Реформирование жилищно-коммунального хозяйства Украины как новый масштаб проблем для новой украинской власти

Уже длительное время украинские СМИ, экспертное сообщество, политики и государственные деятели Украины пытаются найти ответ на сакраментальный для каждого гражданина Украины вопрос: Что такое, в конечном счете, ЖКХ, что такое «Реформа ЖКХ», какое место занимает ЖКХ в украинском государстве и в пространстве жизненных интересов рядового гражданина Украины, какая его роль в системе власти? Экспертами ЕМАУ был сформулирован свой ответ на этот вопрос, суть которого состоит в том, что сфера ЖКХ — прямой и непосредственный исполнитель от имени государства всех основных жизнеобеспечивающих конституционных прав гражданина, гарантированных ему «Конституцией Украины»:

• — в сфере ЖКХ государством обеспечивается и должно гарантироваться основополагающее право человека на жизнь,
• — любые дисбалансы в ЖКХ воспринимаются через призму угрозы жизни и здоровью, а их недопущение — прямая и основная обязанность государства,
• — ЖКХ — это то пространство, где государство и гражданин напрямую вступают в отношения как равноправные институциональные субъекты, разворачивающие фундаментальное ментально-правовое пространство любого государства — «Гражданство»,
• — именно сфера ЖКХ является структурным фундаментом социальной сферы государства, культуры, образования, воспитания, спорта, сфера развлечений и досуга.

Попытки реформировать жилищно-коммунальное хозяйство Украины предпринимались на протяжении всех лет независимости Украины и во время президентства Л. Кравчука, Л. Кучмы, и В. Ющенко, В. Януковича. Казалось бы, рядовая отрасль экономики страны на протяжении 20 лет так и не смогла преодолеть внутренний кризис и неуклонно превращается не только в вызов для всех политических сил Украины, но и становиться серьезной угрозой безопасности страны. Очередную попытку изменить ситуацию в ЖКХ Украины и реформировать отрасль предпринимает команда Президента П. Порошенко.

Но ни одна властная команда, ни одно правительство так и не смогло похвастаться хотя бы мизерными успехами в сфере ЖКХ Украины. Такое состояние отрасли вызвано, на наш взгляд, еще и тем, что весь комплекс законодательного обеспечения ЖКХ касается исключительно функциональной стороны деятельности, и не затрагивает институциональную. По сути это означает, что деятельность ЖКХ как строилась по остаточному принципу, так и строится сегодня, а вся система ЖКХ и Министерство регионального развития как орган исполнительной власти в частности, исключены из процесса институционализации украинской государственности и в действительности они не являются институциональными субъектами украинского государства.

При анализе уже текущей ситуации в отрасли, и стратегии реформирования сферы ЖКХ, приходится констатировать, что и вновь пришедшая команда начала совершать шаги и ошибки, по мнению автора, которые уже проделывали их предшественники — проводили функционально-административные реформы в ЖКХ Украины. Именно по этой причине для автора возникла настоятельная необходимость сформулировать два блока вопросов, которые, на наш взгляд, являются основанием методологии и концептуальности для ЖКХ, но практически полностью отсутствуют как в системе законодательного обеспечения деятельности ЖКХ, так и в концепции реформирования отрасли:

· Первое, что необходимо отметить — это масштаб проблем, с которыми в реальности сталкивается данная институция, какое место и роль занимает данная отрасль в системе украинского государства и что должно входить в сферу компетентности и ответственности всех участников этого сегмента социального пространства. Сформированное, на сегодняшний день, законодательное, нормативно-методическое и концептуально — методологическое обеспечение деятельности и реформирования сферы ЖКХ, не содержит методологи и инструментария выявления, и исследования сформированных и формирующихся в сфере ЖКХ, хотя бы основных вызовов и угроз, которые стоят перед сферой не только перед МРР, а и украинского государства. А без таких легитимных и институционально закрепленных инструментов в структуре государства и системе власти говорить о действенном функционировании, а тем более о реформировании отрасли ЖКХ просто не приходится. То есть, ставя вопрос о реформировании в системе ЖКХ, мы, на наш взгляд, должны посмотреть на проблему несколько иначе: речь должна идти о реформировании институциональной структуры самого государства, которая и должна обеспечить результативность запланированных структурно — системных трансформаций в сфере ЖКХ. Вопрос должен быть поставлен в масштабе национальной безопасности страны, в противном случае, на наш взгляд, проводимые трансформации грозят перерасти в череду социальных конфликтов и войн в прямом смысле этого слова. Самыми кровопролитными обещают быть земельные конфликты, и конфликты, связанные с жильем. В их основании лежит, нерешенный еще на заре независимости Украины вопрос частной собственности как основополагающего института нашего государства, в частности это касается собственности на жилье и на землю, то есть речь должна идти не об отраслевых или функционально-административных реформах ЖКХ, а об институциональных.

