Организация исполнения расходов на разных уровнях бюджетной системы РФ

По мере перехода российской экономики к рыночным отношениям все большее значение приобретает рациональное управление государственными финансами. К середине 1992 года Российская Федерация пришла к состоянию, когда исполнение федерального бюджета практически вышло из-под контроля Правительства.

Международный опыт и практика функционирования отечественной финансовой системы дали практически безальтернативное решение в сложившейся ситуации — решение об организации в Министерстве финансов Российской Федерации системы органов Федерального казначейства и переводе федерального бюджета на казначейскую систему исполнения как первого этапа по установлению контроля Правительства Российской Федерации за государственными финансами. К 2001 году создание органов казначейства на территории Российской Федерации было практически завершено.

Основное предназначение казначейской системы — содействие оптимальному управлению государственными финансовыми ресурсами.

Успешное развитие экономики любого государства во многом зависит от достоверности и оперативности получения информации о состоянии государственных финансовых и материальных ресурсов, а также возможности эффективного управления ими. Правительство Российской Федерации должно знать, сколько у него денег, сколько оно должно из них отдать, когда и кому, а также прогнозировать, сколько и когда оно получит доходов. Основным поставщиком этой информации для Правительства РФ выступает Федеральное казначейство.

Собранная Казначейством информация позволяет Правительству оценить работу органов государственного управления и получить более ясное представление об экономических последствиях проводимой ими бюджетной политики. Правительство страны может увидеть, кто и как тратит бюджетные средства, в системе какого министерства есть неиспользованные средства, а кто испытывает затруднения. Осуществляя контроль за всеми поступлениями и выплатами Правительства, в структуре государственной исполнительной власти Федеральное казначейство выполняет роль «кассира» и «главного бухгалтера». Причем эта роль не должна ограничиваться только работой с бюджетными деньгами, речь идет и о государственных внебюджетных средствах, а в конечном итоге — о всех государственных финансовых ресурсах.

Зная, когда и какие расходы будут осуществлять бюджетные учреждения, Казначейство, оперативно управляя свободными остатками средств, может вносить предложения по сокращению привлечения краткосрочных источников погашения внутрикассовых разрывов, что, в конечном счете, приведет к экономии бюджетных средств, направляемых на обслуживание государственного долга.

Цель дипломной работы состоит в определении роли и места органов федерального казначейства в процессе исполнения федерального бюджета и реализации российской модели бюджетного федерализма; выработке рекомендаций по совершенствованию казначейских бюджетных технологий; в теоретическом обосновании и выработке практических рекомендаций по формированию эффективного исполнения федерального бюджета и управления государственными финансами.

Методологической основой работы послужили труды отечественных экономистов в области теории и практики государственных финансов и межбюджетных отношений, законодательные и нормативные акты по проблемам бюджетной системы и бюджетной политики, материалы семинаров и конференций по вопросам внедрения казначейской системы исполнения бюджетов, совершенствования исполнения федерального бюджета и межбюджетных отношений; методические и инструктивные документы Министерства Финансов, Главного Управления Федерального Казначейства; материалы периодических изданий по исследуемым вопросам; отчеты по исполнению федерального, областного и местного бюджета на территории Новгородской области.

Практическая значимость исследования заключается в том, что в работе сформулированы теоретические положения и выводы, которые используются при исполнении бюджета и реализации принципов бюджетного федерализма. Выработанные на основе проведенного анализа предложения по совершенствованию применяемых процедур позволят модернизировать исполнение бюджетов, перейти к казначейской системе исполнения бюджетов всех уровней.

Объем и структура работы обусловлены поставленной целью и задачами исследования. Данная работа представлена комплексным исследованием, подготовленной группой слушателей:

Проблемы совершенствования казначейский технологий исполнения бюджета — Гарипова Н. А.;

Пути совершенствования исполнения федерального бюджета на территориальном уровне — Голубкова Г. Ф.;

Актуальные проблемы организации исполнения расходов на различных уровнях бюджетной системы РФ — Касаткина Т. А.;

Проблемы организации контроля исполнения бюджета — Кищенко В.

Таким образом, за десять лет функционирования казначейства сделано главное — создана система, позволяющая все операции со средствами федерального бюджета проводить по счетам федерального казначейства, обеспечивая при этом контроль за соблюдением бюджетного законодательства и своевременный учет этих операций. А в работе, в том числе направленной на реформирование финансовой системы России, следует не только достойно продолжать традиции предшественников, но и использовать лучшие мировые образцы устройства государственных финансов.

ГЛАВА 1. ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КАЗНАЧЕЙСКИХ ТЕХНОЛОГИЙ ИСПОЛНЕНИЯ БЮДЖЕТА

1.1. Казначейская система как фактор повышения эффективности управления бюджетными средствами

1.1.1. Зарубежный опыт деятельности казначейства

В любой стране бюджет — это наиболее точная форма выражения существа государственной власти, а взаимоотношения отдельных звеньев бюджетной системы в различных странах имеют свои особенности. В настоящее время различают два варианта бюджетного устройства страны: унитарные и федеративные бюджетные системы. Унитарным бюджетным системам соответствует высокий уровень централизации бюджетных средств, отсутствие или незначительный объем бюджетных прав нижестоящих органов власти. Странам с федеративной бюджетной системой присуща высокая степень самостоятельности территориальных бюджетов при соблюдении единства общегосударственных интересов. Принципы, на основе которых функционируют федеративные бюджетные системы, называют принципами бюджетного федерализма.

