Обзор практики за 2015-2016 гг. Использования двухэтапного конкурса как способа закупки в россии

Рассмотрев теоретические аспекты сложной продукции в первой части данной работы, было составлено определение, учитывающее все ее особенности. Кроме того, был сделан теоретический вывод о том, что двухэтапный конкурс является процедурой, позволяющей наиболее эффективно закупить такой вид продукции, минимизируя возможные риски. Однако, ввиду того, что двухэтапный конкурс как способ определения поставщика, действует в российской практике сравнительно недавно, целью настоящей главы является оценка результатов применения двухэтапного конкурса. В качестве гипотезы было выдвинуто предположение, что в настоящее время государственные заказчики не в достаточной мере используют потенциал двухэтапного конкурса как способа определения поставщика.

Для подтверждения или опровержения гипотезы было проведено исследование, основанное на данных, предоставленных Единой информационной системой (ЕИС). Согласно официальному сайту и размещенным на нем извещений с 31.12.2014 г. по момент проведения исследования двухэтапный конкурс использовался государственными заказчиками 92 раза. В 15% случаях закупка была отменена, в основном, на этапе размещения извещения, по инициативе заказчика, но причины отмены не указываются. По сравнению с 2014 годом (6,25%) количество отмененных закупок возросло почти в три раза, что говорит о снижении востребованности процедуры.

Объектом исследования являлись завершенные закупки в количестве 52 штук. Были проанализированы и систематизированы следующие показатели закупки (результаты анализа представлены в таблице в Приложении 1):

• · Объект закупки;
• · Наименование товара, работы или услуги по ОКПД, ОКПД2;
• · Код ОКПД, ОКПД2;
• · Наличие предварительного квалификационного отбора;
• · Количество поданных заявок на первом этапе двухэтапного конкурса;
• · Количество поданных заявок на втором этапе двухэтапного конкурса;
• · Количество отклоненных заявок на втором этапе;
• · НМЦК;
• · Цена контракта;
• · Размер снижения НМЦК;
• · Присутствовали ли участники первого этапа при обсуждении условий закупки;
• · Уточнения условий закупки по результатам первого этапа и их характер;
• · Способы закупки того же товара, работы или услуги в иных случаях;

Из 52 закупок контракт не заключен лишь в 3 случаях, то есть двухэтапный конкурс как способ определения поставщика не был результативен в 6% случаях. Можно сделать вывод о том, что процедура оказалась достаточно эффективной. Однако, по сравнению с 2014 г. (2%) данный показатель также возрос.

Кроме того, процедура была конкурентна в 80% случаях, то есть в 10 закупках из исследуемых была подана лишь одна заявка, и в 1 закупке ни один участник не подал заявку. Более подробно конкурентность отображается на диаграмме 1.

Среднее количество заявок поданных на первом этапе 3,71, на втором этапе средний показатель равняется 2,69. Таким образом, на втором этапе принимали участие на одного поставщика меньше. Причиной отказа от участия во втором этапе конкурса могут быть новые уточненные условия: заказчик устанавливает такое техническое задание, что поставщик не способен предоставить такую продукцию. В некоторых случаях имеет место быть ограничение конкуренции со стороны государственного заказчика.

Также в результате рассмотрения заявок на втором этапе конкурса в почти половине закупок была отклонена часть заявок на втором этапе ввиду несоответствия Закону о контрактной системе (по причине недостоверной информации или не предоставлены документы, подтверждающие соответствие требованиям к участникам). Поэтому, среднее количество участников в обоих этапах конкурентной процедуры — 2. Значения показателей указывают на эффективность применения двухэтапного конкурса как способа удовлетворения потребностей заказчика, однако в 37% случаев двухэтапный конкурс признан несостоявшимся по причине единственной заявки на втором этапе конкурса. То есть результаты неоднозначны, и появляется риск столкновения заказчика с недобросовестным поставщиком (низкая конкурентность на втором этапе).

Распределение закупок по объекту закупки представлены на диаграмме 2. Но наименование объекта в извещении не всегда учитывает специфику товара или услуги, поэтому в ходе исследования учитывались наименования продукции по классификатору экономической деятельности (ОКПД, ОКПД2). Наиболее часто закупались проектные (34%), изыскательные (27%) работы и документация.

Предварительный квалификационный отбор как возможная дополнительная процедура использовался 6 раз (в 12% случаев). Объектом закупки с предквалификацией выступали: высокотехнологическая продукция, объект культурного наследия, научнопрактическая работа, строительство систем водоснабжения, проектная документация для земельных участков для многодетных семей. К участникам предъявлялись обязательные и дополнительные требования, последние устанавливаются в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 99. Дополнительные требования выражались в наличии опыта выполнения аналогичных работ или наличии необходимого количества квалифицированных специалистов.

Согласно анализу, в 5 из 6 двухэтапных конкурсов с квалификационным отбором на втором этапе не было никаких уточнений условий закупки либо уточнения не носили серьезный характер. Таким образом, можно предположить, что двухэтапный конкурс не являлся целесообразной процедурой в данных случаях, гораздо эффективнее было бы провести открытый конкурс с ограниченным участием и предварительный квалификационный отбор. Основное отличие данных процедур как раз заключается в отсутствии необходимости уточнения условий закупки. Поэтому конкурс с ограниченным участием обладает рядом преимуществ в данном случае. Во-первых, заказчик сократит время, потраченное на процедуру, ведь второй этап это дополнительные временные и финансовые издержки. А, во-вторых, заказчик закупит сложную продукцию, но обезопасит себя от недобросовестного поставщика, ведь такая процедура предполагает высокую оценку нестоимостных критериев определения победителя в конкурсе.