Пространство ЖКХ необходимо рассматривать, с одной стороны, как структурно-системное основание государства и всей системы власти — это фундамент, в котором закладываются принципы функционирования социальной сферы, сферы культуры, сферы образования и воспитания, всего гуманитарного пространства национального государства. А с другой стороны, ЖКХ и есть тем пространством, в котором государство и реализует свою миссию обеспечения безопасных условий жизнедеятельности своих граждан, являющихся, в свою очередь, единственным источником власти и носителями суверенитета этого государства, как народ Украины.

При реформировании сферы ЖКХ на рыночных принципах именно государство должно быть ключевым игроком на рынке ЖКХ, чтобы гарантировать гражданам обеспечение их конституционных прав и свобод в сфере, которая и предназначена обеспечить гражданам формирование безопасного пространства их жизнедеятельности в рыночных условиях.

· Второе — это предмет деятельности отрасли ЖКХ, какие институциональные задачи она должна решать, исходя из своего места и роли в государстве и системе власти, и какова цель деятельности этой структуры.

Предметом деятельности сферы ЖКХ, на наш взгляд, является формирование и содержание безопасной инфраструктуры жизнедеятельности трудовых ресурсов Украины для обеспечения их расширенного воспроизводства.

Для реализации этой задачи на Министерство регионального развития как на орган государственного управления и ЖКХ как отрасль экономики страны возлагаются следующие функции:

• 1. Создание соответствующей задачам государства инфраструктуры ЖКХ.
• 2. Содержание инфраструктуры ЖКХ Украины в соответствии с разработанными и утвержденными нормативами и стандартами.
• 3. Постоянное развитие и совершенствование жилищно — коммунальной инфраструктуры, которая способна решать задачи по расширенному воспроизводству трудовых ресурсов государства.

Опираясь на вышеизложенную рабочую концепцию, исходя из существующей законодательно — нормативной базы целесообразно выделить в сфере деятельности ЖКХ следующие виды инфраструктуры:

Социальная инфраструктура ЖКХ.

Создание и содержание элементов инфраструктуры ЖКХ:

Медицина.

Образование.

Культура и досуг.

Городской транспорт.

Торговля.

Инфраструктура жизнедеятельности (уличное освещение, остановки общественного транспорта, пешеходные переходы, дороги, рекреационные, зеленые зоны, придомовые территории, детские и спортивные площадки и т. д.).

Благоустройство.

Оказание ритуальных услуг.

«Социальная инфраструктура» ЖКХ, на наш взгляд, есть фундаментом всей жилищно-коммунальной сферы, которая в свою очередь, есть структурно-системным основанием государства и всей системы власти. То есть, на ней строятся и в ней закладываются принципы социальной сферы, сферы культуры, образования и воспитания, гражданского общества, всего гуманитарного пространства украинского государства.

Отличительной особенностью социальной инфраструктуры от всех остальных видов инфраструктуры ЖКХ есть ее интеграционный характер. Устойчивая деятельность этого вида инфраструктуры зависит от сбалансированного функционирования всех совокупных элементов, которые структурно принадлежат к разным субъектам власти и бизнеса. Различные министерства и ведомства, субъекты предпринимательства, преследуя свои корпоративные интересы, часто игнорируют в своей деятельности права потребителя как гражданина и интересы собственно самого государства. Развитию именно таких тенденций, на наш взгляд, способствует фактическое отсутствие легитимного, наделенного соответствующими полномочиями органа власти, который должен бы в интересах граждан и государства реализовывать регуляторно-контрольные функции в отрасли, координировать разностороннюю деятельность всех элементов социальной инфраструктуры, формировать и удерживать баланс интересов всех субъектов власти и предпринимательства в ней. Таким субъектом может и должно стать МЖКХ Украины при формировании соответствующего правового инструментария для реализации такой роли.