Различные варианты бюджетного устройства страны определенным образом влияют на процесс исполнения бюджета, и, прежде всего, на организацию межбюджетных отношений. Поэтому представляет интерес изучение процессов исполнения бюджетов как в федеративных, так и в унитарных странах. Для анализа процедур исполнения бюджетов рассмотрим опыт Австралии, Бразилии, Испании, Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии, Соединенных Штатов Америки, Швеции, Франции и Японии, исполнение бюджетов в которых осуществляется по казначейской системе. В таблице 1.1. приведена классификация вышеперечисленных государств по типу государственного устройства.

Таблица 1.1.

Классификация стран по типам государственного устройства

Основным предназначением национального казначейства во всех странах является содействие оптимальному финансовому управлению государственными ресурсами. Казначейство своевременно обеспечивает бюджетные учреждения необходимыми средствами для их функционирования. Однако международный опыт показывает, что учреждения, которые называются одинаково — Казначейство, — выполняют различные обязанности из того диапазона функций, которые входят в управление государственными финансами.

С учетом исторических и других факторов, экономического положения страны, соотношения сил между государственными учреждениями, отвечающими за вопросы управления экономикой, Казначейство выполняет различные функции в следующих областях:

— планирование и контроль исполнения бюджета центрального правительства и контроль за операциями внебюджетных фондов, органов управления регионального и местного уровня;

— текущее управление наличностью, включая контроль за поступлениями и выплатами по правительственным счетам в банковской системе;

— управление государственным долгом;

— управление государственными финансовыми активами, включая пакеты акций в государственных предприятиях;

— учет операций органов государственного управления, разработка и обеспечение функционирования государственной финансовой информационной системы.

Роль казначейства в различных странах может быть пассивной, когда Казначейство лишь выделяет ресурсы бюджетным учреждениям согласно их утвержденным сметам, и активной, когда Казначейство вправе устанавливать лимиты на обязательства и на оплату расходов на основе заранее установленных критериев. Казначейство в различной степени участвует в управлении государственным долгом. Наконец, Казначейство может отвечать за выполнение учетных функций.

Единой модели управления государственными финансами и организационной структуры Казначейства не существует. Число его отделов и управлений, их конкретные функции определяются в каждой стране по-разному. Кроме того, функции Казначейства со временем могут изменяться.

Проанализируем, как распределяются казначейские функции между различными государственными структурами на примере некоторых стран.

В Австралии существует казначейский департамент, который имеет статус Министерства и подчиняется Правительству. Основная его функция — макроэкономическая политика и сбор поступлений. В составе Казначейского департамента находится налоговое управление, через которое Казначейство контактирует с налогоплательщиками и получает налоговые платежи, за исключением внешних поступлений, сбором которых занимается Таможенная служба.

Исполнение бюджета по расходам осуществляется по запросам бюджетополучателей. В стране установлены юридические нормы по принятию бюджетных обязательств бюджетополучателя и способы проверки целевого и рационального использования бюджетных средств, которые реализуются отраслевыми министерствами. Казначейский департамент при этом играет пассивную роль.

Казначейству Австралии поручено управление государственным долгом. В этой части оно контролирует выпуск ценных бумаг, решает вопросы объема их выпуска, сроков погашения, структуры и т. д.

Кроме казначейского департамента, казначейские функции в Австралии выполняет Финансовый департамент. В его компетенцию входят контроль расходов, разработка бюджета, регулирование бухгалтерского учета и ведение центральной регистрационной системы. Государственные средства страны концентрируются на едином счете Казначейства. Финансовый департамент устанавливает процедуры и условия действия механизма единого банковского счета.

Региональные и местные органы власти в Австралии контролируют исполнение своих бюджетов сами. Вместе с тем, лимиты на их потребление в заимствовании устанавливаются в рамках общих потребностей в заимствовании государственного сектора.

В Бразилии организация управления государственными финансами несколько отличается от австралийской. Основные функции возложены на Казначейский секретариат (КС) — подразделение второго уровня в Министерстве финансов. Кроме того, в подчинении Министерства финансов находятся Секретариат федеральных доходов и Секретариат федерального контроля, которые также выполняют некоторые казначейские функции.

В функции Казначейского секретариата входят контроль всех поступлений и выплат по единому счету и установление кассовых лимитов по типам расходов каждого министерства. Министерства распределяют лимиты среди своих бюджетополучателей и через систему Казначейского секретариата выполняют все административные действия по принятию обязательств, проверке и оплате при условии, что соблюдаются бюджетные и финансовые лимиты. Хотя бюджетополучатели и осуществляют непосредственный контроль, Казначейский секретариат через свою информационную систему жестко контролирует ситуацию и имеет широкие полномочия по ведению наличных лимитов. Он также координирует и контролирует процесс выплат. С этой целью Казначейский секретариат готовит скользящий финансовый план с разбивкой по месяцам и по текущему месяцу с разбивкой по дням.

