Условия становления и развития банковского надзора в Российской Федерации

Становление банковского надзора в нашей стране существенно отличается от развития банковского надзора в развитых зарубежных странах. В отличие от развитых стран, в которых уже в 70-ые гг. ХХ века началось активное международное сотрудничество в области банковского регулирования и надзора, в России точкой отсчета истории банковского надзора следует считать разработку Приказа Госбанка СССР от 09.10.1989 г. № 92 «Об организационной структуре центрального аппарата Госбанка СССР"3, принятие которого обусловило создание Управления коммерческих и кооперативных банков Госбанка СССР, ставшее первым в стране самостоятельным подразделением, которое было уполномочено выполнять функции в сфере банковского регулирования и банковского надзора.

До издания указанного Приказа Госбанка СССР можно говорить об отсутствии в Российской империи, а затем в СССР, полноценного, специализированного органа, который осуществлял бы надзорную функцию в отношении кредитных учреждений. Целенаправленные действия правительства по организации денежного обращения и кредита, издание первых законодательных актов и зарождение правового регулирования кредитных отношений в Российской империи характерны для второй половины XVIII века. Именно в этот период была создана система казенных банков, получившая свою правовую основу в законодательных актах и уставных документах об их учреждении. В это время происходило развитие мелкого и ломбардного кредита, в связи с чем создавались различные небанковские кредитные учреждения (Приказы общественного призрения, Вдовьи, ссудные и Сохранные казны).

Окончательное формирование системы казенных банков в составе Коммерческого, Вспомогательного, Государственного заемного, а также Ассигнационного банков завершилось в первой половине XIX в.

Кроме того, в этот период, а именно в 1817 году, был учрежден Совет государственных кредитных установлений — орган, уполномоченный осуществлять правовое регулирование и контрольные функции в отношении кредитно-банковских организаций. Нормативно-правовое регулирование деятельности городских общественных банков, а также ломбардов и схожих с ними кредитных учреждений краткосрочного кредита не отличалось от правового регулирования деятельности городских общественных учреждений. При этом внимание уделялось также вопросам эффективности организации расчетных отношений и денежного обращения.

Так, порядок обращения банковских ассигнаций, вошедших в оборот и широко используемых в конце XVIII века, определяли Специальные высочайшие Указы. Кроме того, акцент делался на вопросах становления и развития как гражданско-правовых институтов (залог, поручительство), так и института административной ответственности по отношению к должникам (арест, запрет на распоряжение заложенным имуществом). Процесс реформирования казенных кредитных учреждений путем привлечения в систему банков частного капитала начался во второй половине XVIII века. В 1860 г. был создан Государственный банк Российской империи как финансово-административное и одновременно как кредитное коммерческое учреждение (в 1897 г. ему было предоставлено эмиссионное право). Появились городские общественные, частные, сельские заемные банки, акционерные банки и другие виды кредитных учреждений.

Необходимо отметить, что именно в это время происходило развитие коммерческого кредита в российских провинциях. Тем не менее, в числе государственных органов, которые принимали непосредственное участие в процессе управления кредитно-денежной сферой, не было полноценного, специализированного регулятора, в полномочия которого входило бы осуществление единого государственного воздействия на банковскую сферу. В 1892 г. был издан Закон «Учреждение Государственного контроля», который представлял собой систематизированный свод ранее изданных актов, регулирующих основы финансового контроля. В структуру Государственного контроля входили Государственный контроллер, центральные и местные учреждения Государственного контроля, Совет Государственного контроля.

Тем не менее, согласно Уставу Государственного банка, который был утвержден в 1894 г., Государственный контроль проводил ревизии только расходов банка и его операций за счет казны, а коммерческие операции банка проверке не подлежали. Представители Государственного банка не допускались к ознакомлению с документами банка. В этот период для поддержки дворянства были созданы Дворянский и Крестьянский поземельные банки, которые выдавали помещикам ссуды под залог земель и неоднократно уличались в сокрытии прибыли. Тем не менее, Государственный контроль не имел права проводить ревизию их отчетности, за исключением только ревизии расходов банков, что предусматривалось уставами банков. Операции же данных банков Государственному контролю не подлежали.

