Выявление существующих проблем при осуществлении бюджетных инвестиции в объекты концессионных соглашений

Государственное софинансирование объектов концессионных соглашений осложнено рядом проблем в Российской Федерации.

В первую очередь, как было указано в первой главе данной работы, в рамках реализации концессионных соглашений при капитальном строительстве объекта государственной собственности могут осуществляться бюджетные инвестиции. Однако после анализа федеральных законов о федеральном бюджете за последние три года (2012;2014 гг.), можно сделать вывод о том, что существует лишь информация о предоставлении субсидий государственной компании «Российские автомобильные дороги» в целях осуществления деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами. С 2014 года данные субсидии будут предоставляться в рамках реализации подпрограммы «Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы». Таким образом, можно выделить основную проблему исследования: наличие института бюджетных инвестиций и их осуществления в капитальное строительство объектов концессионных соглашений в российском законодательстве, но отсутствие его реализации в российской действительности.

Однако в рамках реализации проектов государственно-частного партнерства может осуществляться предоставление бюджетных ассигнований Инвестиционным фондом Российской Федерации. Проекты, имеющие общегосударственное значение, и региональные проекты, которые на данный момент получают бюджетные ассигнования перечислены в «Государственном реестре проектов, получивших бюджетные ассигнования Инвестиционного фонда РФ на 1 января 2014 года». Формы предоставления денежных средств были представлены в Главе 1, части 1.3. данной работы, они включают в себя в том числе предоставление бюджетных инвестиций и субсидий в объекты капитального строительства государственной собственности. Однако необходимо заметить, что при их предоставлении в рамках реализации проекта существуют специальные условия: финансирование за счет инвестора (концессионера) должно составлять не менее 25%, не менее 50% - для проектов регионального уровня, а также существует особый порядок и критерии отбора инвестиционных проектов. Таким образом, можно сделать вывод о том, что данные бюджетные ассигнования доступны лишь крупномасштабным проектам, прошедшим специальный конкурсный отбор и попадающим под вышеуказанные условия.

Несовершенство законодательства и наличие в нем «пробелов» также является актуальной проблемой в рамках заявленной темы исследования. Безусловно, последние изменения Бюджетного кодекса Российской Федерации и других законодательных актов в части осуществления бюджетных инвестиций установили постоянный порядок осуществления капитальных вложений в объекты государственной и муниципальной собственности, а также установили возможность осуществления бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений. Однако в БК отсутствуют особенности реализации данного процесса.

Что касается реализации проектов ГЧП и в частности концессионных соглашений в Российской Федерации, то здесь также можно выделить ряд проблем.

Концессионные соглашения реализуются в РФ в соответствии с Федеральным законом «О концессионных соглашениях», который регулирует правоотношения между государственным и частным партнером при заключении такого соглашения. Однако в данном нормативном правовом акте отсутствуют такие аспекты, важные для реализации проектов ГЧП, как распределение рисков между партнерами и их оценка, гарантии прав и интересов частного партнера. На данный момент существует лишь законопроект «О государственно-частном партнерстве в Российской Федерации», принятие которого положительно бы повлияло на решение вышеуказанных проблем.

Кроме того, необходимо обратить внимание на масштаб государственного участия в проектах ГЧП. Безусловно, существуют крупные проекты, имеющие общегосударственное значение, а иногда и проекты регионального типа, в которые вкладывается большое количество бюджетных средств как федерального, так и регионального уровня. Однако при анализе довольно большого количества проектов ГЧП (см. глава 3, часть 1.3.) была выявлена следующая тенденция: с 2004 по 2013 гг. объем частных инвестиций превысил уровень государственных инвестиций примерно на 4,5 раза. Низкий уровень государственной поддержки при реализации проектов ГЧП существенно влияет на активность участия бизнеса в таком сотрудничестве. Высокий уровень риска и отсутствие гарантий финансового закрытия проекта отталкивают от участия в проектах ГЧП многие частные компании.

Более того, в отличие от многих развитых зарубежных стран в Российской Федерации отсутствует третье лицо (специальная организация или агентство) при реализации проектов ГЧП, которое бы осуществляла информационную и консультативную деятельность в интересах частного партнера. Существует лишь информация на отдельных сайтах Министерств России, которые участвуют в осуществлении проектов государственно-частного партнерства, а также рекомендации и практическая информация о уже существующих проектах.

