Развитие ГЧП в России

Развитие ГЧП в России

Россия имеет богатый опыт применения ГЧП в различных сферах экономики. С XIX века на основе концессий стремительно разворачивается масштабное строительство железных дорог за счет привлечения государством богатых железнодорожных компаний. Концессионное соглашение предусматривало не только строительство железнодорожных путей, но и их последующую эксплуатацию. Применение новой формы экономического сотрудничества между государством и частными организациями оказалось успешным и дало толчок экономическому росту, развитию других отраслей: металлургии, вагоностроению, нефтяной промышленности. Но поскольку внимание государства не было сосредоточено на создании благоприятной институциональной и правовой среды, то к концу XIX века происходит свертывание концессий. Варнавский В. Г. Концессии в транспортной инфраструктуре: теория, практика, перспектива. М.: ИМЭМО РАН. 2002. Т.12 С. 34.

В связи с тяжелым положением экономики в 1920;х годах с целью реализации НЭПа государство обращается к концессиям вновь как к экономическому инструменту, доказавшему свою эффективность ранее. В 1923 году издается декрет об учреждении Главного Концессионного Комитета при СНК СССР, создаются концессионные комитеты в союзных республиках, при Верховном экономическом совете, народных комиссариатах торговли, транспорта, сельского хозяйства и т. д. Комитеты предлагают иностранным компаниям концессионные объекты в разных отраслях. К концу 1927 года в экономике СССР количество реализуемых концессий достигло 92. По объему капитала и количества концессий лидировала обрабатывающая промышленность. Бутковский В. Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. М. — Л., 1928. С. 23. Статистика по остальным отраслям представлена в Таблице 5.

Таблица 5. Концессии в 1927 по отраслям Бутковский В. Иностранные концессии в народном хозяйстве СССР. М. — Л., 1928

Концессии применялись также в сфере пароходства, рыболовства и нефтедобычи. По концессионным соглашениям с японскими компаниями осуществлялась добыча нефти и каменного угля на Сахалине вплоть до 1944 года.

Таким образом, в отечественную экономику, особенно в отрасли добывающей и обрабатывающей промышленности, поступает иностранный капитал, доля которого составляла на тот момент от трети до половины всех новых инвестиций. Варнавский В. Г. Государственно-частное партнерство: в 2 т. М.: ИМЭМО РАН. 2009. С. 43. В результате с помощью реализации концессий получилось не только привлечь дополнительные финансовые и материальные ресурсы, но и обеспечить население дополнительными рабочими местами, а также внедрить в производство новые технологии, которыми обладали западные страны.

Тем не менее, дальнейшее развитие концессий ввиду изменения политического курса страны стало невозможным. К тому же качественная правовая база так и не была сформирована.

В начале 1990;х годов государство снова возвращается к рыночной экономике, придерживаясь принципа ослабления государственного вмешательства. Это время связано со сферой расширения применения концессии: проекты начали осуществлять в сфере ЖКХ, энергетики и трубопроводного строительства. Повышается роль частного сектора в развитии экономики и возникает потребность в законодательном оформлении государственно-частных отношений.

По состоянию на 2014 год в России насчитывается 436 концессионных проектов, 328 из которых осуществляется на муниципальном уровне. Большинство проектов реализуются на муниципальном уровне в сфере ЖКХ и энергетики (Таблица 6).

Таблица 6. Концессионные проекты по сферам и уровням реализации в 2014 году Практика применения концессионных соглашений в Российской Федерации. М.: Центр государственно-частного партнерства. 2015

В настоящее время тема внедрения механизмов государственно-частного партнерства является одной из наиболее обсуждаемых в российских общественных кругах. Несмотря на то, что ГЧП проекты в России осуществлялись всегда, «новая волна» развития данного вида сотрудничества относится к началу 2000 годов.

В нашей стране действующее законодательство до сих пор не содержит «достаточные правовые условия для инвестирования в долгосрочные инфраструктурные проекты в целях улучшения доступности и повышения качества публичных услуг на условиях распределения рисков и привлечения частных инвестиций и компетенций». Пояснитльная записка к проекту федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». На сегодняшний день в России до сих пор не принят закон о ГЧП, который бы содержал определение ГЧП и основы государственного регулирования, закреплял его основные принципы и механизмы, прописывал права и обязанности участников. (Хотя «в мировом экспертном сообществе нет единства мнений о необходимости закона о государственно-частных партнерствах, равно как нет единства мнений о том, выгодны ли ГЧП для общества»).Шадрина Е. В., Виноградов Д. В. Законодательство о ГЧП: экономическое обоснование и мировая практика // Вопросы государственного и муниципального управления. 2013. № 4. С. 182. Существует внесенный в начале 2013 года и принятый в I чтении Государственной Думой Российской Федерации проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». В настоящий момент в данный документ внесены поправки и он готовится к рассмотрению Государственной Думой Российской Федерации во II чтении. В законопроекте государственно-частное (муниципально-частное) партнерство определяется как «юридически оформленное на определенный срок и основанное на объединении ресурсов, распределении рисков сотрудничество публичного партнера, с одной стороны, и частного партнера, с другой стороны, осуществляемое на основании соглашения о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, которое заключено по результатам конкурсных процедур, в целях привлечения в экономику частных инвестиций, обеспечения доступности и повышения качества товаров, работ, услуг, обеспечение которыми потребителей обусловлено полномочиями органов государственной власти и органов местного самоуправления» в установленных формах и в рамках которого партнеры принимают на себя определенные обязательства.