С началом Первой мировой войны роль банков претерпела изменения. Это было вызвано концентрацией крупной промышленности и усилением роста монополий, что, в свою очередь, привело к увеличению оборотов банков. Источником прибыли стали банковские гарантии для промышленных предприятий, так как банк получал часть прибыли с каждой гарантии. При размещении военных заказов руководство военного ведомства требовало предоставления субъектом банковской гарантии, что автоматически становилось существенным источником банковского дохода.

Государственной Думой было принято решение, которое просуществовало всего несколько дней, в соответствии с которым Государственный контроль наделялся правом проводить ревизии деятельности частных коммерческих банков и банкирских контор. Ревизии Государственный контроль мог производить в любое время, когда он сочтет это необходимым, но по согласованию с министром финансов. Впоследствии данное право действовало лишь в отношении банкирских контор.

В дальнейшем Правительство приняло положение «О расширении правительственного надзора над банками коммерческого кредита», предоставив право проверять банки министру финансов, а в случае каких-либо нарушений он наделялся полномочием запрещать совершать эти операции. В 1917 г. все банки были национализированы советской властью и объединены с Государственным банком. После ряда проведенных преобразований был образован Государственный банк СССР, который в соответствии с Положением о Государственном банке от 13 октября 1921 года, принятым ВЦИК, являлся хозяйственной организацией. Целью его создания было намерение посредством проведения различных банковских операций способствовать увеличению товарооборота, развитию сельского хозяйства, промышленности, а также аккумулировать денежные средства с целью установить «правильное» денежное обращение.

В полномочия Государственного банка входило предоставление кредитов торговым и промышленным организациям вне зависимости от формы собственности, кустарям и сельским хозяйствам только «при условии обеспеченности их и экономической целесообразности».

Начиная с 20-х годов ХХ в., в стране также начали создаваться коммерческие кредитные учреждения, например, общества взаимного кредита и отраслевые акционерные банки, призванные выдавать краткосрочные и долгосрочные кредиты отдельным отраслям хозяйства. Кроме того, при Правлении Государственного банка было решено создать Комитет по делам банков (1924 г.), в обязанности которого входила координация деятельности кредитных учреждения, а затем (1927 г.) оперативное управление всей национальной кредитной системой. Однако общее регулирование функционирования кредитной системы по-прежнему осуществлял Народный комиссариат финансов.

Устав Государственного банка, в котором банк впервые определялся как орган, регулирующий денежное обращение и осуществляющий кредитование на краткосрочной основе согласно определенному общему плану развития народного хозяйства страны, был принят только в июне 1929 года. В обязанности Госбанка входило наблюдение за функционированием прочих кредитных учреждений согласно разработанным директивам, определяющим кредитную политику государства. Госбанк также являлся единственным учреждением, в котором обязаны были кредитоваться и хранить свои свободные средства все Спецбанки. При этом Госбанк наделялся правом участия в ревизионных органах Спецбанков, что свидетельствовало о постепенном формировании таким образом двухуровневой банковской системы.

В советский период был издан достаточно обширный массив нормативных документов, которые принимали различные государственные органы для осуществления правового регулирования банковской деятельности. В первую очередь, были разработаны постановления и декреты Народного комиссариата финансов, Совета народных комиссаров СССР, Центрального исполнительного комитета, в последующий период были приняты постановления Совета Министров, в том числе совместно с Центральным комитетом, уставы Государственного и других банков, отраслевые нормативные акты, среди которых основная роль отводилась документам Государственного банка СССР.