Казначейство участвует в обсуждении макроэкономических параметров, прогнозов поступлений и финансового долга на начальных этапах составления бюджета.

Казначейский секретариат контролирует внешний и внутренний долг. Он определяет сроки, объемы и условия любого заимствования в тесной координации с Центральным банком, который выступает в качестве агента на аукционах и в обслуживании долга, осуществляет контроль за ссудами, выдаваемыми правительством. Установление нормативов бухгалтерского учета также относится к функциям КС. Он определяет процессы учета, которым автоматически следует информационная система, заполняет неавтоматизированные учетные регистры и координирует подготовку правительственных годовых отчетов. Сбор налогов координируется Секретариатом федеральных доходов.

Хочется остановиться на действующей в Бразилии государственной информационной финансовой системе. Она позволяет производить обработку всех государственных операций, бюджетных или внебюджетных, всех центральных органов государственного управления, включая судебные и законодательные органы, учреждения социального обеспечения, самостоятельные ведомства, фонды и некоторые государственные предприятия. Система автоматически составляет реестры и готовит все виды финансовой и учетной информации. Все этапы бюджетных операций регистрируются и автоматически контролируются системой, которая не допускает проведения операций, выходящих за рамки бюджетных и финансовых лимитов. Система работает в диалоговом режиме в реальном масштабе времени, детальная информация представляется оперативно.

Во Франции функции исполнения бюджета поделены между Казначейством и Генеральной дирекцией государственного учета (ГДГУ). Обе организации являются подразделениями второго порядка: Казначейство находится в составе Министерства финансов, а ГДГУ — Бюджетного министерства. Все государственные финансовые ресурсы Франции сосредоточиваются на едином счете Казначейства. Казначейство контролирует поступления и выплаты по этому счету, который находится в Центральном банке. Вместе с тем, в решении операционных задач по доходам оно не участвует. За сбор поступлений отвечает Генеральная дирекция государственного учета. 2000 крупных плательщиков НДС вносят платежи непосредственно на единый счет в Центральном банке. Остальные налоги собираются Директоратом поступлений (около 50%), ГДГУ (около 35%) и таможенной службой (около 15%).

Исполнение бюджета по расходам контролируется Бюджетным директоратом (БД). БД через свою финансовую систему финансовых контролеров может контролировать темпы расходования средств. Расходы контролируются весьма жестко: на этапе принятия обязательств и платежных поручений финансовыми контролерами и на этапе оплаты ГДГУ. Казначейство во Франции, аналогично Австралии и Бразилии, управляет внутренним и внешним государственным долгом. Оно контролирует выпуск ценных бумаг, решает вопросы объема их выпуска, сроков и структуры.

Во Франции разработана и успешно действует государственная финансовая информационная система. В данной системе осуществляется подготовка бюджета, публикация бюджетных документов и исполнение бюджета. Для получения сводной информации, на основе проводок по единому счету, необходим один день, детальная информация поступает еженедельно.

Бюджетная система Франции является одной из наиболее централизованных. Около 95% поступлений и расходов местных бюджетов проводится через ГДГУ. Кроме того, широко развита система контроля при исполнении бюджетов. Административный контроль построен по строго иерархической структуре системы учета. Главные бухгалтера вышестоящего уровня контролируют нижестоящий уровень и подчиняются главному казначею.

В Японии государственная организационная схема выполнения казначейских функций также имеет свои особенности. В этой стране казначейские функции возложены на казначейский отдел, Отдел управления долгом, Финансовый отдел, Отдел исполнения бюджета и Юридический отдел. Эти отделы входят в состав Бюджетного и Финансового бюро, которые являются подразделениями Министерства финансов. Таким образом, в Японии управление государственными финансами возложено на подразделения, имеющие узкую специализацию. Так, Казначейский отдел готовит финансовый план с разбивкой по дням. Совместно с отделом исполнения бюджетов он также контролирует поступления и выплаты по государственному счету в Банке Японии.

За сбор поступлений отвечают Национальная налоговая служба и Таможенный департамент (оба — подразделения Минфина). Налоги могут уплачиваться в Банке Японии, уполномоченных коммерческих банках, почтовой системе и местных отделениях Национальной налоговой службы и таможенного департамента.

Вопрос выпуска ценных бумаг, их объема, сроков, структуры решает Отдел управления долгом, используя в качестве агента банк Японии. Отдел исполнения бюджета утверждает график платежей, в пределах которого бюджетные министерства расходуют свои средства. По некоторым расходным статьям требуется согласие Министерства финансов на этапе принятия обязательств. Банк Японии контролирует выполнение министерствами бюджетных и кассовых лимитов.

Все государственные средства аккумулируются в Банке Японии на сводном счете Правительства. Однако, для отраслевых министерств открыты субсчета, которые используются для кредитования и контроля их лимитов на расходы. Банк Японии не может выдавать кредиты Правительству на суммы кассового разрыва, за исключением краткосрочного финансирования. Кредитование осуществляется за счет покупки Банком непроданной части финансовых обязательств государства, что обычно производится с интервалом в один день. Существует общий лимит в бюджете на выпуск этих обязательств, и они должны быть полностью погашены к концу года.

