраинами, совмещая параллельно два институциональных опыта администрирования и интеграции.