Особенности Закона об иммиграции в Германии

• Введение
• Глава 1. Иммиграционная политика Германии до 2005 г.
• 1.1 Иммиграционная политика в Германии в 1960 — 1990;х гг.
• 1.2 Предпосылки принятия нового закона об иммиграции
• 1.3 Проблемы прохождения закона через Бундестаг
• 1.4 Отношение немецких политиков к закону об иммиграции
• Глава 2. Изменения в политике Германии после вступления в силу закона об иммиграции
• 2.1 Основные положения нового закона об иммиграции
• 2.2 Действие закона в отношении к иностранцам
• 2.3 Восприятие нового закона ЕС
• 2.4 Будущее закона: перспективы развития немецкого общества
• Заключение

• Список использованных источников

  и литературы

Классическая страна эмиграции, Германия в 50-х гг. XX в. становится одним из основных центров притяжения мигрантов в Европе. Начиная с 1954 г., около 31 миллиона иностранцев и немцев иммигрировали в Федеративную Республику Германии. На конец 2002 г. численность легально проживающих в ФРГ иностранцев составляла 7,3 млн. человек или 8,9% всего населения, что значительно превышало средний показатель — 5,1% - для европейских государств Number of foreigners in Germany in 2002 unchanged. Режим доступа: http://www. BMWI. de/die_Zahl_der_ Einwanderer/kug/ges/rch/thm/en 38 605.htm. Основную часть иммигрантов в Германии составляют граждане стран — участниц соглашений о рекрутировании рабочей силы, заключенных в 1950 — 1960;е гг.: 28% являются выходцами из Турции, 16,2% - представляют бывшую Югославию, 8,4% - уроженцы Италии, 5% - Греции и 4% - Польши. Средняя продолжительность пребывания иностранцев в стране на конец 2002 г. составила 15,6 лет, но 32% от общего числа зарегистрированных иностранцев проживают в Германии более двадцати лет Report of The Independent Commission on Migration to Germany «Structuring Immigration — Fostering Integration». — Режим доступа: http://www.eng.bmi.bund.de/frame/dokumente/Bestellservice/ix_66 078.htm.

Первую попытку «красно-зеленого» правительства превратить Германию в классическую иммиграционную страну типа США, Новой Зеландии или Австралии немецкие консерваторы пресекли, опротестовав уже было принятый закон в Конституционном суде. В согласительной комиссии бундестага и палаты федеральных земель, в которой доминируют христианские демократы, им удалось настоять на изъятии из первоначального текста почти всех либеральных положений закона. Но кое-что всё-таки осталось. От имени правительства переговоры вел министр внутренних дел Отто Шили (Otto Schily). По его словам, «в конце концов удалось достичь результата, приемлемого для всех сторон». Выработанный компромисс, считает министр, позволяет поставить важную реформу на широкую политическую основу Schily presents draft of an Immigration Act. — Режим доступа: http://www.auswaertiges-amt.de/dokumente/Pressemitteilung/ix_59 920.htm.

В Германии насчитывается более четырех миллионов безработных. Но немецкие деловые круги утверждают, что не могут заполнить десятки тысяч вакансий, потому что им нужны, прежде всего, высококвалифицированные специалисты, и требуют создать условия для привлечения специалистов из-за рубежа. Таковы лишь отдельные факты, доказывающие, что Германии нужен закон, который бы регулировал приток в страну иностранцев.

Закон об иммиграции, оспариваемый уже в течение нескольких лет, был окончательно рассмотрен согласительной комиссией 30 июня 2004 г. Данный закон был принят Бундестагом 2 июля 2004 года, Бундесратом — 9 июля 2004 года и вступил в силу с 1 января 2005 года Пономарев М. Германия в поисках нового места в мире. — Режим доступа: http://ad.tbn.ru.

Целью данной работы является рассмотрение особенностей Закона об иммиграции в Германии. Данная цель позволила сформулировать следующие задачи данного исследования:

1. Рассмотреть особенности иммиграции в Германии.

2. Проанализировать предпосылки и проблемы принятия закона об иммиграции.

