Швейцарская конфедерация. 
Современный европейский федерализм: сравнительный анализ

Швейцария, несомненно, является одним из самых маленьких существующих федеративных государств. Например, Соединенные Штаты в 227 раз больше, чем Швейцария. Численность населения Швейцарии достигает приблизительно 6,3 миллионов. Однако Швейцария разделена на 26 кантонов, каждый из которых является государством с суверенной юрисдикцией. Кантон Аппенцелль Иннерроден насчитывает только 14 000 жителей. В нем меньше жителей, чем государственных служащих в городе Цюрихе. Но эти малые демократические государства могут развиваться в современном окружении высоких технологий и сверхдержав, когда экономика требует больших территорий и больших рынков.

Исторически Швейцария как страна возникла на месте традиционной конфедерации старых средневековых государств. Хотя институционально Швейцария стала федеративным государством, она все еще называется Конфедерацией. Причина этой путаницы заключается в особенностях перевода. По-немецки Швейцария называется «Schweizerische Eidgenossenschaft». Немецкое слово «Eidgenossenschaft» не переводится на французский, итальянский или даже английский языки. Это немецкое слово буквально означает, что Швейцария — это страна, основанная на соглашении «присягнувших».

Каждый субъект Швейцарской конфедерации имеет свою конституцию, легислатуру и правительство, однако их права ограничиваются федеральной Конституцией: согласно ст. 3 Конституции, кантоны суверенны в той мере, в которой их суверенитет не ограничен федеральной Конституцией. Принимая во внимание все эти обстоятельства, исследователи указывают, что Швейцария разделена на 26 кантонов, каждый из которых «является государством с суверенной юрисдикцией» Конституции государств Европы: Т.3 // Под ред. Окунькова Л. А. М., 2001. С. 540.

На федеральном уровне автономия кантонов защищается не только Конституцией, но и политической практикой, часто выходящей за существующие правовые рамки, но и в конечном счете получающей институциональное воплощение.

Швейцария является «пестрой» в этнонациональном отношении страной, состоящей из четырех основных этнических групп: немецкая — 65%; французская — 18%; итальянская — 10%; ретороманская — 1% (представлена швейцарскими романшами). В соответствии с Конституцией все эти группы равноправны и все четыре языка — государственные (впрочем, романшский — «ограниченно» государственный, т. е, не все официальные документы публикуются на этом языке). Лингвистический состав населения таков: немецкий (63,7%), французский (19,2%), итальянский (7,6%), романшский (0,6%). В Швейцарии проживают около 1 млн неграждан-иностранцев (порядка 6% населений принадлежат этническим группам, отличным от перечисленных). Католицизм и протестантизм исповедуют примерно равное число швейцарцев (на прочие культы и религии приходится 5% от общего числа жителей страны).

Швейцарский федеративный опыт уникален: он выходит за рамки классического американского или канадского федерализма. Швейцарское федеративное устройство часто характеризуется в понятиях разделенного (или ограниченного) суверенитета. Согласно Конституции, сувереном — наравне со всем швейцарским народом как единым целым — выступают и отдельно взятые кантоны. Кантоны суверенны в том, что они являются учредителями самих себя и соучредителями единого государства. Но государство утверждается также всем швейцарским народом как целым, и это целое тоже суверенно. Таким образом, народ Швейцарии и граждане кантонов «делят» суверенитет. В институционально-функциональном плане это отражается в автономных полномочиях как центральной власти, так и властей кантонов.

Кроме работающего в условиях Швейцарии принципа, что каждое кантональное большинство должно считаться с таким же правом локальных (коммунальных или муниципальных) меньшинств, в швейцарской модели имеются и другие институты сохранения единства на федеральном уровне. Федеральная власть оставляет в своей исключительной законодательной компетенции сферы внешней политики и обороны, финансовую систему, гражданское и уголовное право, патентное право, транспорт, почту, социальное страхование, атомную энергетику. Высшей инстанцией, подтверждающей изменения в конституциях кантонов, которые обязаны выполнять федеральные законы, является Федеральное Собрание.

Высший орган исполнительной власти — Федеральный Совет. Семь его членов избираются на четырехлетний срок на совместной сессии обеих палат Федерального Собрания. При формировании Федерального Совета исключается избрание двух человек из одного кантона. В декабре каждого года Федеральное Собрание выбирает из состава Федерального Совета Федерального президента и его заместителя сроком на один год. Федеральный президент выполняет функцию главы государства, но имеет весьма ограниченные полномочия, будучи «первым среди равных» в Федеральном Совете. Правительство подотчетно Федеральному Собранию, однако последнее не имеет полномочий по роспуску или отставке Федерального Совета. В свою очередь, Федеральный Совет так же не может распустить парламент.