Следует отметить, что именно на этом этапе в 60-е гг., как отмечается, стала впервые выделяться категория надзора. Однако советское понимание надзора сводилось в основном к деятельности правоохранительных органов, существенно, тем самым, ограничивая сферу надзорной деятельности и не учитывая отдельные направления, осуществляемые иными органами власти. В развитых зарубежных странах в этот период времени создается основной орган международного сотрудничества стран в области банковского регулирования и надзора — Базельский комитет по банковскому надзору при Банке международных расчетов.

Не касаясь вопроса о развитии банковского надзора в отдельных странах, считаем важным для понимания сущности банковского надзора и основных тенденций его развития в современной России затронуть вопрос о становлении Базельского комитета. Отправную точку в процессе развития международного сотрудничества в области банковского надзора связывают с банкротством немецкого банка Bankhaus Herstatt, что в результате в 1974 году привело к принятию руководством центральных банков государств, подписавших в Париже Генеральное соглашение о займах (Группа десяти), решения о создании Базельского комитета для внедрения единых стандартов и развития международного сотрудничества в сфере банковского регулирования.

В 1974 г. произошло банкротство трех транснациональных банков: немецкого Bankhaus Herstatt, британского British-Israel Bank и американского Franklin National Bank. Хотя банк Bankhaus Herstatt по сравнению с двумя другими был не самым крупным, принятие решения немецким органом надзора о приостановлении именно его деятельности, обусловленного наличием существенных убытков из-за совершения необдуманно рискованных валютных операций, привело к потрясениям на международном финансовом и валютном рынках. Возникновение паники в межбанковской среде, возврат размещенных средств и разрыв ранее заключенных кредитных и валютных сделок были обусловлены отсутствием у международного сообщества сведений о контрагентах немецкого банка и возможных размерах потерь. Банкротство Bankhaus Herstatt стало знаковым событием для надзорных органов, показав взаимозависимость банковских систем отдельных государств.

Одними из основных задач Комитета являются пруденциальное регулирование деятельности банков, а также выполнение контрольной функции по проверке соблюдения ими установленных норм. В состав Базельского комитета входят представители уполномоченных органов следующих государств: Австралии, Аргентины, Бельгии, Бразилии, Великобритании, Германии, Гонконга, Индии, Индонезии, Испании, Италии, Канады, Китая, Люксембурга, Мексики, Нидерландов, России, Саудовской Аравии, Сингапура, США, Турции, Франции, Швеции, Швейцарии, ЮАР, Южной Кореи и Японии. Страны представлены их центральными банками, а также полномочными органами, ответственными за пруденциальный надзор за деятельностью кредитных организаций.

Действующим председателем Базельского комитета является Стефан Ингвес — президент Банка Швеции. Постоянно действующий секретариат Базельского комитета состоит из специалистов банковского регулирования государств — членов Базельского комитета и имеет штаб-квартиру в г. Базеле (Швейцария).

Основными задачами Базельского комитета являются разработка новых подходов в отношении банковского надзора и поиск путей совершенствования данной сферы на международном уровне. Базельский комитет разрабатывает стандарты, рекомендации и директивы для регулирующих органов государств-членов.

Эти принципы не имеют юридически обязательной силы и не являются обязательными к выполнению по своей правовой природе, тем не менее, в большинстве случаев отражаются на уровне национального законодательства государств — членов Комитета.

Данные стандарты затрагивают различные аспекты банковского надзора. Среди них стоит отметить, прежде всего, принципы банковского надзора иностранных филиалов, внутренний контроль, особенности надзора в сфере электронных платежных систем, а также методы оценки кредитных рисков.

За последние десять лет основной задачей Базельского комитета стала выработка подходов и минимальных требований к достаточности капитала кредитных организаций. Особое внимание уделяется важности управления такими банковскими рисками, как риски потери ликвидности, а также необходимости разработки принципов по оказанию помощи международным действующим банкам по преодолению последствий мирового финансовоэкономического кризиса.