В стране существуют две основные информационные системы. Используются они для подготовки бюджета, публикации бюджетных документов, исполнения бюджета и бухгалтерского учета.

В Японии существует механизм распределения налогов, при котором средства направляются местным бюджетам, находящимся в трудном финансовом положении. Кроме того, связь государственного бюджета с местными бюджетами осуществляется по линии выдачи субсидий.

В Испании казначейские функции делят между собой Канцелярия заместителя Секретаря по финансам (СФ) и Генеральный директорат казначейства (ГДК); оба являются подразделениями второго уровня в Министерстве финансов. В стране существует единый счет Казначейства в Центральном банке. Все поступления и выплаты по нему контролирует ГДК. Несмотря на то, что контроль за поступлениями на единый счет возложен на казначейство, прямого участия в сборе налогов он не принимает, за исключением некоторых неналоговых доходов. Налоговое управление, которое является отдельным подразделением МФ, собирает налоги через банковскую систему и выступает в роли налоговой инспекции.

В вопросе исполнения бюджета по расходам Казначейство устанавливает обязательный график месячных или квартальных выплат, оставляя за собой исключительное право откладывать выплаты по некоторым категориям расходов. Решение о принятии обязательств, проверке их обеспеченности ассигнованиями и финансировании принимаются бюджетными учреждениями в рамках, установленных Казначейством. Платежные поручения выписываются ГДК, который также ведет надзор за фактическим выделением средств. Контроль осуществляют отраслевые департаменты с учетом бюджетных ассигнований и графика наличных выплат. Объем, сроки и условия любого государственного заимствования определяет ГДК.

Ценные бумаги выпускаются с использованием Центрального банка в качестве агента, однако внешнее или иное заимствование осуществляется непосредственно ГДК. Казначейство обладает широкими полномочиями по регулированию вторичного рынка государственных ценных бумаг.

На канцелярию заместителя секретаря по финансам (СФ) возложены функции по контролю за расходами и организации учета. СФ контролирует общее исполнение бюджета. Он готовит общий скользящий финансовый план на месячной основе и определяет бухгалтерские стандарты. За внутренний контроль и аудит СФ отвечает через своих финансовых контролеров.

Бюджеты региональных автономных правительств и местных органов государственного управления не контролируются. Однако оба этих уровня зависят от государственных трансфертов, и на них распространяются действующие правила заимствования.

В стране действует государственная информационная система, за которую отвечает Министерство финансов через СФ. Все без исключения правительственные операции проходят через систему, которая регистрирует шесть различных этапов исполнения бюджета: бюджетные ассигнования, принятие обязательств, проверка обеспеченности, платежное требование, платежное поручение и фактическое выделение средств. Подготовка бюджета осуществляется через информационную систему. Она обеспечивает различные уровни информации в диалоговом режиме для бюджетных учреждений и руководства МФ.

В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии управление государственными финансами построено по следующей схеме: Казначейство осуществляет управление долгом; Ведомство генерального казначея — обработку и регистрацию счетов. Поступления в бюджет собираются через внутреннюю налоговую службу и таможню, а сборы с пользователей — департаментами (министерствами). Казначейство контролирует общие поступления в консолидированный фонд, который выступает как единый счет Казначейства. Ежедневно осуществляется перевод средств из отдельного национального ссудного фонда в консолидированный фонд. Выплаты, производимые с консолидированного фонда, также находятся под контролем казначейства.

В целях сбалансированности поступлений и расходов казначейство ежемесячно разрабатывает финансовый план. Он используется при определении потребностей в краткосрочном финансировании.

Управление государственным долгом, как уже было отмечено ранее, является функцией Казначейства, поэтому оно определяет объем, сроки и структуру выпуска государственных ценных бумаг. В качестве агента выступает банк Англии. Казначейство осуществляет контроль через лимиты на внешнее финансирование государственных предприятий и является держателем финансовых активов, за исключением «золотых» акций в приватизированных отраслях, которые держит соответствующий департамент. Ведомство генерального казначея производит выплаты по поручению департаментов в пределах соответствующих бюджетных ассигнований. Он же осуществляет учет платежей. Внутренний контроль и аудит министерства проводят своими силами.

Государственная финансовая информационная система находится в ведении Казначейства. Министерства имеют свои собственные информационные системы, которые связаны с государственной информационной системой. На региональные и местные ораны власти распространяются многочисленные механизмы контроля со стороны центрального правительства, в том числе лимиты на заимствование и контроль над уровнем местных налогов.

В Соединенных Штатах Америки Министерство финансов (Казначейство) — является подразделением, подчиненным непосредственно Президенту, и выполняет широкий круг экономических и финансовых функций. Другими учреждениями, задействованными в бюджетном процессе, являются Административно-бюджетное управление (АБУ), отвечающее за подготовку бюджета, и Главное бюджетно-контрольное управление (ГБКУ), осуществляющее ряд учетных и аудиторских функций. Налоговое управление и таможенное управление являются частью Казначейства.