Но существующая на сегодня законодательная и нормативная база несовершенна, недостаточна и не обеспечивает в полной мере правовых условий комплексного и системного взаимодействия элементов жилищно-коммунального хозяйства, взаимоотношений предприятий и организаций отрасли, органов центральной власти и местного самоуправления, субъектов предпринимательства и потребителей услуг. Именно дисбаланс функций, полномочий и интересов всех элементов социальной инфраструктуры создает предпосылки для превращения всего ЖКХ в сферу, где зарождаются структурные кризисы и конфликты, где формируются системные противоречия.

Функциональная инфраструктура ЖКХ.

Создание и содержание элементов инфраструктуры:

Жилищного фонда.

Административного фонда.

Производственного фонда.

«Функциональная инфраструктура» ЖКХ объективно несет огромную социальную нагрузку в структуре исполнительной власти. Но в условиях постоянных реорганизаций МЖКХ, системных противоречий реформы местного самоуправления, отсутствие четкого разграничения полномочий субъектов власти в сфере ЖКХ привели к тому, что в этом типе инфраструктуры функции и полномочия МЖКХ оказались «размытыми». По сути, этот элемент ЖКХ выпал с поля ответственности и сферы полномочий МЖКХ. Законодательно-нормативное обеспечение деятельности функциональной инфраструктуры ЖКХ лишилось своей целостности и системности, превратившись во фрагментированный, внутренне проиворечивый набор правил и положений.

Такое состояние регуляторного инструментария этого типа инфраструктуры объективно способствует формированию в сфере ЖКХ точек напряженности, которым присуща тенденция перерастания в социальные конфликты и противостояния.

Инфраструктура жизнеобеспечения ЖКХ — коммунальная сфера.

Водоканал.

Питьевая вода.

Водоотвод:

Канализация.

Отвод сточных вод.

Отвод промышленных стоков.

Очистные сооружения.

Теплоэнергия.

Газоснабжение.

Электричество.

Озеленение.

Обращение с отходами.

«Инфраструктура жизнеобеспечения ЖКХ» является базовой для отрасли, от ее состояния и эффективности функционирования зависит устойчивость деятельности всего комплекса ЖКХ. На сегодняшний день этой инфраструктуре присущи высокий уровень изношенности основных фондов, противоречивость функций, высокая степень разного вида угроз, которые возникли благодаря несовершенству законодательно-нормативной базы. В этом типе инфраструктуры МЖКХ лишено функционально весомых полномочий и структурно выдавлено с этой сферы государственного управления. Сами же предприятия, которые принадлежат к инфраструктуре жизнеобеспечения выведены из — под действенного контроля государства и уже не являются элементами процесса государственного управления — отсутствует планирование, комплексный мониторинг и контроль за результатами управленческих решений. Однако, обеспокоенность вызывает больше то, что отсутствует системное и комплексное законодательство, регулирующее эту сферу ЖКХ, структура отношений объектов инфраструктуры жизнедеятельности с элементами других типов инфраструктуры ЖКХ не сформирована. По существу, функционирование элементов этого типа инфраструктуры институционально не принадлежит к сфере полномочий ни одного органа исполнительной власти, а их непосредственная деятельность становится структурным основанием возникновения угроз безопасности государства и не только как перманентный источник техногенных аварий и катастроф, но и как источник социальной напряженности, конфликтов и потрясений.

Инфраструктура безопасности жизнедеятельности.

Формирование институциональных субъектов обеспечивающих контроль соблюдения норм Конституции всеми участниками рынка ЖКХ, анализ, мониторинг законодательства и реальных правоотношений в сфере ЖКХ общественными профильными организациями и экспертным сообществом.