3. Показать основные особенности нового Закона об иммиграции.

4. Представить перспективы развития немецкого общества в связи с принятием нового Закона об иммиграции.

Актуальность данной работы определяется тем, что благодаря активной иммиграционной политике Германия сегодня занимает лидирующее место в списке европейских стран, принимающих иммигрантов: по данным на 1 января 2001 года, на долю ФРГ, Италии и Великобритании приходилось две трети от общего иммиграционного потока в страны ЕС Олигер Р. Нелегальная иммиграция в Германию: новый вызов 1990;х гг. // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. — М., 2002. — С. 172. А если добавить к этому жителей эсесовских стран, ежегодно перебирающихся в Германию, общая цифра получится очень внушительной.

Недавно немецкие статистики подвели итоги последнего 30-летия ушедшего века и подсчитали — какие государства давали Германии наибольший приток иммигрантов, в каких регионах предпочитали оседать приехавшие иностранцы. Выводы ученых позволяют не только нарисовать иммиграционную картину прошлого, но и сделать прогнозы на будущее Report of The Independent Commission on Migration to Germany «Structuring Immigration — Fostering Integration». — Режим доступа: http://www.eng.bmi.bund.de/frame/dokumente/Bestellservice/ix_66 078.htm.

Общим вопросам иммиграционной политики в европейских странах посвящена статья Е. Б. Евстифеевой «Общие тенденции в развитии европейских иммиграционных политик (1940;е — 1990;е гг.)» Евстифеева Е. Б. Общие тенденции в развитии европейских иммиграционных политик (1940;е — 1990;е гг.) // Современная Европа. — 2001. — № 12. — С. 20 — 29.

Иммиграционную политику Германии рассматривают в своих трудах многие исследователи. Так, например, И. А. Алешковский рассматривает иммиграционную политику Германии через программу «Зеленая карта» Алешковский И. А. Иммиграционная политика и экономическое развитие стран принимающих мигрантов (на примере действия программы «Зеленая карта» в Германии). — Режим доступа: http://www.demography.ru. По его мнению, данная программа является лучшим примером иммиграционной политики в Европе. Особенности развития современного этапа иммиграционной политики в Германии рассматривает Е. Бовкун в статье «Иммиграционная политика Германии» Бовкун Е. Иммиграционная политика Германии // Современная Европа. — 2005. — № 4. — С. 28 — 37. Основные черты нового закона об иммиграции в Германии рассматривает в своей статье О. Дамаскин Дамаскин О. Новые правила иммиграции и интеграции в Германии // Обозреватель. — 2004. — № 11(178). — С. 19 — 28.

Рассмотрение иммиграционного вопроса современной Германии вызывает необходимость рассмотрение и особенностей взаимоотношения этой страны с Европейским Союзом. Этой проблеме посвящен автореферат диссертации Д. К. Давлетишина Давлетишина Д. К. Политика ФРГ в европейском союзе: Автореф. дисс. … канд. ист. наук. — М., 2001. — 23 с. Здесь можно выделить книгу В. Г. Барановского «Европейское сообщество в системе международных отношений», посвященную проблемам международных отношений в современной Европе, в которой, наряду с другими странами, уделено большое внимание и Германии Барановский В. Г. Европейское сообщество в системе международных отношений. — М., 1989. — 273 с.

Отдельный блок литературы посвящен общим проблемам объединения современной Европы. Об этом, к примеру, работа А. Антосиева «Меняющаяся Европа. Исторический шаг» Антосиев А. Меняющаяся Европа. Исторический шаг. — Режим доступа: http://gazeta-u.narod.ru.

В работе были использованы материалы с сайтов: www.Bundesregierung. de (официальный сайт федерального правительства ФРГ), www.BMWI. (сайт федерального министерства по экономике Германии), www. auswaertiges-amt. de (сайт министерства иностранных дел ФРГ), 46. www.bmi. bund. de (сайт министерства внутренних дел) и других.

Глава 1. Иммиграционная политика Германии до 2005 г.