В качестве одной из форм ГЧП законом определяется концессионное соглашение, которое регулируется Федеральным законом № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 21 июля 2005 года. Другие формы ГЧП в законопроекте не выделены, однако перечислены элементы соглашения, которые определяют форму реализации ГЧП проекта.

Обязательные элементы соглашения:

• · Создание частным партнером объекта соглашения (проектирование, строительство, реконструкция);
• · Осуществление частным партнером полного или частичного финансирования создания объекта;
• · Осуществление частным партнером эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта на условиях соглашения.

Факультативные элементы соглашения:

• · Проектирование частным партнером объекта соглашения;
• · Осуществление частным партнером полного или частичного финансирования эксплуатации и (или) технического обслуживания объекта;
• · Частичное финансовое обеспечение публичным партнером создания объекта;
• · Наличие оснований для возникновения у частного партнера права собственности на объект соглашения при условии обременения объекта инвестиционными и эксплуатационными обязательствами;
• · Наличие у частного партнера обязательства по передаче объекта в собственность публичному партнеру по истечении определенного срока.

ГЧП в России регулируется федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, Бюджетным кодексом Российской Федерации, Налоговым кодексом Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными правовыми актами, принимаемыми по вопросам, отнесенным к их компетенциям.

Так, В Бюджетном Кодексе Российской Федерации Статьей 79 предусматривается возможность выделения бюджетных ассигнований на «осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности» и их осуществление «в соответствии с концессионными соглашениями». А в Статье 179.2 дается определению одному из основных инструментов ГЧП: «Инвестиционный фонд — часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства». Предоставление инвестиций также регулируются такими нормативными правовыми актами как Федеральный закон № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» от 29 ноября 2001 г., Постановление Правительства РФ от № 134 «Об утверждении Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации» 1 марта 2008 г. и другими.

В качестве принципов, по которым должны будут осуществляться проекты ГЧП, в законопроекте выделяют:

• · Открытость и доступность информации о ГЧП;
• · Обеспечение конкуренции;
• · Отсутствие дискриминации;
• · Добросовестное исполнение обязательств сторонами соглашения;
• · Справедливое распределение рисков и обязательств;
• · Свобода заключения соглашения.

Поскольку в существующем законодательстве Российской Федерации ГЧП не дано определение, среди специалистов в данной области существуют разногласия, что понимать под ГЧП и какие формы относятся к данному виду сотрудничества.

Существует огромное количество классификаций форм ГЧП. Всемирный банк выделяет следующие формы ГЧП: контракты на управление и договоры аренды, концессия, проекты нового строительства, приватизация активов. Private Participation in Infrastructure Projects Database. Glossary. (Электр. ресурс — http://ppi.worldbank.org/resources/ppi_glossary.aspx#management дата обращения 15.05.2015).

Таблица 7. Формы ГЧ, принятые Всемирным Банком Private Participation in Infrastructure Projects Database. Glossary

В России формы ГЧП прописываются в основном в законах субъектов Российской Федерации (например, в Законе № 627−100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частном партнерстве» от 20 декабря 2006 года). Одним из законодательных актов, в которых упоминается о формах, а точнее о механизмах ГЧП, можно назвать Программу социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 — 2008 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 г. № 38-р. Согласно данной программе, «частно-государственное партнерство предполагает использование лизинговых и концессионных механизмов, финансирование с привлечением частных инвестиций социальных программ и инвестиционных проектов, имеющих важное государственное стратегическое значение» .

Среди российских исследователей также нет единого мнения по вопросу форм ГЧП. Варнавский В. Г., например, понимая ГЧП очень широко, выделяет следующие формы ГЧП: контракты на управление и арендные договоры, соглашения о разделе продукции, концессионные соглашения, государственно-частные предприятия (Таблица 8).

Таблица 8. Формы ГЧП, согласно Варнавскому В.Г.

Кроме упомянутых выше концессионных и инвестиционных соглашений Мамченко О. П. и Долженко И. А. выделяют в качестве инструментов ГЧП также Инвестиционный фонд (Федеральный закон № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах» от 29.11.2001), особые экономические зоны (Федеральный закон № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации от 22.07.2005), ОАО «Российская венчурная компания», инструменты бюджетного инвестирования (федеральные целевые и федеральные адресные инвестиционные программы), венчурное финансирование. Мамченко О. П., Долженко И. А. Экономическая сущность и роль государственно-частного партнерства в реализации региональной экономической политики // Известия Алтайского Государственного Университета. 2010. № 2 (66). С. 247.

Другой российский исследователь, Кабашкин В. А., формами ГЧП называет концессии (в том числе, соглашение о разделе продукции), контрактные формы (аренду/лизинг и государственный заказ), акционирование, государственные корпорации, особые экономические, кластерные и другие зоны.