Разработка и внедрение институциональных механизмов реализующих постоянный анализ и мониторинг социальной сферы и всех типов ЖКХ инфраструктуры бизнес и экспертным сообществом.

Разработка системы регуляторов в сфере ЖКХ.

Разработка и внедрение критериев оценки всех участников рынка ЖКХ услуг.

Разработка и внедрение системы экспертиз и экспертных оценок в сфере ЖКХ. коммунальный конституционный гражданин Формирование института профессионального управителя в ЖКХ.

Сертификация и оценка соответствия в сфере ЖКХ.

Разработка и внедрение институциональных гарантий реализации конституционных прав граждан в сфере ЖКХ и основополагающего из них права на жизнь для формирования в Украине устойчивого, сбалансированного и неконфликтного институционального основания украинской государственности.

В ходе исследования проблематики ЖКХ у экспертов ЕМАУ возникла настоятельная необходимость вычленить в поле ответственности и сфере полномочий МЖКХ Украины еще один тип инфраструктуры — «Безопасности жизнедеятельности». Его вычленение в отдельный блок выплывает из сформулированной в начале данной статьи концепции предмета деятельности сферы ЖКХ — формирование и содержание безопасной инфраструктуры жизнедеятельности трудовых ресурсов Украины для обеспечения их расширенного воспроизводства. Необходимо отметить, что основной задачей украинского государства (зафиксированной в Конституции Украины) есть гарантированное и всестороннее обеспечение безопасности страны и отдельного гражданина как основополагающий принцип реализации суверенитета и территориальной целостности государства. Именно в сфере ЖКХ должна обеспечиваться «безопасность жизнедеятельности» на высшем институциональном уровне, не только и даже не столько относительно «безопасности государства как системы власти», а, прежде всего, относительно безопасности существования и проживания в безопасных условиях отдельного гражданина Украины на территории украинского государства как социального и правового государства. К сожалению, такая трактовка предмета деятельности в сфере ЖКХ в законодательной и нормативно-методической базе обеспечивающей сферы ЖКХ Украины отсутствуют.

На сегодняшний день сфера безопасности всей инфраструктуры ЖКХ настоятельно требует консенсуса власти и формирования во всей системе права целостного и системного подхода в законодательной и нормативно — правовой деятельности в Украине. Отсутствие системной связи между конституционным полем «Конституции Украины», законодательным полем «Законодательства Украины», а также практикой тех правовых взаимоотношений в сфере ЖКХ, которые регулируются этими законами, приводят к структурным деформациям в социальном пространстве страны, к разрушению целостного и устойчивого поля постоянных правовых взаимоотношений между государством и гражданином как «Гражданства Украины». То есть на самом высшем структурно-системном уровне государства фактически упраздняется гражданское общество Украины, а вместе с ним и такие фундаментальные принципы украинской государственности как частная собственность (на жилье, на землю и т. д.), права человека и гражданина.

В заключение, необходимо отметить, что любое проявление неопределенности государства к жизненному пространству гражданина рассматривается социумом как угроза его жизненным интересам и сразу же формирует побудительное стремление защитить их от внешнего субъекта, то есть к протесту в самых различных формах и всеми доступными способами. Такая постановка вопроса мотивирована тем, что проблемы, возникающие в системе ЖКХ, на наш взгляд, носят системный характер и становятся вызовом государству, и ответы на них должны формироваться не на местном или отраслевом уровнях, а ответ на эти вызовы должна давать вся система государства, все ветви власти. Необходимо провести коренные реформы в структуре государства, выстроить конституционные принципы отношений политических и бизнес элит, государства и гражданского общества, привести законодательное поле страны в соответствие с Конституцией Украины. По сути, речь должна идти, на наш взгляд, о новом качестве внутренней политики государства как о национальном проекте, с включением в него на основе консенсуса всех ветвей власти во главе с Президентом, бизнеса, политических партий и общественных движений. Необходимо развернуть новый этап институализации украинской государственности с иной структурой и содержанием — иным способом решить проблемы реформирования жилищно-коммунальной сферы и избежать социальных конфликтов и потрясений, вряд ли удастся.