Грамота на права и выгоды городам Российской империи

В 1785 г. была обнародована «Грамота на права и выгоды городам Российской империи», позже получившая название Жалованной грамоты городам. Это был, по существу, первый юридический акт, утвердивший местное самоуправление в России (первоначально только в городах, предоставляя им известную самостоятельность и свободу). При ее разработке были учтены некоторые пожелания из городских наказов Уложенной комиссии, а также уставы, определяющие устройство прибалтийских городов, в частности Риги. В основе этих уставов было заложено магдебурское (по названию города в Германии), или немецкое право, сложившееся в эпоху Средневековья Коваленко Н. Е. Местное самоуправление как форма демократии: Учебное пособие.- СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2008. С. 113.

Жалованная грамота городам состояла из манифеста, 16 разделов и 178 статей. Она закрепляла единый сословный статус населения городов независимо от профессиональных занятий и родов деятельности. Это вполне согласовывалось с идеей создания «среднего рода людей». Единый правовой статус городского населения основывался на признании города особой организованной территорией (с особой системой административного управления и видами занятий населения). Положения, введенные Жалованной грамотой городам, действовали до принятия Городового положения 1870 г.

Согласно этому документу, в городах учреждалось городское общество, названное мещанством и состоявшее из купцов и промышленников разного рода, за исключением дворян и людей служащих. Мещанству, или городскому обществу, предоставлялись права на промыслы, с исключением иногородних, права распоряжения общественным имуществом, право собираться по приказанию и дозволению начальника губернии для выборов из своей среды должностных лиц и выслушивания предложений начальства. Из выборных лиц составлялся магистрат, которому поручалась защита городских жителей от неправильных служб и тягостей, а также охрана города. Для охраны беспомощных членов городского общества (малолетних сирот и вдов) из выбранных лиц учреждалось особое присутственное место — сиротский суд, которому, а не самому обществу, поручалось попечение о них.

Согласно Жалованной грамоте городам все население города подразделялось на шесть сословных групп (разрядов), различавшихся по имущественному положению и роду деятельности:

• 1) на настоящих городовых обывателей вообще или таких лиц, которые имеют в городе недвижимое имущество и к которым причислены самые дворяне; на иногородних, не владеющих в городе таким имуществом и не записанных в городскую обывательскую книгу;
• 2) на купцов трех гильдий;
• 3) на цеховых ремесленников, мастеров, подмастерьев и учеников;
• 4) на иногородних и иностранных гостей, записавшихся в городскую обывательскую книгу для производства промыслов, работ и других мещанских (т. е. свойственных городским жителям) упражнений;
• 5) на именитых граждан, а в числе их на заслуженных лиц городского общества: ученых, художников, архитекторов, живописцев, скульпторов, музыкантов; капиталистов, объявивших за собою капитала на 50 тыс. рублей и более; банкиров, которые занимаются переводами денег и объявят капитал от 100 до 200 тыс.; оптовых торговцев, не имеющих лавок (т. е. не занимающимися розничным торгом); кораблехозяев, отправляющих собственные корабли за море;
• 6) на посадских, т. е. старожилов, родившихся в городе или поселившихся там для промысла, рукоделия, работ; не причисленных к другим категориям граждан.

Все эти звания не были, безусловно, наследственными; их сохранение зависело от ежегодного взноса известной подати, занятия, состояния и образования. Кроме того, перечисленные разряды не охватывали всего городского населения: из городского общества были исключены жившие в городах крестьяне. Но все же реформа расширила состав горожан, включив в их число не только лиц, тянувших городское тягло, но и представителей свободных профессий, а также всех землевладельцев, живших в городе. В этом отношении реформа отражала процесс обуржуазивания части дворянства, вовлечения землевладельцев в торгово-промышленную деятельность.

Жалованная грамота городам устанавливала принцип всесословности городского самоуправления. Формировавшееся на основе Жалованной грамоты градское общество наделялось правом юридического лица, имело право владеть собственностью, получать доходы с имуществ, собирать с городского населения специальные сборы. Первичным органом городского сословного самоуправления являлось городское собрание, состоявшее из всех городских жителей и избиравшее выборных должностных лиц: городского голову, бурмистров и ратманов в городской магистрат, старост, судей совестных судов, заседателей от городского сословия в общие и основные учреждения. Раз в три года городское собрание «общества градского» по распоряжению губернатора избирало Общую городскую думу, являвшуюся распорядительным органом городского самоуправления. Она состояла из гласных от всех шести сословных групп городского населения и возглавлялась городским головой. Каждый разряд избирал своих представителей в Общую городскую думу отдельно и в разных пропорциях:

• — «настоящие городовые обыватели» и «посадские» избирали гласных по количеству частей города (по одному от каждой части);
• — купцы трех гильдий — по одному от каждой гильдии;
• — цеховые ремесленники — по числу цехов в городе (по одному от цеха);
• — иногородние и иностранные гости — по числу национальностей (по одному от каждой);
• — «именитые граждане» — по одному представителю каждого из семи подразделений, на которые они делились.

