Российский парламентаризм в современной России

Институты парламентаризма в российском политическом процессе

Одним из важнейших демократических институтов, без которых немыслима демократия, является парламент. Суверенитет народа воплощается именно посредством представительного органа власти, выражающий коллективную волю избирателей.

В Российской Федерации законодательную власть осуществляет Федеральное собрание. Так, в Конституции России говорится: «Федеральное собрание — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации». Данное определение характеризует природу, юридическую сущность и функции этого органа государственной власти.

Федеральное собрание состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной думы. Государственная Дума состоит из 450 депутатов. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта (всего 170 человек).

Конституции РФ признает Федеральное Собрание представительным органом государственной власти, осуществляющим непосредственно представительскую функцию. В структуре Федерального Собрания, которое состоит из двух палат, отражается многогранный характер народного представительства. При этом Государственная Дума выражает интересы населения, отсюда ее неофициальная характеристика — народной палаты. Совет Федерации, в свою очередь, обеспечивает представительство субъектов Федерации.

Проблемы парламентаризма и роль парламента всегда занимали и занимают место в общественно-политической жизни России. Основой современного парламентаризма является признание многонационального народа носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации .

Для того, чтобы глубже понять суть парламентаризма необходимо проследить этапы становления парламентаризма и формирование его институциональной почвы в России.

За сто лет своего существования российский парламент претерпел сложную эволюцию, в рамках которой естественным образом выделяются три основных этапа — досоветский (1906 — 1917 гг.), советский и постсоветский, начало которому было положено принятием Конституции 1993 г.

Первый этап — становление российского конституционализма во время преобразования абсолютной монархии в конституционную .

В связи с этим, становление парламентаризма в России проходило весьма непросто. На протяжении всего первого этапа Дума сталкивалась с сильным давлением со стороны верховной власти, кторая была не заинтересована с наличием законодательного органа и активно вмешивалась в его работу и процесс формирования (вплоть до роспуска, который имел место в 1906 и 1907 гг.). Негативно сказывались на парламентском процессе и отсутствие у депутатов навыков законотворческой деятельности, внутренние противоречия в рамках парламентского корпуса, а также сложные отношения Думы с Госсоветом.

Второй этап характеризуется как период стагнации. Вместе с тем досоветский период имеет весомое значение для формирования российской парламентской традиции. Именно в 1906 — 1917 гг. были осуществлены первые попытки налаживания диалога между законодательной и исполнительной властью, сотрудничества между палатами парламента и межфракционного взаимодействия; именно тогда российские политические партии начали учиться парламентской деятельности и осваивать парламентские методы отстаивания интересов.

В советский период отечественный парламентаризм во многих аспектах носил номинальный характер. Верховный Совет лишь оформлял и узаконивал решения, принятые партийно-государственным аппаратом. Утратив реальные полномочия в законодательной сфере, Верховный Совет СССР и схожие структуры республиканского уровня продолжали выполнять представительные функции. После принятия Конституции 1936 г., отменившей введенные раннее ограничения на пассивное и активное избирательное право для некоторых социальных групп и провозгласившей переход к системе всеобщих, равных и прямых выборов, состав депутатского корпуса во многом стал отражать возрастную, гендерную, социальную, национальную и частично профессиональную структуру советского общества. Но Верховный Совет обеспечивал представительство не только во втором из приведенных выше значений. Несмотря на номинальность своих властных полномочий, он символизировал в глазах населения представительную власть.

В условиях общественного подъема рубежа 1980;х — 1990;х годов и изменения структуры электоральных возможностей в парламент было избрано много новых лиц. В результате выборов 1990 г. Депутатский корпус России обновился более чем на 93%.

Данный этап — этап формирования современной парламентской системы — характеризуется тем, что в российском государстве на основе вновь принятой Конституции создается политическая и правовая система, основанная на принципах разделения властей, федерализма и республиканской формы правления.