Из состава нижней палаты парламента выбираются члены Федерального Верховного Суда, Федерального Страхового Суда.

Считается, что судебная система страны функционирует в основном на кантональном уровне. Каждый кантон имеет апелляционный суд, кассационный суд, общегражданский и уголовный суды.

Высшим законодательным органом Швейцарии является Федеральное Собрание, состоящее из двух равноправных палат — Национального совета и Совета кантонов.

Нижняя палата парламента — Национальный совет — состоит из 200 депутатов, избираемых на четырехлетний срок в ходе прямых выборов по пропорциональной системе.

Верхняя палата парламента — Совет кантонов — состоит из 46 человек (два депутата от каждого кантона; в разделенных кантонах — по одному депутату от каждого полукантона), избираемых на основе кантональных законов, которые значительно разнятся от кантона к кантону.

На законодательные акты, одобренные обеими палатами парламента, исполнительной властью не может быть наложено вето. Такие законы также не могут быть опротестованы в судебном порядке. Особенностью законодательного процесса в Швейцарии являются предусмотренные Конституцией страны внесения конституционных изменений или дополнений по итогам референдумов, считающихся наиболее эффективным способом влияния на законодательные решения. 50 тыс. граждан могут потребовать референдума по поводу решения Федерального Собрания. Таким образом, швейцарская политическая традиция отдает предпочтение народным инициативам и референдумам. Как считают сами швейцарцы, в системе, где власть передана кантонам и коммунам, принципы представительной демократии играют второстепенную роль. На кантональном уровне законодательную власть осуществляет Большой Совет или Совет Кантона, или Совет Земли.

Исполнительная власть — прерогатива правительства кантона, которое возглавляется избираемым местными законодателями один год председателем (эта должность называется в различных кантонах по-разному). В небольших кантонах (полукантонах Аппенцелля и Унтервальдена, Гларус) выборы не проводятся, — общие собрания граждан принимают решения простым голосованием.

Кантоны лишены права свободного выхода из состава федерации, хотя в Конституции нет положения, регулирующего этот вопрос. Согласно ст. 6 Конституции, кантоны должны получать у федерации одобрение (гарантии) своим Конституциям. Федеральные законы предусматривают меры по обеспечению этих гарантий, в том числе меры федерального вмешательства — отзыв субсидий, применение военной силы, которая не использовалась с 1847 году.

В то же время в выполнении своих обязательств выявляется политическая автономность кантонов, поскольку федеральное правительство не имеет исполнительных структур для прямой реализации федеральных законов. Их внедрение и исполнение — функция властей кантонов. В данной связи кантоны сохраняют известную остаточную автономию даже в сфере исключительной компетенции федерации. Кантоны не могут организовывать себя по типу монархии. Их правительственная система должна быть либо республиканской, либо демократической. Однако они могут копировать Вестминстерскую модель, американскую или даже французскую президентскую систему. Однако ни один из кантонов не использовал эти возможности. Так что кантональные системы так или иначе изменили систему федерального правительства, единственного в мире правительства, которое копировало директивную систему второй Французской Республики 1795 г. Энциклопедия: Федерализм. // Под ред. В. И. Коваленко. М., 2000. С. 374.

Институты местного самоуправления в Швейцарии представлены коммунами (муниципалитетам), т. е. такой формой самоорганизации, которая позволяет наиболее эффективно сбалансировать интересы кантонов и граждан. Последним предоставлена широкая возможность принятия решений на самом низовом уровне. Роль коммун (их насчитывается более трех тысяч) в политическом процессе настолько значительна, что швейцарскую федеративную модель иногда называют коммунальным федерализмом. Постепенно происходит рост числа местных сообществ за счет дробления и образования новых коммун. Примерно половина коммун насчитывает не более 500 человек. В некоторых кантонах коммуны объединяются в районы. Степень автономии коммун различна и регулируется кантональными Конституциями. Однако за ними закреплены некоторые неотъемлемые права: на объединение с другой коммуной, невмешательство сверху, если не нарушается федеральная или кантональная Конституция, определение структуры управления в рамках кантонального законодательства, свобода действий в рамках полномочий, не входящих в компетенцию кантонального или федерального уровня власти.

Целесообразно остановиться на такой уникальной особенности Швейцарии как институт двойного (иногда тройного) гражданства, предусматривающий предоставление федерального гражданства негражданам лишь после получения муниципального (коммунального), а затем и кантонального гражданства.