Общая городская дума собиралась раз в три года или в случае необходимости. В ее функции входило:

доставлять жителям города нужное пособие к их прокормлению или содержанию;

сохранять город от ссор и тяжб с окрестными городами или селениями;

сохранять между жителями города мир, тишину и доброе согласие;

возбранять все, что доброму порядку и благочинию противно, оставляя однако ж относящееся к части полицейской исполнять местам и людям, для того установленным;

посредством наблюдения доброй веры и всякими позволенными способами поощрять привоз в город и продажу всего, что ко благу и выгодам жителей служить может;

наблюдать за прочностью публичных городских зданий, стараться о построении всего потребного, о заведении площадей, для стечения народа по торгу, пристаней, амбаров, магазинов и тому подобного, что может быть для города потребно, выгодно и полезно;

стараться о приращении городских доходов на пользу города и для распространения заведений по приказу общественного призрения;

разрешать сомнения и недоумения по ремеслам и гильдиям в силу сделанных о том положений Кизеветтер А. А. Городовое положение Екатерины II 1785 года. — М., 1909. — С. 336.

Кроме того, она выбирала шесть представителей (по одному от каждого разряда) в Шестигласную думу, заседания которой проводили каждую неделю под председательством городского головы. Процесс формирования общегородской думы представителями каждого из сословий также был описан в жалованной грамоте. Вот как должны были выбирать гласных гильдии: «чтоб составить голос гильдейской, голоса от гильдии собирается всякие три года каждая гильдия и выбирает по балам одного гласнаго каждой гильдии. Каждый гласный явиться должен у городскаго главы» См.: Российское законодательство X—XX вв.: в 9 т. Т.5. Законодательство периода расцвета абсолютизма. / Отв.ред. Е. И. Индова. — М., Юридическая литература, 1987. Шестигласная дума ведала вопросами сбора налогов, выполнения казенных повинностей, благоустройства города, его расходами и доходами, т. е. была исполнительным органом городского самоуправления.

Однако возможности органов городского самоуправления были в значительной мере ограничены вследствие постоянной нехватки необходимых финансовых средств и дефицита бюджета городских дум, формировавшегося за счет различных сборов с населения города. Помимо этих объективных трудностей были и другие, не менее существенные. В условиях сохранявшейся самодержавной формы правления деятельность органов городского самоуправления была изначально поставлена в строго определенные рамки, находилась под постоянной опекой бюрократических учреждений. Городские собрания созывались только с разрешения губернатора, который контролировал бюджет шестигласной думы, правильное расходование средств городским обществом; дума должна была представлять отчеты по доходам и расходам губернатору и казенной палате.

Деятельность городских дум была ограничена также полицейскими учреждениями, действовавшими в городах и наделенными правом вмешиваться в частную жизнь городского населения. По сути дела реальная власть в городе принадлежала не Шестигласной городской думе, которую современники иронично называли «безгласной думой», а городничему или полицмейстеру. Исходя из этого, можно сделать вывод, что именно при Екатерине II, а не при Николае I, как принято считать, было положено начало полицейскому государству в России и по функциям, и по источникам формирования администрации. Павел I своеобразно завершил этот процесс, упразднив в 1796 г. дворянское самоуправление, восстановив в городах должность обер-полицмейстера с широкими полномочиями, которому подчинялись все губернские чины, в том числе губернаторы.

Городовое положение 1785 г. устанавливало в городах учреждения двоякого порядка: 1) все общество градское в совокупности получало свои представительные органы — собрание градского общества, общая дума, шестигласная дума, 2) отдельные разряды членов градского общества получали свою особую корпоративную организацию Кизеветтер А. А. Указ. соч. — С. 339.

Таким образом, «Грамота на права и выгоды городам Российской империи» учреждала новые выборные городские учреждения, расширив круг избирателей. Фактически Жалованная грамота городам зафиксировала два сословия — купечество и мещанство. Эти разряды по Жалованной грамоте городам получали основы самоуправления. Раз в три года созывалось собрание «градского общества», в которое входили лишь наиболее состоятельные горожане. Постоянным городским учреждением была «общая градская дума», состоящая из городского головы и шести гласных (депутатов). Судебными выборными учреждениями в городах были магистраты — органы сословного городского самоуправления, отдельно избирались суды для дворян и для городского населения.