Казначейство контролирует все поступления и выплаты по генеральному счету Казначейства в Федеральном резервном банке в Нью-Йорке, а также контролирует банковские счета Правительства. Казначейство собирает налоги и таможенные пошлины, обеспечивает централизованный сбор платы за пользование и услуги для некоторых учреждений. Для сбора поступлений используется банковская система. Контроль над решениями о расходовании средств осуществляют отраслевые департаменты. Расходы оплачиваются Казначейством по запросу бюджетополучателя в пределах выделенных соответствующему департаменту бюджетных ассигнований. В качестве платежных средств используются чеки или чаще электронные переводы.

Казначейство в США, как и в большинстве других стран, контролирует выпуск и учет государственных ценных бумаг, решает вопросы объема, сроков и структуры разрешаемых на аукционах выпусков. Казначейство устанавливает также правила для вторичного рынка казначейских ценных бумаг. Для покрытия краткосрочных кассовых потребностей Казначейство производит регулярные еженедельные выпуски ценных бумаг, которые могут включать векселя управления наличностью.

Казначейство отвечает за бухгалтерский учет, подготовку инструкций для учреждений, получение их запросов и подготовку месячных отчетов и годовых финансовых ведомостей. Функцию внутреннего контроля и аудита выполняют генеральные инспекторы в отраслевых департаментах.

В США налажена четкая координация между Казначейством и бюджетным департаментом. Казначейство готовит оценку бюджетных поступлений и участвует в выработке макроэкономических прогнозов, осуществляет управление денежными потоками и учет долговых обязательств.

Органы власти и местные органы обладают правом формировать свой собственный бюджет. Они могут вводить налоги и осуществлять другие мероприятия по наполнению бюджета, однако это осуществляется в рамках перечня налогов, утвержденного на федеральном уровне. По законодательству США федеральное правительство не несет ответственности за устранение дефицита нижестоящих бюджетов. Федеральное правительство осуществляет лишь надзор за программами штатов и местными программами, которые финансируются за счет федеральных средств.

В отличие от России, региональный уровень в Швеции — ландстинги, функционально значительно слабее. Основная бюджетная нагрузка приходится на местный уровень или коммуны, за ними по законодательству закреплено право взимать налоги и устанавливать их ставки. Вместе с тем, хотя эти органы и отличаются большой самостоятельностью, государство определяет рамки и источники доходов, в которых они должны действовать.

Отличительной особенностью шведкой системы финансирования является то, что средства ландстингам и коммунам в течение года выделяются в размерах, определенных бюджетами, независимо от фактических налоговых поступлений. Плательщики уплачивают все налоги (государственные, региональные, местные) одной суммой. Разбивка налога по видам и уровням бюджетной системы производится на следующий год, когда сделан окончательный расчет по декларациям. Налоги уплачиваются через государственную платежную систему на счета территориальных налоговых инспекций, откуда они ежедневно перечисляются на центральный расчетный счет в Риксбанке Швеции, которым ведает Управление государственным долгом, входящее в состав Министерства финансов.

Положительным примеров для России может служить порядок уплаты подоходного налога с физических лиц в Швеции. Несмотря на то, что налог уплачивается по месту работы физических лиц, он перечисляется в муниципалитет по месту жительства физического лица. Единая информационная система позволяет идентифицировать плательщика по месту его жительства и вести учет поступающего налога.

Система финансирования бюджетных учреждений схожа с казначейской системой России. Комитеты и учреждения имеют лицевые счета в финансовом органе муниципалитета, на которые ежемесячно зачисляются средства согласно утвержденным бюджетам. Оплата потребленных услуг и товаров осуществляется со счета финансового органа муниципалитета. Средства для финансирования выделяются общей суммой, без детализации по направлениям расходования. Существует лишь разделение на текущие затраты и инвестиции. Таким образом, реализуется практически полная самостоятельность комитетов и учреждений в выборе направлений расходования средств.

В настоящее время многие страны, независимо от принципов бюджетного устройства, проводят политику децентрализации системы государственных финансов. Среди побуждающих к этому причин можно выделить следующие:

— такая система лучше учитывает общественные потребности, так как в данном случае решения принимаются на местном уровне, что позволяет брать в расчет все экономические и социальные особенности региона;

— децентрализация придает деятельности государственных органов большую открытость;

— усиливается реальное влияние граждан на принимаемые решения.

Анализ государственного финансового управления в различных странах показал, что казначейства выполняют преимущественно активную роль. Однако механический перенос зарубежной практики в российские условия вряд ли обеспечит успех.

Вместе с тем опыт функционирования и развития казначейства других стран показывает, что в России необходимо создание государственной финансовой информационной системы, которая представит органам власти и управления оперативную и достоверную информацию о состоянии государственных финансов, что позволит обеспечить эффективное управление ими.

Таким образом, на основе проведенного исследования можно сделать вывод, что использование позитивного зарубежного опыта будет способствовать успешному продвижению передовых казначейских технологий в России.

1.1.2. Генезис создания и развития казначейства в России

Слово «казна», «казначей», «казначейство» в России существуют давно. От казны боярина, государя до казны государства, в виде казначейства, таков эволюционный путь развития этих исторических экономических институтов. Именно поэтому, прежде, чем проанализировать казначейскую систему исполнения бюджетов и развитие казначейства, как органа финансовой системы, следует рассмотреть истоки становления, причины упразднения и последующего возрождения этого института управления финансами государства.