1.1 Иммиграционная политика в Германии в 1960 — 1990;х гг.

Приток иностранцев в Германию начался после окончания Второй мировой войны. Для восстановления экономики страны в рамках плана Маршалла требовалась рабочая сила, которой явно не хватало из-за значительных военных потерь мужского населения. Однако в этот период основным источником компенсации этого недостатка были немцы — выходцы из восточных земель, отошедших к советскому блоку.

В дальнейшем, по мере закрытия восточных границ, главным источником покрытия дефицита трудовых ресурсов стали иностранцы. Они привлекались в страну в рамках международных соглашений по привлечению иностранных рабочих («гастарбайтеров»). Первое такое соглашение о рекрутировании рабочих было заключено в 1955 г. с Италией. Затем последовала целая серия соглашений со странами средиземноморского бассейна: Испанией (1960), Грецией (1960), Турцией (1961), Марокко (1963), Португалией (1964), Тунисом (1965) и Югославией (1968). В итоге численность иностранцев в стране существенно увеличилась. Если в 1960 г. их численность составила 686 тыс. человек или 1,2% населения страны, то к 1973 г. в стране было занято 2,6 млн. иностранных работников. При этом изменился и их этнический состав. Если в конце 1950;х гг. среди вербуемых гастарбайтеров преобладали граждане Италии, то в начале 1970;х гг. наибольшую долю составляли выходцы из Турции Пономарев М. Германия в поисках нового места в мире. — Режим доступа: http://ad.tbn.ru.

Система вербовки гастарбайтеров в Германии, как и в Швейцарии, была основана на ротационном принципе. Эта система предполагала, что один рабочий вскоре будет замещен другим. Иностранные рабочие получали разрешение на работу в Германии в течение определенного периода времени. По условиям контракта, они были связаны с определенной отраслью производства и единственным работодателем, а по окончании срока работы должны были вернуться домой. Прибытие семей при этом не приветствовалось, а изучению немецкого языка иностранными рабочими и решению их жилищных проблем уделялось мало внимания. Очевидно, что для работы в Германии в странах эмиграции отбирались лучшие рабочие Западная Европа: проблемы рабочих-иммигрантов: Научно-аналитический обзор / М. А. Боровик. — М.: ИНИОН, 1990. — С. 17.

В то же время в ротации не были заинтересованы ни иностранные рабочие, ни их работодатели. Иностранцы выполняли низкооплачиваемую и не престижную работу. Но оплата их труда в несколько раз превышала ту, которую они получали за ту же работу у себя на родине. Кроме того, они приобретали богатый профессиональный опыт. По возможности они старались продлить контракты в Германии. Работодатели также получали выгоды, обусловленные дешевизной рабочей силы и экономией на социальных издержках. Они предпочитали продлить трудовые соглашения с теми, кто уже приобрел опыт успешной работы на их предприятиях.

Программы гастарбайтеров потерпели полный крах. Только треть иностранных рабочих в 1960;х гг. вернулась домой. Немецкое правительство не проводило насильственной ротации, но немецкие законы не предоставляли им прав на постоянное проживание. В итоге в западногерманском обществе сложилась парадоксальная ситуация: несмотря на рост численности иммигрантов и период их пребывания в стране, политики, профсоюзы и сами иммигранты утверждали, что они находятся в стране временно. Но, как оказалось, в Германии нет ничего более постоянного, чем временная миграция Straubhaar T. New Migration Needs a NEMP (A New European Migration Policy) // HWWA Discussion Paper. — 95, 2000.

Программы рабочей иммиграции из третьих стран были заморожены правительством ФРГ, как и правительствами других государств Западной Европы, в 1973 г. с началом экономической рецессии. Последующие затем законы, ограничивающие использование труда иностранных рабочих, сократили их долю в общем числе занятых. Однако, несмотря на эти ограничения, численность иностранцев продолжала расти за счет иммиграции по легальным (воссоединения семей и беженцы) и нелегальным каналам. Кроме того, росту числу иностранного населения способствовал демографический фактор. Предпринимавшиеся отдельные попытки репатриации иностранцев существенного эффекта не принесли. В 1984 г. для поощрения добровольного возвращения домой были установлены «гранты на репатриацию» для безработных иностранных граждан в размере до 10,5 тыс. немецких марок с дополнительными выплатами для их семей, чем и воспользовались 40 тыс. иностранных работников Бовкун Е. Иммиграционная политика Германии // Современная Европа. — 2005. — № 4. — С. 29.