Принципиально важно, что Конституция Швейцарии начинается словами: «Мы, народ Швейцарии и кантоны», что дает основание говорить, как уже подчеркивалось выше, об особом принципе суверенитета, а также о своеобразной кантональной и коммунальной лояльности, органично дополняемой и лояльностью к федерации в целом. Конституции государств Европы: Т.3 // Под ред. Окунькова Л. А. М., 2001. С. 531.

Необходимо особо отметить характер политической культуры швейцарцев, в значительной степени определяющей облик этой страны. Как утверждал Дэниел Элейзер, несмотря на множество разделительных линий, политическая культура Швейцарии является федералистской во всех своих проявлениях (включая институциональные), особенно в организации ячеек гражданского общества в умении создавать консультативные механизмы с целью принятия решений на основе консенсуса. По мнению этого исследователя ковенантная родословная швейцарского федерализма проявляется хотя бы в том факте, что немецкоговорящие швейцарцы до сих пор называют федерацию «Eidgenossenschaft», что можно перевести как «ассоциация (Genossenschaft), скрепленная особым обязательством в форме взаимной клятвы (Eid)», а гражданина Швейцарии — «Eidgenosse», что означает участника соглашения, товарища, связанного клятвой. Элейзер Д.Дж. Сравнительный федерализм // Полис. 1995. № 5. С. 106—115.

Здравый смысл, умеренный консерватизм и толерантность проявляются на всех уровнях власти и во всех сферах жизни Швейцарии. Уже много лет согласно неписаному правилу в федеральное правительство входят по два представителя Радикально-демократической партии, Христианско-демократической народной партии, Социал-демократической партии и один представитель Швейцарской народной партии, что позволяет поддерживать политический баланс в обществе. Так что можно говорить о том, что в многопартийной Швейцарии доминирует четырехпартийная коалиция.

Соблюдению договоренностей по партийному составу федерального совета и других органов федеральной власти способствует партийная система. В отличие от большинства других федераций, в Швейцарии организационные центры партий рассредоточены по кантонам, т. е. географические размежевания внутри партий играют более важную роль, чем идеологические разногласия между различными партиями. В результате на федеральных выборах основная борьба разворачивается непосредственно в кантонах.

Принцип разделения полномочий касается не только Федерального Совета, но и других федеральных структур, а также всех уровней власти. Различные сегменты общества (национальные общины, конфессиональные и языковые группы) рассматриваются как партнеры в политическом процессе. С учетом этого принципа швейцарская федеральная почтовая служба, например, возглавляется тремя директорами, каждый из которых принадлежит к определенной языковой группе.

Хотя в ст. 3 и 5 Конституции провозглашается суверенитет кантонов, они не являются независимыми во внешних сношениях. Согласно ст. 8 Конституции, заключение союзов и договоров является исключительным правом Швейцарской конфедерации, однако — в качестве исключения — статья 9 наделяет кантоны «правом заключать соглашения в сфере экономических связей госсектора, регулирования отношений с соседями и по вопросам полицейского сотрудничества при условии, что они ни в чем не противоречат Конфедерации или правам других кантонов». В практическом плане кантоны обладают лишь параллельными и подчиненными полномочиями, что оговорено в ст. 10 Конституции: «В целях добрососедства кантоны могут напрямую устанавливать отношения с соответствующими им по уровню властями и официальными лицами», однако это право, как следует из ст. 9, не должно использоваться «в ущерб Конфедерации или правам других кантонов». Конституции государств Европы: Т.3 // Под ред. Окунькова Л. А. М., 2001. С. 531−540.

Швейцария во многих отношениях является потенциально очень конфликтной страной. Поэтому так важны процедуры, которые помогают сохранять спокойствие в обществе.

Многие наблюдатели думают, что демократические процедуры в Швейцарии неэффективны, поскольку требуется обычно более десяти лет, чтобы реализовать политическую идею, которая нуждается в поправках к конституциям и законам. Но такая процедура позволяет всем группам, интересы которых не совпадают, защитить свои интересы в процессе рациональной и открытой процедуры.

Кроме того, поскольку парламентские предложения о новых законах или расходах отклоняются, если граждане не убеждены в их легитимности и необходимости, меньшинства всегда имеют возможность помешать принятию новых законов в ходе референдума. И, так как легко предлагать новые инициативы, меньшинства также имеют хорошую возможность для выдвижения новых политических идей и возобновления установленных политических структур.

Многие критики утверждают, что эти процедуры очень неэффективны. Если эффективность измерять временем, необходимым для реализации новых идей, которые будут приняты на уровне законов, эта критика оправдана. Но, если принимать во внимание, что эти идеи должны быть осуществлены в обществе, что они должны быть приведены в исполнение без полицейской силы и без нарушения интересов меньшинств, тогда испытание таковых идей на эффективность в Швейцарии проходит успешно.