Государственные финансы появились и совершенствовались одновременно с возникновением и развитием последнего. История эволюции государственных финансов интересна и поучительна как с практической, так и с теоретической точки зрения. Поскольку в истории принято выделять периоды и этапы, то, применительно к истории государственных финансов, на мой взгляд, можно выделить пять этапов формирования и развития финансов России. К первому этапу следует отнести период становления и развития централизованного Московского государства, ко второму — реформы финансов эпохи Петра Великого; к третьему — реформирование финансов периода правления от Александра II до Николая II; четвертым этапом стал советский период развития финансов СССР; пятым — эпоха реформ и преобразований финансовой системы современной России.

История развития государственных финансов России сложна и многообразна, а сам процесс формирования финансового хозяйства страны начинается со времени возникновения Московского государства. Уже в самом начале возникновения государственности на Руси зарождаются элементы организации и упорядочения ведения сначала казны, а затем бюджета государства. Поступление налогов сосредотачивается сначала в приказах стрелецком, ямском, большой казны. В это время впервые вводятся общие правила по сбору налогов.

Весь предшествующий опыт развития бюджетной системы нашей страны показывает, что исполнение бюджета осуществлялось пятью способами: на основе приказной, петровской казначейской, банковской, смешанной и современной казначейской систем исполнения бюджета.

Рассмотрим приказную систему исполнения бюджета русского государства. До момента образования единого централизованного государства рассуждать о бюджете и казне государства сложно. Но по мере того, как Московское княжество преобразовывалось в великорусское государство, в нем усложнялись административные задачи. При этом появлялись и утверждались новые учреждения, ликвидировались старые. Приказ-поручение, приказ-изба, палата, дворец, четверть, приказ-учреждение — вот те этапы, через которые прошла приказная система управления на Руси. Приказы стали существенным звеном государственного аппарата формирующейся монархии в России.

Величайшую роль в процессе создания приказной системы сыграли две реформы XV века. Существо этих реформ заключалось в выделении великокняжеской казны из состава дворцового ведомства (Дворца) в самостоятельное ведомство, а также специализации великокняжеских дьяков преимущественно по какому-то одному определенному кругу дел. Казна, являясь частью великокняжеской канцелярии, выполняла ряд общегосударственных функций. Она была центральным финансовым ведомством, государственным архивом, а также принимала участие в организации дипломатической службы, приобрела значение государственного центрального финансового ведомства. В нее стали поступать доходы преимущественно с земель, не входивших в комплекс дворцового хозяйства.

Таким образом, приказная система управления прошла несколько этапов. Первым этапом развития приказной системы была эволюция органов дворцового управления и казны государя в учреждения приказного типа: Большой Дворец и Казна. Образование внутри этих дворцовых учреждений особых ведомственных отделений, возглавляемых дьяками, которые руководили конкретными отраслями управления Большого Дворца и казны, стало вторым этапом развития приказной системы. Третьим этапом стал период утверждения приказов как приказной формы органов центрального управления с закреплением за ними официального наименования «приказ» .

В связи с тем, что приказная система с ее централизацией и бюрократизмом порождала волокиту, злоупотребления и взяточничество, она пришла в упадок, и ее сменила более прогрессивная система управления — коллегиальная.

Начало преобразований положил указ Петра I от 08 декабря 1710 года о составлении ведомости государственных доходов и расходов. Предписывалось вести учет о том: сколько со всего государства поступило доходов, а также с каждой губернии; сколько потрачено порознь по губерниям и всего в государстве на армию, флоты и гарнизоны; сколько, кроме того, произведено иных расходов по губерниям и всего по стране.

В дальнейшем были предприняты более радикальные меры и начата реформа управления государством, включая и государственные финансы. Эпоха приказной системы управления государством и приказной системы исполнения казны государства заканчивалась и зарождалась петровская казначейская система исполнения бюджета государства. Самым очевидным отличием этих систем было то, что петровские реформы предусматривали ведомственное ведение дел, изменение пространственного распределения дел. Например, было упразднено управление отдельными приказами нескольких территорий, были существенно изменены порядки ведения дел.

Казначейство состояло при губернской канцелярии, а в столицу деньги поступали в главную казенную палату, откуда производились расходы по центральному управлению.

При реформах Петра Великого в стране резко увеличилось количество налогов (дополнительно были введены налоги на погреба, на печные трубы, на топоры и бороды), возросли их ставки, были существенно реформированы финансовые учреждения, разработаны инструкции и положения по бюджетным процедурам и исполнению бюджета. Быстрое развитие промышленности (в конце царствования Петра в стране действовали 233 завода и фабрики), строительство флота требовали огромных расходов. Значительное количество средств расходовалось на приобретение оборудования за рубежом, оплату иностранных специалистов и обучение россиян за границей. Тяжелым бременем на бюджете страны лежала Северная война. Эти и другие обстоятельства стали причиной существенных изменений в финансовой системе страны, произошедших в последующие годы развития российского государства.