Отдельная роль в развитии институтов ГЧП отведена Внешэкономбанку. На данный момент он выступает национальным финансовым институтом развития ГЧП и его деятельность в этом направлении должна положить основу формирования инфраструктуры для развития ГЧП. Внутри банка функционирует Центр государственно-частного партнерства, его деятельность направлена на подготовку и разработку механизмов финансирования проектов ГЧП, на «развитие капиталоемких долгосрочных проектов в области инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства, энергетики, транспорта, а также капиталоемких, экспертно ориентированных промышленных производств» .Мамченко О. П., Долженко И. А. Экономическая сущность и роль государственно-частного партнерства в реализации региональной экономической политики // Известия Алтайского Государственного Университета. 2010. № 2 (66). С. 247. Кроме того, на развитие благоприятной институциональной среды направлена деятельность созданных относительно недавно государственных корпораций «Роснано», «Ростех», «Росатом» «Олимпстрой», Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства.

Экономическая ситуация в стране в 2004 — начале 2005 гг. также располагала к началу интенсивного внедрения механизмов ГЧП.

• • Недостаточно высокий темп роста инвестиционной активности стал одной из причин замедления темпа экономического роста;
• • К снижению инвестиционной активности могло привести «обострение противоречий между частным сектором и государством в сфере прав собственности», следствием чего стало усиление инвестиционных рисков;
• • Из-за низкой конкурентоспособности отечественной продукции значительная доля прироста внутреннего спроса была удовлетворена за счет импорта;
• • «Бюджетная политика в 2004 году при избытке доходов оставалась крайне жесткой и ориентированной на накопление резервов». Так, превышение доходов над расходами в сумме 83 403,4 млн. рублей в 2004 году было направлено на образование Стабилизационного фонда Российской Федерации, а в 2003 году превышение доходов над расходами в сумме 72 150,4 млн. рублей пошло на погашение государственного долга Российской Федерации и на пополнение финансового резерва.
• • Сокращение расходов на социальный блок: если в 2003 году по сравнению с 2002 годом расходы на образование и здравоохранение увеличились на 22% и 23% соответственно, то в 2004 году при росте ВВП на 28,9% (в 2003 году рост ВВП составил 21,1%) расходы на эти же сферы увеличились лишь на 20% и на 19%.

Решением для части сложившихся проблем могло стать официальное оформление нормативной базы по ГЧП и его дальнейшее развитие.

Тем не менее, в России до сих пор существуют факторы, препятствующие полноценному обеспечению гарантий частному сектору. «Поскольку бюджет страны или региона составляется на более короткий срок, чем инфраструктурный проект ГЧП, прописать в таких условиях все бюджетные обязательства довольно сложно. Целесообразно, как можно быстрее заполнить пробелы в действующем бюджетном, инвестиционном законодательстве, законе о государственных закупках, где чётко определить, как, и в каких размерах, государство будет осуществлять гарантии и компенсировать возможные убытки бизнесу в среднесрочной и долгосрочной перспективе». Тем самым это позволит решить проблему «слабой гарантированности обязательств со стороны государства». Сидоренко Е. Н. Государственно-частное партнерство в период модернизации российской экономики // Наука и современность: сборник статей Международнойнаучно-практической конференции (8 ноября 2014 г, г. Уфа). Уфа.: РИО МЦИИ «ОМЕГА САЙНС». 2014. С. 150−151.

Несмотря на то, что в последние годы была значительно реформирована система подготовки профильных кадров, профессионалов и экспертов данной области по-прежнему не хватает. Более того, за государством все еще не закреплена репутация надежного и равноправного, например, подверженного таким же санкциям и штрафам, как и частный партер, союзника. Кроме того, в качестве одного из факторов, препятствующих развитию ГЧП в России, Лещенко О. А. выделяет «неготовность к существенным изменениям, включая привычный для чиновников механизм получения взяток, то есть присвоения в личное пользование существенной части материальных ресурсов, выделенных на реализацию проекта» .Лещенко О. А. О создании условий для развития государственно-частного партнерства в России // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2013. № 5 (31). Т. 6. С. 20.

Отсутствие эффективного механизма финансирования является следствием того, что участие в ГЧП проектах могут позволить себе только крупные инвестиционные фонды, имеющие формальную и неформальную связь с государством. Финансирование же осуществляется в основном государственными и квазигосударственными банками. Гагарин П. Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы развития // Финансовая газета. 2013. № 14. С. 14. «Нормы российского законодательства предусматривают использование ограниченного числа моделей преимущественно в рамках реализации концессионных соглашений, что существенно ограничивает возможности инвестора по привлечению заемного финансирования». Пояснитльная записка к проекту федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства в Российской Федерации». Такое состояние дел в сфере финансирования сдерживает развитие ГЧП, отстраняя от него большое количество потенциальных частных партнеров, в том числе представителей малого бизнеса, что даже при окончательном законодательном оформлении ГЧП в России оставит его «в виде реализации отдельных уникальных проектов» .Белицкая А. В. Государственно-частное партнерство как альтернатива контрактной системе // Юрист. 2014. № 5. С. 20.