Понятие и типы негосударственных участников

К негосударственным участникам международных отношений и мировой политики относятся действующие в мировом политическом пространстве организации, движения, группы, другие социальные общности и отдельные лица, оказывающие влияние на происходящие здесь процессы, независимо от контроля со стороны государств и их объединений. Следует сразу отметить, что подобное понимание негосударственных участников разделяется не всеми: ряд исследователей включает в состав негосударственных, или транснациональных, акторов (ТНА) межгосударственные или межправительственные организации (МПО). И все же юристы, опирающиеся на критерий правосубъектности (которым обладают с точки зрения международного права только государства и МПО), а также большинство политологов относят МПО либо к государственным участникам, либо к акторам, занимающим промежуточное положение между государствами и транснациональными действующими лицами.

В более строгом смысле, в отличие от государственных акторов и акторов смешанного типа, к «полностью {genuine) негосударственным акторам» [см. об этом, например: Цыганков П. А., с. 228—229; Analyzing Non-State Actors in World Politics] относят широкую и разнородную совокупность как издавна известных, гак и относительно новых объединений, групп и индивидов, способных играть в той или иной степени автономную роль и вступать во властные отношения с другими акторами мировой политики. С данной точки зрения негосударственные участники — это огромное количество туристов, которые ежедневно пересекают национальные границы в самых различных направлениях, сближая и одновременно сталкивая самые различные культуры, образы жизни и идентичности. Это работники-мигранты, которые массово трудятся сегодня в большинстве более-менее развитых стран, влияя на существующую в них социальную и правовую обстановку, изменяя законодательную базу и политические настроения. Мелкие и средние предприятия со смешанным капиталом и управлением воздействуют на конкурентоспособность в самых различных отраслях государственных экономик. Транснациональные корпорации в ряде случаев способны осуществлять контроль над целыми секторами национальных хозяйств, над политикой налогов и ставками центральных банков.

Продолжает расти роль международных неправительственных организаций (МНПО), которые нередко считают ячейками глобального гражданского общества, в корне меняющими роль государства как международного актора и вместе с этим характер мира в целом. Мегаполисы и регионы разных стран создают самостоятельные по отношению к центральной власти соответствующих государств связи взаимного сотрудничества в самых различных областях — от культурных взаимодействий до совместных производственных комплексов. Такие города, как Ныо-Йорк, Чикаго, Лондон, Милан, Париж, Шанхай, Сингапур и ряд других, в известной степени отрываясь от своего ближнего окружения и от своих государств, формируют интегрированную сеть в масштабе всего мира. В результате в глобальном пространстве складываются крупные центры мирового влияния, располагающие огромными экономическими ресурсами, нередко превышающими потенциал многих стран, а «мэры городов-мегаполисов являются истинными катализаторами международных процессов» [Пермякова].

Мировые СМИ, по уже утвердившемуся мнению, все чаще не только отражают происходящие события, но и используют их для создания искусственной картины мира и манипулирования общественным сознанием в политическом направлении, выгодном для тех или иных заинтересованных кругов. Активизируются известные уже в прошлом веке международные партийные интернационалы, профессиональные трансграничные сообщества, религиозные объединения, протестные социальные и политические движения и группы, выступающие в разных странах. Интернетсообщества, нередко живущие в собственном виртуальном мире, все чаще серьезно воздействуют на реальные политические ситуации. Отдельные хакеры и их группы наносят ущерб политическому имиджу, экономике и безопасности крупнейших государств и их союзов; их действия могут нести в себе угрозу и глобальной безопасности. Наконец, транснациональные преступные сети и террористические структуры навязывают людям, обществам и государствам образ жизни, полный страха и тревог за свое физическое существование, вынуждая их принимать часто беспрецедентные меры безопасности.

Иначе говоря, многообразие и количество негосударственных участников мировой политики едва ли не бесконечно. Они действуют сегодня практически во всех сферах общественной жизни — экономической, производственной, социальной информационно-коммуникативной, правовой, гуманитарной, правозащитной, социоприродной и т. д., оказывая существенное и возрастающее влияние на их эволюцию, а тем самым и на политические процессы современного мира в целом.