Период, отделяющий правление Петра I и Екатерины II, принято считать эпохой разрушений петровских реформ и преобразований. И только Екатерина II предприняла решительные меры по упорядочению управления страной в целом и ее государственными финансами.

В 1763 году реформируется Сенат, который разделяется на шесть департаментов. Первому департаменту в числе других поручались дела по управлению финансами, в этот департамент входил генерал — прокурор.

В соответствии с «Положением об учреждениях для управления губерниями» от 07 ноября 1775 года были образованы уездные казначейства. Основные принципы работы казначейств определялись данным положением, в котором говорилось следующее:

" Предметы ведомства казначейства суть:

1. Прием и хранение всех принадлежащих Государственному казначейству в уезде доходов, поступающих в казначейство или прямо от плательщиков, или от мест и лиц для сбора казенных, а также прием и хранение депозитов и специальных средств правительственных мест и лиц.

2. Производство расходов и высылка сумм из поступающих в казначейство доходов.

3. Продажа всякого рода гербовой бумаги, гербовых марок, бандеролей, бланков, свидетельств и патентов по питейному, табачному и другим акцизным сборам.

4. Выдача промысловых свидетельств и промысловых билетов.

5. Счетоводство по всем поступающим в казначейство доходам и возложенным на них расходов" .

Подробнейшим образом были расписаны правила хранения денежной казны, предписывающие хранение ее исключительно в каменных кладовых, защищенных от огня и кражи и под замками и печатью. В кладовую нельзя было входить одному лицу, а только троим присяжным вместе. Трое присяжных обязаны были готовить собранные доходы к отправке и для сопровождения денежной казны назначать караул.

Первым государственным казначеем Российской империи согласно высочайшему именному указу императора Павла I от 04 декабря 1796 года был назначен граф Алексей Иванович Васильев.

Интересным и актуальным даже для сегодняшнего дня является сам текст этого указа, который гласил: «При самом вступлении в важную должность на вас возлагаемую, приложите старания собрать сведения и Нам, как наискорее, доставить о всех доходах, о штатных, чрезвычайных или временных расходах, дабы Мы, рассмотря оные и распорядя сообразно прямым нуждам государственным, могли поставить Вас в лучшую удобность управлять сею частию и отвратить всякий недостаток или затруднение» ¹¹ Министерство Финансов 1802—1902. В двух частях. Ч.1. Санкт-Петербург. Экспедиция заготовления государственных бумаг. 1902. Репринтное издание 1994 года. с. 24.. Таким образом, по истечении 206 лет задачи казначейства концептуально изменились незначительно.

А.И. Васильев упорядочил составление смет доходов и расходов, отчеты по казначейству, устройство бухгалтерии. Но 22 ноября 1800 года он был уволен со всех своих должностей и вместо него Государственным Казначеем назначается Г. Р. Державин.

В первые годы правления Александра I была проведена министерская реформа.

Структура Министерства финансов и пределы его компетенции определялись Манифестом императора Александра I от 25 июня 1811 года об «Общем учреждении министерств». Этим манифестом было определено, что управление государственными доходами и расходами делится на три главные части. Министерству финансов (первая часть) поручалось ведение всех источников государственных доходов: государственное имущество, горные и соляные, различные прочие дела, подати, сборы и пошлины, а также таможенные доходы и доходы от внешнеэкономической деятельности. К компетенции Государственного казначейства (вторая часть) отнесены вопросы движения сумм. Третьей части под названием ревизия государственных счетов поручалось проведение проверок счетов по всем военным и гражданским департаментам.

Министерство финансов получало в конце года от всех министерств табели расходов, на основе которых формировались статьи расходов на очередной финансовый год. Представленный министром финансов документ утверждался императором и отсылался государственному казначею для исполнения, который не имел права самостоятельного расходования денег без воли императора.

Однако проблемы были значительнее и масштабнее, чем меры по совершенствованию управления бюджетными средствами. Сметы министерств носили общий характер, не подлежали проверке Министерством финансов. После утверждения государственной росписи министерства могли просить дополнительные суммы, проводя их как чрезвычайные расходы, возникшие вследствие непредвиденных обстоятельств. Поэтому государственная роспись существенно отличалась от фактического исполнения бюджета.

Вместе с тем финансовое состояние России в это время неуклонно ухудшалось. Дефицит бюджета достигал огромных размеров, что требовало поиска дополнительных источников. В 1808 году дефицит бюджета составил 124 млн руб., а в 1809 году — 143 млн руб. Для покрытия такого дефицита продолжался практически бесконтрольный выпуск бумажных денег, в результате чего обесценивался рубль. Предпринимались шаги к совершенствованию управления государственными финансами. В качестве первоочередных мер стабилизации финансового положения можно назвать идеи Сперанского, который предлагал: во-первых, ограничить выпуск ассигнаций; во-вторых, сократить расходы; в-третьих, установить контроль над государственными расходами; в-четвертых, ввести новые налоги.