Формально процесс институциализации российского парламентаризма, а именно института прямого народного представительства, в своем развитии на данный момент прошел шесть основных этапов:

• 1. Двухлетний «переходный парламент с 12 декабря 1993 г. По 1995 г., включающий избрание депутатов в Государственную Думу и Совет Федерации.
• 2. Избрание 17 декабря 1995 г. На четырехлетний период депуатов Государственной Думы и делегирование в Совет Федерации субъектами Федерации руководителей от исполнительного и законодательного органов государственной власти. Выборы в Государственную Думу прошли по смешанной системе.
• 3. Избрание 19 декабря 1999 г. Государственной Думы третьего созыва и изменение конституционного статуса Совета Федерации согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», где отражен новый порядок формирования палаты из представителей субъектов Федерации, избранных их законодательными органами или назначенных руководителями исполнительной власти субъектов. Выборы в Государственную Думу проводились по смешанной системе.
• 4. Избрание очередного состава Государственной Думы 7 декабря 2003 г. В Государственную Думу, преодолев 5%-й барьер при пропорциональных выборах, прошли четыре политические партии: «Единая Россия», набравшая большинство голосов избирателей, КПРФ, занявшее второе место, ЛДПР и «Родина».
• 5. Избрание очередного состава Государственной Думы 2 декабря 2007 г. Это первые выборы, на которых барьер для партий, проходящих в Государственную Думу по партийным спискам, повышен с 5 до 7%. Кроме того законодательно убраны нижний порог явки и возможность голосовать против всех, отменена мажоритарная система и голосование по одномандатным округам, членам одной партии запрещено проходить по спискам другой, а партиям запрещено объединяться в выборные блоки; были запрещены независимые российские наблюдатели (оставлены только от партий).
• 6. Выборы в Государственную Думу VI созыва 4 декабря 2011 года. Впервые Государственная Дума избиралась на 5 лет.

Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации — это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания внутреннее равновесие палат.

История становления Совета Федерации, или института представительства субъектов РФ, началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 году, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 года. Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам.

Вместе с выборами проводился референдум по Конституции Российской Федерации, в проекте которой устанавливался двухгодичный срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Согласно п. 9 заключительных и переходных положений Конституции депутаты Совета Федерации в первом созыве должны были осуществлять свои полномочия на непостоянной основе.

Ближе к истечению срока полномочий Совета Федерации в декабре 1995 года вопрос о порядке его формирования становился все более актуальным. Найти его решение помог новый механизм образования верхней палаты, заложенный в Федеральном законе от 5 декабря 1995 года «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Согласно данному законодательному акту в состав верхней палаты парламента вошли по должности руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации формально отвечал конституционному установлению, содержащемуся в ч. 2 ст. 95 Основного закона. Он нашел достаточно прочную поддержку, так как возобладало мнение о том, что Совет Федерации в составе региональных руководителей станет в максимальной степени эффективным и дееспособным органом власти. Это обеспечивалось за счет информированности глав субъектов о потребностях своих территорий; их умения сочетать общефедеральные и региональные интересы; должностного положения руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, которое обязывает их добиваться удовлетворения запросов подведомственных им территорий.

Еще в 1995 году при появлении разновариантных проектов федеральных законов предлагалось внедрить принцип назначения членов Совета Федерации от органов государственной власти субъектов. Однако этот план удалось реализовать лишь в 2000 году, когда был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». При сохранении конституционного принципа репрезентативности двух представителей от каждого субъекта Федерации, вводился новый смешанный порядок формирования Совета Федерации. Прежде практика комплектования верхней палаты Федерального Собрания такого не знала.

Согласно Федеральному закону от 5 августа 2000 года член Совета Федерации — представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается этим органом на срок его полномочий. Особый порядок касается избрания представителей от законодательных органов регионов, формируемых путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Если член Совета Федерации представляет двухпалатный законодательный орган субъекта, то его избирают поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Кандидатуры для избрания вносятся председателем законодательного органа государственной власти субъекта Федерации или группой депутатов этого же органа численностью не менее одной трети от общего числа депутатов.

Решение законодательного органа государственной власти региона об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением данного органа. Если региональный орган власти двухпалатный, то совместным постановлением обеих палат.

Второй представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта назначается высшим должностным лицом этого субъекта Федерации на срок его полномочий. Данное решение оформляется указом либо постановлением высшего должностного лица субъекта (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Указ (постановление) вступает в силу, если на заседании законодательного органа субъекта Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации. Таким образом, назначение стало подконтрольным законодательному органу субъекта.