Вместе с тем 1970;е — 1980;е гг. были периодом, когда в Германии обнаружилась и в дальнейшем стала обостряться проблема интеграции иностранцев в немецкое общество. К 1988 г. число иностранных граждан в ФРГ составляло 4,5 млн. чел. или 7,3% всей численности населения Federal Statistical Office of Germany. — Режим доступа: http://www.destatis.de/basis /e/bevoe/ bev_tab7.htm.. В их составе значительной была доля тех, кто родился в Германии, однако, с юридической точки зрения, оставался иностранцем. Но это многомиллионное иностранное население, несмотря на то, что ему были предоставлены определенные социальные гарантии, было исключено из активной общественной жизни страны. Правительство ФРГ стало предпринимать отдельные шаги, направленные на интеграцию иностранцев в немецкое общество. В частности, ускорение интеграции иностранцев, легально проживающих в Германии, декларировалось в качестве одной из целей Закона об иностранцах, вступившего в силу 1 января 1991 г. Provisions of the Foreigners Act of 9 July 1990. — Режим доступа: http://www.eng.bmi.bund.de.

Однако, как и ранее, в 1990;х гг. в официальных документах подчеркивалось, что Германия не является страной иммиграции Денисенко М. Б., Хараевой О. А., Чудиновских О. С. Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. — М., 2003. — С. 49. И это с учетом того, что в этот период Объединенная Германия приняла значительное число иммигрантов — рабочих и беженцев — из стран Восточной Европы. Иммиграционное давления из стран Восточной Европы привело к тому, что немецкое Правительство усилило пограничный контроль, ужесточило правила, регулирующие рынок труда. В то же время определило безвизовый режим пересечения границы с Польшей, Венгрией, Чехией, Словакией и Словенией.

Еще в начале 1990;х гг. было достаточно сложно говорить о существовании в Германии связанной иммиграционной политике с понятными каналами въезда в страну, с законами об иммиграции, годовыми квотами, которая могла бы активно воздействовать на процессы иммиграции и интеграции и одновременно стать противовесом нелегальной иммиграции Олигер Р. Нелегальная иммиграция в Германию: новый вызов 1990;х гг. // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. — М., 2002. — С. 180. Вместе с тем в этот период элементы такой политики начинают проявляются. В Законе об иностранцах 1991 г. иностранным рабочим было предоставлено право получения вида на постоянное жительство при условии пяти лет проживания и работы в стране, знания немецкого языка, наличии нормальных жилищных условий и отсутствии криминального прошлого.

Следует отметить, что миграционные процессы между Германией и членами Европейского Союза развивались по оптимистическому сценарию. В 1968 г. была достигнута договоренность о свободном перемещении рабочей силы между Бельгией, Германией, Францией, Италией, Нидерландами и Люксембургом. В 1973 г. к этим соглашениям присоединилось Соединенное Королевство, Ирландия и Дания; в 1987 г. — Греция; в 1993 г. — Португалия и Испания, в 1995 г. — Австрия, Швеция и Финляндия Право Европейского Союза: Документы и комментарии / Под. ред. С. Ю. Кашкина. — М.: ТЕРРА, 1999. — С. 173.

В 2001 г. по данным Федеральной службы статистики приток мигрантов в Германию составил 685,3 тыс. человек Federal Statistical Office of Germany. — Режим доступа: http://www.destatis.de/basis /e/bevoe/ bev_tab7.htm. В их составе можно выделить следующие категории: экономические мигранты, беженцы, этнические немцы, мигранты по каналу воссоединения семей.