В международно-политической теории и правовой науке для характеристики политической роли негосударственных участников наряду с термином «транснациональные акторы» (и чаще по сравнению с ним) используется понятие «международные неправительственные организации».

МНПО включают не все многообразие негосударственных участников потому, что уже значительная часть НГА не являет собой устойчивых организованных объединений. При этом представление о транснациональных участниках сужается и тем, что основное внимание часто остается прикованным преимущественно к неправительственным организациям гуманитарного и некоммерческого характера; транснациональным предприятиям, фирмам, банкам и корпорациям (ТНК).

Существует по меньшей мере три трактовки содержания термина МНПО: узкая, основанная на юридических критериях; расширенная, подключающая к ним экономические признаки, и наиболее широкая — социологическая, с позиций которой к международным неправительственным организациям относятся фактически любые коллективные акторы, способные оказывать влияние на международно-политическую систему.

Сторонники первой трактовки, как правило, относят к МНПО некоммерческие организации, имеющие консультативный статус при ООН и ее институтах и содействующие международному сотрудничеству. Наиболее крупным объединением МНПО является Международный совет добровольных агентств (ICVA). Совокупность МНПО, имеющих консультативный статус при ЭКОСОС, представлена объединением Conference of NGO (CONGO). В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН от 23 мая 1968 г. № 1296 (XIV) МНПО определяется как «любая международная организация, учрежденная не на основании межправительственного соглашения». В данной трактовке к основным признакам МНПО относятся: 1) отсутствие целей извлечения прибыли; 2) признание по крайней мере одним государством или наличие консультативного статуса при международных межправительственных организациях; 3) получение денежных средств более чем из одной страны; 4) осуществление деятельности по крайней мере в двух государствах; 5) создание на основе учредительного акта¹. Всего в 1999 г. согласно документам ООН в мире насчитывалось (и в этом смысле они рассматривались как официально признанные) почти 44 тыс. МНПО, при этом консультативным статусом на 2004 г. обладали 2379 из них [цит. по: Кузнецова].

Европейская конвенция о признании правосубъективности МНПО, которая была принята 24 мая 1986 г., выделяет следующие их признаки: обязательная некоммерческая деятельность как минимум в двух государствах, а также условие, что они должны быть учреждены в соответствии с внутренним законодательством какого-либо государства^[1].

Еще более узкое понимание МНПО, помимо приведенных признаков, настаивает на содействии международному сотрудничеству, соответствии духу и принципам Устава ООН, на демократических принципах построения и четко определенных программах действия, удаленных от политики, а также на деятельности в более чем двух государствах. В этом случае к МНПО не относятся многонациональные фирмы (МНФ) и транснациональные корпорации (ТНК), общественно-политические движения и политические партии, а тем более транснациональные преступные группы и террористические сети.

Другая трактовка расширяет содержание понятия МНПО, включая в него три категории: природозащитные НПО; ассоциации частных юридических фирм и организации по правам человека; транснациональные корпорации. Принимая во внимание экономический критерий, некоторые авторы относят к МНПО даже межгосударственные производственные объединения. С этой точки зрения существует три типа МНПО: группы, состоящие из индивидов, которые добровольно объединяются для достижения общих задач некоммерческого характера (НКО); организации, нацеленные на достижение прибыли, в том числе и через политическое давление (ТНК), и ассоциации государств-производителей (например, ОПЕК) [см. об этом: Цыганков, с. 143]. Для обозначения ТНК в англо-саксонской литературе используется термин «неправительственные бизнес-организации» (BINGO — business non governmental organizations).