О том, что реформа финансов государства тормозилась на всех уровнях государственной власти, свидетельствует письмо М. М. Сперанского императору Александру I из ссылки, в котором он пишет, что правительство, в целом одобрив план переустройства финансов, вместе с тем стремится «всемерно затруднять его, и тот, кто должен был быть главным его исполнителем, министр финансов, не отрекаясь от него на словах, стал первым его противником на деле.» ¹¹ Чибиряев С. А. Великий русский реформатор. Жизнь, деятельность, политические взгляды М. М. Сперанского. М., 1993. с. 189.

Таким образом, при императоре Александре I в Российской империи произошло важное событие — была подготовлена и установлена новая, современная система государственных исполнительных органов власти — Россия перешла от коллегиального управления к министерскому, в результате чего и было создано Министерство финансов. После этих преобразований деятельность казначейства неразрывно связана с Министерством финансов.

Характеризуя функции, организацию управления и предметы ведения этого министерства, М. М. Сперанский писал: «Предмет сей части определяется самим его имянованием. Все источники казенных доходов должны состоять в одном министерстве, ибо нет н одного из них, который бы с другим не имел тесной связи. Слабость или истощение одного должно быть заменяемо другим, а сего без общего соображения сделать невозможно» .

Это звучит современно в свете рассмотрения принципа «общего покрытия», а также вопросов, связанных со средствами от внебюджетной деятельности бюджетных учреждений.

Наиболее последовательно и решительно проводились реформы в области государственных финансов в период царствования Александра II. Государственные реформы этого периода начались на фоне резкого роста дефицита бюджета, который в 1855 году составил 257 млн руб., а в 1856 году — 258 млн руб. Но именно в этот период в России были установлены существенные бюджетные процедуры, которые явились значительным шагом в совершенствовании бюджетного процесса страны. Начало этих преобразований было положено введением гласности в финансовых делах государства, а в последующем — установлением единого порядка составления государственной росписи, единства кассы, усилением контроля за всеми операциями, как с денежными средствами, так и с материальными ценностями.

Началом реформ этого времени можно считать 1858 год, когда царь одобрил главные ее направления. Так, 22 мая 1862 года по велению Александра II были утверждены правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений. Все кассы Министерства финансов были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены все казначейства в губерниях и уездных городах и кассы специальных сборщиков (почтовые конторы, таможни и другие). Расходными кассами стали Главное казначейство в Санкт-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и губернские казначейства с расходными отделениями в некоторых местностях. Доходные кассы принимали государственные доходы, вели полное счетоводство и представляли отчетность учреждениям Государственного Контроля. Одновременно им было разрешено производить и некоторые расходы на основании разрешений расходных касс. Расходные кассы, в свою очередь, помимо расходных операций, имели право и обязаны были принимать некоторые доходы, которые в полном объеме передавались в доходные кассы.

Начиная с 1862 года в России открыто публикуются отчеты Министерства финансов о доходах и расходах, а с 1866 года и отчеты государственного контроля.

Следующим шагом реформирования было введение принципа единства кассы. В 1863 году были введены в действие «Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных управлений». С 1 января 1864 года принцип единства кассы был введен только в Санкт-Петербурге, а затем, в порядке эксперимента в 12 губерниях, и только с 1 января 1866 года — повсеместно. В ходе реформы были упразднены кассы министерств, а все государственные доходы, специальные средства и депозиты стали поступать непосредственно в кассы Министерства финансов. В 1872 году была издана единая для всех казначейств инструкция, в которой излагались правила приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг, пересылки сумм, правила выплаты единовременных и постоянных пенсий и пособий, процентов по ценным бумагам, а также правила хранения, расходования и учета квитанционных листов, записей сумм в приходной книге. Установленный порядок, однако, привел к двойному счету, когда все расходы, выполненные уездными казначействами, проводились повторно по счетам губернских казначейств и только после этого принимались Государственным контролёром. С 1879 года этот недостаток казначейской системы исполнения бюджета был устранен путем проведения по счетам губернских казначейств расходов, проведенных уездными казначействами. Кассы при этом перестали делить на доходные и расходные, поручив прием доходов и ведение расходов всем казначействам без исключения, а общую по губернии отчетность поручили вести казенным палатам.

Новое в организации казначейств заключалось в том, что они были освобождены от ведения сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов, от составления по этим доходам отчетности, от ведения расчетных книг по недоимкам, а также от составления массы срочных сведений, представляемых в связи с отсутствием в казенных палатах информации об оборотах сумм Государственного казначейства.

В 1890 году происходит значительное возрастание штатов и изменение структуры казначейств и одновременное увеличение числа приходно — расходных статей, числа отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств. Независимо от расчетов по казенным сборам казначейства вели расчеты с плательщиками по земским, казачьим и некоторым другим местным сборам. Некоторые новые налоги, такие, как раскладочный сбор и квартирный налог, являлись обременительными в кассовом отношении, так как суммы распределялись между огромным числом плательщиков. Значительно увеличился объем работы казначейства по хранению множества мелких залогов, выдаче процентов по этим залогам. Достаточно трудоёмким было ведение счета и сортировка серебряной и медной монеты, которую в больших количествах сдавали в казначейства сборщики доходов от казенной продажи вина. Значительно увеличилась продажа гербовых, торговых документов, разного рода патентов и бандеролей.