Трудовая миграция. Вскоре после окончания «холодной войны» Германия вновь вышла на рынок временной рабочей силы. Партнерами Германии по двусторонним межправительственным соглашениям о найме рабочих в этот период были, в основном, государства Центральной и Восточной Европы, выбор которых определили, в частности, геополитические и экономические интересы Германии в развитии отношений со странами региона. Соглашения предусматривали приглашение следующих категорий временных работников: стажеров, получающих возможность повысить квалификацию и улучшить знание языка; сезонных и контрактных рабочих, разрешение на временное пребывание и работу которым выдавалось на срок от трех месяцев — для сезонных рабочих и до двух лет — для работающих по контракту. Как правило, после согласования со службой занятости, для заключения контракта на выполнение особого вида работ немецкая компания приглашает иностранную фирму, привлекающую и использующую свою рабочую силу, в качестве субподрядчика. Иностранным рабочим выплачивается коллективная заработная плата. Условия контракта не допускают въезд в страну членов семей работников. В начале 1990;х гг. число работающих по контракту в Германии составляло около 100 тыс. человек. К 2000 г. их количество сократилось до 40 тыс. В этом же году было выдано 238 тыс. разрешений на работу для сезонных рабочих, число которых, напротив, возросло со 163 тыс. в 1992 г. Евстифеева Е. Б. Общие тенденции в развитии европейских иммиграционных политик (1940;е — 1990;е гг.) // Современная Европа. — 2001. — № 12. — С. 24.

Новым этапом в развитии политики временной трудовой иммиграции Германии стало введение в 2000 г. программы «грин кард», целью которой было привлечение квалифицированных специалистов в сфере информационных технологий. Благодаря упрощенной административной процедуре, виза на въезд для работы по «грин кард» оформляется очень быстро (в течение недели после подачи заявления). В отличие от американской программы с аналогичным названием, «грин кард» в Германии дает право на пребывание и работу в стране в течение пяти лет. Условием участия в программе является высшее образование (университетский или политехнический диплом) или готовность работодателя платить, как минимум, 100 тыс. немецких марок. Допускается въезд и трудоустройство (спустя год) в Германии членов семьи специалиста. Квота работающих по программе «грин кард» установлена в размере 10 тыс. человек в год, однако в ближайшее время планируется ее увеличение до 20 тыс. С момента введения «грин кард» в августе 2000 г. по июнь 2001 г. около 8 тыс. квалифицированных специалистов получили разрешение на работу в Германии Алешковский И. А. Иммиграционная политика и экономическое развитие стран принимающих мигрантов (на примере действия программы «Зеленая карта» в Германии). — Режим доступа: http://www.demography.ru. Они были отобраны в соответствии с требованиями специально разработанной балльной системы оценок характеристик мигрантов. Наибольшую долю среди них составляют выходцы из Индии и бывшего СССР.

Еще одним каналом временной иммиграции для специалистов является система выдачи разрешений на работу сроком до трех лет по приглашению германских работодателей. В 2000 г. было выдано 333 381 таких разрешений Бовкун Е. Иммиграционная политика Германии // Современная Европа. — 2005. — № 4. — С. 31. По прошествии пяти лет работы квалифицированные специалисты получают право обратиться за получением разрешения на постоянное пребывание.

Беженцы. Согласно данным Министерства внутренних дел, в 2001 г. 88 287 человек обратились с заявлением о предоставлении убежища в Германии. Из них положительное решение получили лишь 5,3% заявителей Report of The Independent Commission on Migration to Germany «Structuring Immigration — Fostering Integration». — Режим доступа: http://www.eng.bmi.bund.de/frame/dokumente/Bestellservice/ix_66 078.htm.

За период с 1990 г. по 2000 г. Германия столкнулась с наибольшим притоком лиц, ищущих убежище, получив почти половину (43%) всех заявлений, поданных в страны Европейского Союза. Вследствие этого, проблемы беженцев стали предметом острых политических дебатов в ФРГ. Одной из целей готовящейся иммиграционной реформы, по словам министра внутренних дел Германии, должно быть «сокращение злоупотреблений и ужесточение политики в отношении предоставления убежища» Линк В. Германия как европейская держава. — Режим доступа: http://www.postindustrial.ru.