Органы банковского надзора выполняют контрольные функции, проверяя соблюдение банками установленных обязательных норм и применяя соответствующие меры при выявлении нарушений. При этом ключевое значение имеет подход, согласно которому главное предназначение банковского надзора заключается в предупреждении возникновения рисков, которые могут привести к дестабилизации финансовой системы.

Базельский комитет по банковскому надзору в сентябре 1997 г. разработал Основополагающие принципы эффективного банковского надзора. По информации Банка России, в 1999 г. Основополагающие принципы были дополнены Методологией основополагающих принципов. Данные документы служат стандартами при оценке и самооценке результативности систем банковского надзора различных государств.

Основная работа по оценке национальной системы отдельной страны проводилась международными финансовыми институтами, а именно Международным валютным фондом и Всемирным банком, в рамках реализации программы оценки финансовой сферы. Очередная редакция Принципов была принята Базельским комитетом в октябре 2006 г. Пересмотренные Основополагающие принципы были одобрены органами банковского надзора на 17-й Международной конференции банковского надзора, состоявшейся 13 — 14 сентября 2012 г. в г. Стамбул (Турция). Важные усовершенствования были внесены в Основополагающие принципы, в частности, в тех областях, которые необходимы для укрепления надзорной практики и управления рисками.

Кроме того, были приняты во внимание некоторые ключевые тенденции, которые возникли в течение последних нескольких лет рыночных потрясений, а именно:

• — необходимость повышения интенсивности надзора и адекватности ресурсов для эффективной борьбы за сохранение системно значимых банков;
• — важность применения общесистемного, микропруденциального надзора за банками для оказания помощи в идентификации, анализе и принятии упреждающих мер для устранения системных рисков;
• — необходимость усиления акцента на эффективном антикризисном управлении, восстановлении и принятии мер по минимизации как вероятности, так и последствий банкротства банков.

Формально подготовленные Базельским комитетом Принципы не могли иметь юридической силы. По мнению самого Базельского комитета, он не обладает никакими признаками наднационального контролирующего органа. Комитет скорее формулирует широкие надзорные стандарты и руководящие принципы, предлагая использовать лучшую практику. Базельский комитет лишь ожидает, что отдельные органы и государства будут применять так, как лучше всего подходит для их собственных национальных систем.

Вопрос регулирования деятельности кредитных организаций никогда не стоял в центре внимания и, пожалуй, не был столь значимым, каким он является в настоящее время. Важность регулирования деятельности банков сохраняет свою актуальность также еще и потому, что был оценен ущерб, который может быть нанесен мировой экономике в результате банковской несостоятельности. В 1988 г. Базельским комитетом был подготовлен так называемый Базель I (Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала). Положения данного документа необходимо было реализовать к концу 1992 г. Впоследствии именно эти стандарты и заложили основу принципов международного банковского регулирования более чем в 100 странах. Базель I основывался на четырех фундаментальных принципах, актуальных и в настоящее время:

• 1) минимальные требования к достаточности капитала;
• 2) методы оценки кредитных рисков;
• 3) отношение собственных средств банка к активам, взвешенным в соответствии с уровнем риска;
• 4) взаимодействие органов банковского надзора.

Ключевое положение документа, заключающееся в требовании сохранять банками свой совокупный капитал в размере не ниже 8% от взвешенных по риску активов, только сейчас претерпевает изменения.

В июне 2004 г. Базельский комитет уже разработал новый документ — Базель II (Международная конвергенция измерения капитала и стандартов капитала: новые подходы). Выделяют три компонента или три части, на которые разделен Базель II и которые, в свою очередь, взаимозависимы и тесно связаны друг с другом:

• 1) минимальные требования к капиталу (заменяет Базель I, представляя расчет общих минимальных требований к капиталу банка) и возможные подходы к управлению рисками;
• 2) надзорный процесс (утверждает стандарты для органов банковского надзора в применении Базеля II);
• 3) рыночная дисциплина (дополняет предыдущие два компонента и позволяет требовать раскрытия информации от банков).