Наконец, еще одна политико-социологическая интерпретация понятия МНПО исходит из того места, которое неправительственные объединения занимают в социальной структуре современного мира, и из той роли, которую они играют в происходящих политических изменениях. Понимаемый в этом смысле термин МНПО включает как организации, официально признанные международным сообществом в этом качестве, так и бизнес-структуры и, кроме того, международные преступные группы и террористические сети [См., например: Analyzing Non-State Actors…].

Политико-социологическая трактовка понятия МНПО фактически совпадает с содержанием термина «негосударственные акторы» (НГА). Негосударственные акторы с такой точки зрения представляют собой иной, отличающийся от государственного, мир, субъекты которого стремятся сохранить и расширить свою автономию, соглашаясь или отказываясь сотрудничать с государствами и избегая традиционных форм дипломатии. Известный американский исследователь Дж. Най использует метафору «третье измерение» мировой «шахматной доски» — сферы мировой политики, существующей относительно независимо от двух других сфер, представляющих военно-политические и экономические отношения между государствами. Транснациональные отношения и негосударственные акторы в этой интерпретации обладают собственной, широко рассредоточенной властью, позволяющей им избегать контроля со стороны государств. В этот мир «акторов вне суверенитета» (Дж. Розенау) входят как структурированные организации, так и неформальные группы, члены которых обладают единством или по меньшей мере сходством поведения, на основе чего они могут рассматриваться как единый тип актора. Стратегия их действий состоит в обходе существующих политических институтов с одновременным влиянием на принятие ими решений в различных областях (Б. Бади).

Все сказанное убеждает в том, что вопрос о типологии негосударственных участников международных отношений и мировой политики продолжает оставаться дискуссионным. Некоторые специалисты по международным отношениям даже считают, что никакая типология применительно к ним не может претендовать на убедительность, поскольку их совокупность образует своего рода туманность, в которой смутно проступает лишь несколько общих черт.

Тем не менее существует немало достаточно удачных попыток типологии НГА, степень убедительности которых определяется исследовательским или практическими задачами, в зависимости от них и подбираются соответствующие критерии. Такими критериями могут быть области деятельности НГА (гуманитарные, медицинские, религиозные и т. п.), преследуемые ими цели (природоохранительные, правозащитные, протестные и т. п.), формальность или неформальность состава и членства (ср., например, МККК и антиглобалистские движения) и т. д. Так, например, типологизация по географическому критерию четко показывает, что подавляющее большинство (67%) неправительственных организаций, включенных в реестр Мировой организации НПО (WANGO), имеет западное происхождение и членство. Разумеется, важными являются и финансово-коммерческие критерии, в соответствии с которыми ТНК и многонациональные фирмы и предприятия отличают от гуманитарных, правозащитных, природоохранных, благотворительных и других подобных МНПО.

Чаще всего используются комплексные критерии, соединяющие ряд важных признаков, которые позволяют укрупнять объект анализа. Уже с 1970;х гг. начинают появляться публикации, в которых одним из критериев классификации ТНА называется правовой или неправовой характер их деятельности. В дальнейшем различия проводятся также по принципу: легальный или нелегальный (вариант: формальный/неформальный). В 2000;е гг. появляются работы о «насильственных» негосударственных акторах (VNSA), к которым относят национально-освободительные, сепаратистские и ирредентистские движения, террористические сети, военных наемников, частные воинские формирования, повстанческие партизанские группировки и т.и.

С учетом приведенного определения и имеющихся классификаций НГА можно выделить такие их типы, как легитимные и нелегитимные. Легитимные НГА, в свою очередь, могут быть подразделены на бизнес-структуры; официально признаваемые НПО и социальные движения; глобальные частные СМИ. Что касается нелегитимных ТНА, то к ним могут быть отнесены наркоторговцы, мафиозные структуры, террористические сети, сепаратистские и ирредентистские движения, партизанские и пиратские формирования, частные армии и т. п. Схематически типология ТНА представлена на рис. 6.1.

• [1] Европейская конвенция о признании юридическими лицами международныхнеправительственных организаций. URL: http://conventions.coe.int/treaty/rus/Т reaties/Html/124 .lit m