В соответствии с условиями Женевской конвенции о статусе беженца, правом на получение убежища в Германии обладают лица, которые в своей стране подвергаются преследованиям по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Обязательства Германии по предоставлению убежища зафиксированы и в национальном законодательстве: согласно статье 16 Конституции страны, право на предоставление убежища имеют лица, преследуемые по политическим мотивам Modell Deutschland: Reif fur die Globalisierung? Zum Verhaltnis von Politik und Ekonomie / Bergedorfer Gesprachskreis. 117. Protokoll. Hrsg.: Korber-Stiftung., Hamburg, 2001. — S. 35.

В связи со значительным притоком иностранцев, претендующих на получение политического убежища в Германии в начале 1990;х гг., в 1993 г. в статью 16 Конституции были внесены поправки, существенно ограничивающие число лиц, имеющих право ходатайствовать о защите. В результате реформирования законодательства число иностранцев, въезжающих в Германию в качестве лиц, ищущих убежище, сократилось с 400 тыс. в 1992 г. до 95 тыс. в 1995 г. Пархалина Т. Г. Европейская безопасность. Какой она видится сегодня. — Режим доступа: http://inion.ru.

Иммиграция этнических немцев. С падением «железного занавеса» 2,7 млн. этнических немцев вернулось в Германию за период 1988 — 2000 гг. Около 1,9 млн. из них проживало на территории бывшего СССР, 575 тыс. — на территории Польши и 220 тыс. — в Румынии. Количество прибывших в Германию достигло пика в 1990 г., составив 400 тыс. человек. Однако после первой эйфории от завершения «холодной войны» и объединения страны уже в первой половине 1990;х гг. Правительство Германии стало предпринимать меры по контролю процессов возвращения, установив, в частности, систему квот. На период с 1993 г. по 1999 г. квота составляла 225 тыс. человек в год и была существенно сокращена — до 103 тыс. — в 2000 г. В результате, иммиграция этнических немцев в 2000 и 2001 гг. была на уровне 100 тыс. человек в год Federal Statistical Office of Germany. — Режим доступа: http://www.destatis.de/basis /e/bevoe/ bev_tab7.htm.

Помимо числа прибывающих, правительственные меры оказывали воздействие на их состав. С 1993 г. более 90% прибывших по каналу этнической иммиграции являлись выходцами из бывшего СССР. С целью поддержания иммиграции этнических немцев из других стран Восточной Европы, для них было введено требование предъявить доказательства фактов этнической дискриминации Партнерство России и Европейского Союза после расширения: стратегическое планирование и повседневная реализация: Материалы международной научной конференции, 24 — 25 октября 2003 г. / Отв. ред. К. К. Худолей. — СПб.: Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2004. — С. 37.

1.2 Предпосылки принятия нового закона об иммиграции

" Германии нужны иммигранты" - это положение находит все большую поддержку среди части политиков, ученых и немецкой общественности в 1990;х гг. С одной стороны, его справедливость подтверждают успехи экономического развития таких стран, как Канада, Австралия, США, а в Европе — Великобритании. С другой — необходимость и неизбежность притока иммигрантов диктуется пониманием перспектив развития Германии Барановский В. Г. Европейское сообщество в системе международных отношений. — М., 1989. — С. 71. В современной мировой экономике, где человеческий капитал приобретает особую значимость, иммигранты становятся одним из важных факторов роста и успехов в конкурентной борьбе. Демографические перспективы Германии таковы, что без притока иммигрантов темпы сокращения численности и старения населения будут одними из самых высоких в мире. Простые расчеты показывают, что сегодня значительное число вакансий квалифицированных специалистов нельзя заполнить за счет почти четырехмиллионной армии безработных Report of The Independent Commission on Migration to Germany «Structuring Immigration — Fostering Integration». — Режим доступа: http://www.eng.bmi.bund.de/frame/dokumente/Bestellservice/ix_66 078.htm. .