В условиях современного финансового кризиса имеет место развитие принципов Базеля II. Справедливо отметить, что критики, которые относят отдельные аспекты финансового кризиса на счет компонентов Базеля II, должным образом не учитывают тот факт, что в момент возникновения кризиса концепция Базеля II в некоторых основных юрисдикциях не применялась вовсе, а в других юрисдикциях была далека от реализации.

Однако было бы также справедливым отметить, что если бы компоненты Базеля II реализовывались большим числом государств и в течение более длительного периода до начала финансового кризиса, то вряд ли соглашение смогло бы предотвратить многие аспекты кризиса по мере их возникновения. В качестве антикризисной меры Базельский комитет предпочел развивать концепцию Базеля II, вместо того чтобы внести в нее принципиальные изменения. Было решено, что в действующей регулятивной базе Базеля II существует целый ряд недостатков, которые необходимо устранить, включая:

• а) преимущественную роль капитала за счет финансовых рычагов и ликвидности;
• б) неспособность руководства компаний видеть общую картину;
• в) несоответствующие требования к капиталу в отношении торгового портфеля;
• г) недостатки в отношении подхода к секьюритизации.

В 2010 г. на сайте Базельского комитета по банковскому надзору был опубликован пакет реформ, направленных на совершенствование регулирования деятельности банков с учетом уроков кризиса: «Базель III: Общие регулятивные подходы к повышению устойчивости банков и банковского сектора» и «Базель III: Международные подходы к оценке, стандартам и мониторингу риска ликвидности» (Базель III). Данные документы ранее были одобрены Группой управляющих центральными банками и главами надзорных органов стран — участниц Базельского комитета, а также поддержаны главами государств «Большой двадцатки» на саммите в г. Сеуле (Южная Корея) в ноябре 2010 г. На встрече в сентябре 2011 г. Базельский комитет принял решение начать процесс перехода к Базелю III. банковский надзор контроль кредитный По мнению самого Комитета, полное, своевременное и последовательное выполнение Базеля III станет фундаментом для стабильности глобальной банковской системы в поддержании доверия на рынке. Данный процесс необходим для того, чтобы обеспечить дополнительные стимулы для субъектов регулирования в их намерении реализовать стандарты в пределах согласованного времени.

Формирование современной российской банковской системы и системы банковского надзора, которые строятся на тех же принципах, что и в странах с развитой рыночной экономикой, началось с конца 80-х годов ХХ века и связано с коренным реформированием общественно-экономического строя страны. 2 декабря 1990 г. был принят Закон «О банках и банковской деятельности», в котором были установлены основные понятия, категории и элементы банковской системы, порядок регистрации кредитных организаций и лицензирования банковских операций, цели деятельности банков, а также закреплена норма, согласно которой на Банк России возложена обязанность осуществлять надзор за деятельностью кредитных организаций.

В период с 1992 г. по 1996 г. с целью сохранения устойчивости банковской системы Банк России сформировал системы надзора за деятельностью коммерческих банков, валютного регулирования и валютного контроля.

В 2002 году был принят действующий в настоящее время Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», закрепляющий в статье 56 положение, в соответствии с которым Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Следует отметить, что в связи с принятием в последние два года ряда нормативных правовых актов объем полномочий Банка России существенно расширился.

В настоящее время Банк России также осуществляет регулирование, контроль и надзор за некредитными финансовыми организациями в сфере финансовых рынков, а также надзор и наблюдение в национальной платежной системе.