Учитывая возможность ошибочного определения способа закупки со стороны заказчика, были рассмотрены иные способы закупки аналогичного товара. Например, поставку питания следует закупать конкурсом с ограниченным участием, так как по итогу двухэтапного конкурса не было подано ни одной заявки даже на первом этапе процедуры. То есть, ввиду НМЦК больше 500 тыс. рублей, отсутствия уточнения документации, но необходимости проведения предквалификации, поставку питания так же следовало бы закупить открытым конкурсом с ограниченным участием. По данным из ЕИС только одна закупка из 52 однозначно проводится двухэтапным конкурсом, для остальных у заказчика есть широкий выбор. Основным альтернативным способом закупки является электронный аукцион.

На диаграмме 3 представлены данные среднего количества заявок поданных участниками на разных этапах конкурса. Но из оценки были исключены закупки с предквалификацией, так как ранее было установлено, что двухэтапный конкурс не является для таких закупок оптимальным, заказчику следовало бы использовать открытый конкурс с ограниченным участием.

Особый интерес представляю закупки высокотехнологической продукции, научных исследований и создания произведений искусства, так как данные группы товаров можно отнести к сложной продукции. В случае, когда предметом контракта являлись научные исследования, двухэтапный конкурс являлся конкурентной процедурой лишь в половине случаев по причине недостатка заявок на втором этапе конкурса, хотя первый этап сопровождался высокой активностью потенциальных поставщиков. Закупки работы по созданию произведений искусства не является репрезентативными, так как такой пример за исследуемый период был один. Высокотехнологическая продукция обладает наименьшей конкурентностью из исследуемых; почти во всех случаях двухэтапный конкурс был признан несостоявшимся по причине рассмотрения единственной заявки.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что потенциальные поставщики неохотно принимают участие во втором этапе конкурса при закупке сложной продукции.

Исключая закупки, по результатам которых контракт не был заключен, а также закупки, для которых двухэтапный конкурс не являлся целесообразной процедурой, было получено, что среднее снижение НМЦК равнялось 15,47%. Кроме того, в 22% случаев контракт был заключен по цене, равной начальной максимальной. Более подробный отчет в разрезе объектов закупки представлен на диаграмме 4.

Начальная максимальная цена на группы товаров, которые ранее были отнесены к сложной продукции, снизилась незначительно, в 82% выбранных закупок цена контракта отличалась от НМЦК. Такой результат может быть связан с недостатком конкуренции на втором этапе конкурса, что было доказано данными, представленными на диаграмме 3.

В исследовании упоминалось, что в закупках с предварительным квалификационным отбором на втором этапе конкурса не было уточнений документации о закупке, так как в ряде случаев отсутствовал факт наличия переговоров. Но процент закупочных процедур без присутствия участников на переговорах мал и составляет 19%. Основной причиной является то, что ко второму этапу был допущен лишь один участник и он не явился на переговоры.

Уточнения в конкурсную документацию вносились в 48% закупок, при этом фактически не было уточнений в 8%, а в 6% уточнения носили характер, не предусмотренный частью 9 статьи 57 Федерального закона № 44-ФЗ. Распределение уточнений условий закупки по их характеру указаны в диаграмме 5.

Суммируя вышесказанное, можно сделать вывод о том, что уточнения конкурсной документации проводятся заказчиком не слишком часто, что говорит о возможной нецелесообразности двухэтапного конкурса. Если уточнения имеют место быть, они относятся, в основном, к требованиям к характеристикам объекта, значит, государственный заказчик все-таки сталкивается с проблемой составления технического задания. Кроме того, именно при закупке групп товаров, относящихся к сложным, потребовалась некая помощь со стороны потенциальных поставщиков.

Выводы:

Проведя исследование практики применения государственным заказчиком двухэтапного конкурса как способа определения поставщика в России за 2015;2016 г. были получены следующие результаты. Во-первых, двухэтапный конкурс обладает преимуществом с точки зрения эффективности и конкурентности на первом этапе: в большинстве случаев контракт заключен; достаточное количество участников для конкурентной борьбы. Однако в существенном количестве закупок второй этап обладает низким уровнем конкуренции, что связано с появлением уточнений документации.

Во-вторых, сложная продукция редко закупалась двухэтапным конкурсом, в основном, объектом закупки выступали проектные или изыскательные работы и документация.

В-третьих, в ряде случаев, использовался предварительный квалификационный отбор, но на втором этапе конкурса не было внесено никаких уточнений. То есть двухэтапный конкурс оказался нецелесообразной процедурой, заказчик понес лишние финансовые и временные издержки. Для других процедур также возможно использование иных способов определения поставщика, поэтому необходимость второго этапа для закупок без предквалификации находится под сомнением.

В-четвертых, закупка сложной продукции обладает низкой конкурентностью на втором этапе, что связано с отказом принятия участия по результатам переговоров, или несоответствии заявок требованиям законодательства. Если первая причина может быть следствием искусственного ограничения конкуренции, то вторая указывает на спрос на закупки сложной продукции среди недобросовестных поставщиков.

В-пятых, среднее снижение НМЦК на сложную продукцию доказало низкую конкуренцию при закупке данных групп товаров или услуг.

И, в-шестых, уточнения в конкурсную документацию вносились достаточно редко, что подтверждает ранее сделанный вывод о возможной нецелесообразности применения двухэтапного конкурса.

Таким образом, гипотеза подтверждена, в настоящее время заказчики в недостаточной мере используют потенциал двухэтапного конкурса, как способа определения поставщика. Необходимо пересмотреть случаи, в отношении каких товаров, работ или услуг данная процедура должна применяться, дабы избежать ошибок со стороны заказчика и риска неэффективного расходования бюджетных средств.