Введение

нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться. Все громче звучали предложения о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов Российской Федерации. Есть также другие варианты. Один из них состоит в том, что представитель от региональной исполнительной власти избирается в паре с главой исполнительной власти на губернаторских (президентских) выборах в субъекте Федерации. Тем самым он получает двойной статус: с одной стороны, назначается губернатором в избирательную пару, с другой — проходит процедуру избрания населением субъекта Федерации. Представителем от законодательной власти в Совете Федерации автоматически становится спикер регионального законодательного собрания.

Данная реформа, предложенной президентом Путиным, имела целью заменить губернаторов и глав законодательной власти назначенными представителями, которые должны работать в Совете Федерации на постоянной и профессиональной основе (при этом одного из них назначает губернатор, а второго — законодательный орган региона).

Главы региональной исполнительной власти были, таким образом, лишены возможности самостоятельно заниматься лоббированием своих интересов в столице и участвовать в партийной и политической деятельности на федеральном уровне. В качестве своего рода «компенсации» для региональных лидеров был создан консультативный орган —Государственный совет, который периодически собирается в Москве и с участием президента рассматривает насущные вопросы жизни страны, но не имеет конституционного статуса.

Совет Федерации был окончательно сформирован к 1 января 2002 на неограниченный срок и начал заседать в полностью обновлённом составе с 16 января 2002. Регламент и структура палаты переформированы 30 января 2002 года.

И наконец, в декабре 2012 года вступил в силу новый Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». По нему, общие требования к кандидатам для наделения полномочиями члена Совета Федерации выглядят следующим образом:

• * от 30 лет,
• * безупречная репутация,
• * 5 лет оседлости

Представителем от законодательного органа региона может быть только депутат этого органа. Кандидатуры вносятся председателем, фракцией или группой депутатов. Решение принимается большинством голосов от общего числа.

Представитель от исполнительного органа региона: кандидатура заранее определена. При выборах высшего должностного лица субъекта с ним идут в привязке три кандидатуры, в случае избрания одна из которых будет наделена полномочиями члена Совета Федерации. Решение о наделении принимается вновь избранным высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации на следующий день после дня его вступления в должность указом (постановлением).

Важное новшество: исключается возможность досрочного отзыва сенатора по инициативе губернатора или законодательного собрания региона. Для досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации предусмотрены те же основания, что и для досрочного прекращения полномочий депутата Государственной Думы.

Спикер Совета Федерации направляет информацию о посещении сенатором пленарных заседаний, заседаний комитетов Совета Федерации в орган государственной власти субъекта (региона) России, избравшего (назначившего) члена Совета Федерации.

Итак, Совет Федерации — это тот государственный и политический институт, который все еще находится в стадии реформирования. Причем преобразования, главным образом, касаются одной сферы. Продолжается поиск оптимальной модели формирования этого органа. Направленность подобных перемен заключается в стремлении изменить политический облик верхней палаты российского парламента.

Функции Совета Федерации и Государственной Думы Функции Совета Федерации:

• * Изменение границ между субъектами Федерации
• * Утверждение военного положения и чрезвычайного положения
• * Использование вооруженных сил за границей
• * Назначение выборов Президента и отрешение его от должности
• * Назначение судей Конституционного Суда

Функции Государственной Думы:

• * Решение вопроса о доверии правительству
• * Дача согласия президенту на назначение председателя правительства
• * Объявление амнистии
• * Назначение на должность председателя Центрального банка, председателя Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека

Кроме функций, присущих только каждой палате Федерального собрания в отдельности, в Конституции РФ оговорены совместные функции, выполняемые обеими палатами. К совместным функциям Совета Федерации и Государственной думы относятся:

• * Обсуждение и принятие законов
• * Обсуждение и принятие бюджета
• * Установление налогов и сборов
• * Финансовое регулирование
• * Ратификация международных договоров
• * Вопросы войны и мира
• * Вопросы статуса и защиты государственных границ

Подводя итог вышесказанному, можно сделать следующий вывод: Государственная Дума обеспечивает прямое представительство населения, а Совет Федерации — представительство интересов российских регионов, их органов власти. Совет Федерации — участник системы отношений народного представительства, в которой он выполняет роль выразителя уже согласованных, выработанных в региональных органах власти интересов.