Значительной проблемой для реализации проектов ГЧП (в том числе концессионных соглашений) является недостаточное акцентирование внимания на оценку рисков и возможных издержек. Как известно, при реализации концессий управленческий, коммерческий и инвестиционный риски остаются за концессионером (при софинансировании государственный партнер принимает на себя часть инвестиционного риска). Проведение тщательной оценки данных рисков безусловно окажет влияние на эффективность реализации объекта. Кроме того, предоставление гарантий частному партнеру будет минимизировать его риски. Однако в Российской Федерации данным и другим механизмам уделяется недостаточное внимание.

Кроме того, был осуществлен анализ двух проектов, где в качестве государственного партнера выступает государственная компания «Российские автомобильные дороги» (от лица Российской Федерации) (глава 3, часть 3.1.). Данные проекты также иллюстрируют проблемы, актуальные для государственно-частного партнерства в РФ и механизма их финансирования.

В первую очередь, был рассмотрен проект строительства Центральной кольцевой автомобильной дороги А-113 (ЦКАД) с последующей эксплуатацией на платной основе. Данный проект будет реализован в рамках четырех отдельных контрактов с частным партнером. При этом будет заключено два долгосрочных инвестиционных соглашение, а также два концессионных соглашения с последующей платой концедента. Строительство данного объекта будет финансироваться в большей степени государственным партнером (более 50%), привлечение инвестиций со стороны частного партнера также подразумевается. Денежные средства, которые будут вложены в капитальное строительство ЦКАД от «Автодора», являются субсидиями, которые Государственная компания получает из федерального бюджета в целях осуществления деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами ГК. Ранее существенной проблемой являлось то, что бюджет планируется лишь на три года (текущий и два плановых года), что значительно усложняло реализацию крупномасштабных долгосрочных проектов. Однако строительство ЦКАД входит в подпрограмму «Развитие скоростных автомобильных дорог на условиях государственно-частного партнерства» государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы», которая предусмотрена до 2020 года, поэтому планирование выделения субсидий Государственной компании было предусмотрено заранее. Однако, безусловно, не все проекты входят в целевые программы, что значительно усложняет их реализацию, так как планирование бюджета осуществляется лишь на три года, что создает дополнительный риск для частного партнера. Другие проблемы, связанные со строительством ЦКАД на данном этапе выделить сложно, так как ни один из объектов пока не находится в стадии строительства.

Был рассмотрен уже реализованный проект, который на данный момент находится в стадии эксплуатации — строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу с федеральной автомобильной дороги М-1 «Беларусь» Москва — Минск". Данный проект демонстрирует проблему точных подсчетов сроков подготовительных работ строительства, а также самого строительства. В связи с изменениями сроков и финансирования строительства, которые каждый раз необходимо было сопровождать внесением изменений в паспорт проекта, были созданы дополнительные трудности для обоих партнеров, продление контракта более чем на год, а также создание механизма получения минимального уровня выручки концессионером. Таким образом, дополнительные финансовые обязательства легли на Государственную компанию, которая, в случае недополучения выручки частным партнером, будет вынуждена увеличивать тарифы на других платных дорогах «Автодора» и осуществлять выплаты концессионеру. То есть неточная оценка сроков реализации объекта может отразиться на потребителях услуг, предоставляемых на автомобильных дорогах Государственной компании. Кроме того, финансирование данного проекта происходило от части за счет средств Инвестиционного фонда РФ, и данный механизм проявил себя недостаточно гибким. Во-первых, каждое изменение сроков и распределения денежных средств влекло за собой внесение изменений в паспорт проекта, что приводило к существенной задержке принятие решений и могло стать причиной возникновения проблем для финансового закрытия проекта и даже невозможности его реализации. Также проявилось нескоординированность действий органов при принятии решений в рамках реализации проектов.

Таким образом, осуществление концессионных соглашений в Российской Федерации на данном этапе развития обладает рядом проблем. Кроме того, для заявленной темы «Осуществление бюджетных инвестиций в рамках концессионных соглашений» основной проблемой является отсутствие реализации аспектов, установленных нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а именно оформления бюджетных инвестиций в капитальное строительство объекта государственной и муниципальной собственности при реализации концессий, что не дает возможность оценить эффективность данного финансового механизма.