Следует отметить, что специальным органом банковского регулирования и банковского надзора Банка России является действующий на постоянной основе Комитет банковского надзора, который структурно состоит из руководителей Банка России, к функциям которых относится банковское регулирование и банковский надзор, и руководителей структурных подразделений Банка России, участвующих в реализации функций Банка России по осуществлению банковского надзора. Комитет банковского надзора в своей деятельности руководствуется федеральными законами, «Положением о Комитете банковского надзора Банка России», решениями Совета директоров Банка России и нормативными правовыми актами Банка России. К компетенции Комитета относятся вопросы, связанные с осуществлением:

• 1) регулирующих и надзорных функций Банка России в области банковской деятельности, в том числе совершенствованием методологии банковского надзора и регулирования деятельности кредитных организаций;
• 2) отдельных функций Банка России в области финансового мониторинга и валютного контроля;
• 3) иных функций, возложенных на Комитет действующим законодательством.

В 2011 году был принят Федеральный закон от 27.06.2011 № 161-ФЗ «О национальной платежной системе», который установил правовые и организационные основы национальной платежной системы (НПС), порядок оказания платежных услуг, деятельность субъектов НПС, а также порядок осуществления надзора и наблюдения в НПС, играющей ключевую роль в экономике России.

Принятие Закона о НПС открыло новую страницу в развитии Банка России как органа банковского регулирования и надзора. Принимаемые впоследствии нормативные правовые акты в рамках реформирования банковского сектора были направлены на наделение Банка России функциями мегарегулятора и укрепление правовых основ реализации Банком России задач по банковскому надзору. Банк России по вопросам, отнесенным к его компетенции, в том числе в рамках банковского надзора, наделен правом издавать нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций, которые являются обязательными для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц. При этом правила подготовки нормативных актов устанавливаются Банком России самостоятельно.

В настоящее время в Банке России сфера повышенного организационного внимания охватывает свыше 200 банков так называемого «второго контура» надзора, в который входят не только все системно значимые кредитные организации, но также заметные по величине вкладов и активов на региональном уровне банки, отличающиеся по характеру бизнеса и специфике рисков от лидеров отрасли.

Банк России продолжает выработку и реализацию совокупности мер, в числе которых обеспечение достоверного учета и отчетности кредитных организаций, ведение учета и составление отчетности в соответствии с международной практикой, повышение требований к объему, содержанию и периодичности публикуемой информации. Особое внимание уделяется раскрытию информации о владельцах кредитных организаций, контролю за их финансовым состоянием, повышению требований к должностным лицам кредитной организации и их деловой репутации.

Внесение изменения в 2014 г. в статью 8 Закона о банках и банковской деятельности стало важным шагом в процессе совершенствования банковского надзора, поскольку была установлена обязанность банков раскрывать информацию о квалификации и опыте работы руководства. Информация по утвержденному в данном законе перечню должна теперь размещаться на официальном сайте банка, при этом за несоблюдение этого требования банки несут ответственность.

Кроме того, в целях совершенствования банковского надзора и минимизации специфических рисков, связанных с недостаточной компетентностью или деловой репутацией сотрудников кредитных организаций, было разработано и вступило в силу с 20 июля 2014 года Указание Банка России от 01.04.2014 № 3223-У «О требованиях к руководителям службы управления рисками, службы внутреннего контроля, службы внутреннего аудита кредитной организации». В соответствии с данной инициативой Банка России руководители указанных служб должны соответствовать определенным критериям (образование, стаж работы, деловая репутация), и кредитная организация самостоятельно определяет порядок контроля за соответствием должностных лиц требованиям Банка России.

Банк России в настоящее время является регулятором, осуществляющим:

• — банковский надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства РФ, в том числе законодательства ПОД/ФТ;
• — контроль за осуществлением валютных операций; контроль и надзор в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями;
• — надзор и наблюдение в НПС.

Для современного развития банковского сектора характерна тенденция расширения контрольно-надзорных полномочий Банка России и создание на его базе межинституционального регулятора, способного проводить эффективный мониторинг системного риска, который спровоцировал недавний финансово-экономический кризис в мире и по-прежнему ставит под угрозу стабильность мировой финансовой системы.