С момента прихода к власти в ФРГ коалиции социал-демократов и партии «зеленых» в 1998 г. в законодательство, определяющее положение иностранцев в Германии, было внесено несколько поправок. С 1 января 2000 г. в силу вступили положения о реформировании Закона о гражданстве, облегчающие условия натурализации и получения немецкого гражданства Давлетишина Д. К. Политика ФРГ в европейском союзе: Автореф. дисс. … канд. ист. наук. — М., 2001. — С. 7. В августе 2000 г. Германия ввела основанную на балльной системе оценок мигранта программу «грин кард» для привлечения квалифицированной рабочей силы в отрасли, связанные с развитием информационных технологий. Это означало, что закон 1973 г., запрещавший нанимать рабочую силу из третьих стран, стал терять свою силу. Кроме того, до 2000 г. балльный подход к отбору мигрантов не использовался в Германии, поскольку сама идея отбора применительно к населению дискредитировала себя в недавней истории государства Алешковский И. А. Иммиграционная политика и экономическое развитие стран принимающих мигрантов (на примере действия программы «Зеленая карта» в Германии). — Режим доступа: http://www.demography.ru.

В 2002 г. в процессе законодательного рассмотрения был принят первый закон об иммиграции «Закон о контроле и ограничении иммиграции и о регулировании пребывания и интеграции граждан ЕС и иностранцев». Среди главных целей нового закона назывались: (1) содействие и регулирование иммиграции, исходя из интеграционных и экономических возможностей Германии; (2) выполнение гуманитарных задач Германии Дамаскин О. Новые правила иммиграции и интеграции в Германии // Обозреватель. — 2004. — № 11(178). — С. 23. Принятие этого закона обозначило коренной пересмотр иммиграционной доктрины страны. В результате Германия превратилась из страны иммиграции de facto в страну иммиграции de jure.

Основу закона об иммиграции составили рекомендации Независимой комиссии по иммиграции в Германии, сформированной в 2000 г. правительством ФРГ из специалистов в области миграции и трудовых отношений для разработки новой иммиграционной стратегии. Отчет комиссии «Структурируя иммиграцию — поощряя интеграцию» («Structuring Immigration — Fostering Integration»), представленный Бундестагу в июле 2001 г., содержал предложения о том, что Германии следует официально признать себя страной иммиграции, открыв каналы как постоянной, так и временной трудовой миграции, широко используя балльную систему отбора иммигрантов по примеру Канады и Австралии Report of The Independent Commission on Migration to Germany «Structuring Immigration — Fostering Integration». — Режим доступа: http://www.eng.bmi.bund.de/frame/dokumente/Bestellservice/ix_66 078.htm. С учетом предложений комиссии основные направления иммиграционной политики в новом законе обобщаются следующим образом:

содействовать постоянной иммиграции квалифицированных специалистов, опираясь на балльную систему отбора по таким критериям, как возраст, квалификация, профессиональный опыт, знание языка;

разрешить германским работодателям нанимать на работу ограниченное число временных мигрантов на срок до пяти лет с целью покрытия дефицита рабочей силы. Для оценки дефицита рабочей силы на рынке труда следует использовать два метода: (1) методы статистического анализа, проводимого в Министерстве занятости, (2) изучение спроса на рабочую силу со стороны предприятий;

разрешить временным мигрантам претендовать на статус постоянного жителя при условии их успешной интеграции на рынке труда и в общественную жизнь, а также прохождения балльного оценивания;

развивать подготовку иностранных студентов и стажеров (программа 18 плюс). Это — важный компонент иммиграционной стратегии, поскольку он дает Германии определенные преимущества в конкурентной борьбе за квалифицированных специалистов;

привлекать инвесторов и предпринимателей, желающих делать инвестиции или организовать свой бизнес в Германии;

привлекать видных деятелей науки как в форме временной, так и постоянной миграции;

содействовать скорейшей интеграции иммигрантов, решающим фактором которой является знание немецкого языка.

ускорить реализацию положений амстердамских соглашений о проведении единой общеевропейской политики по отношению к беженцам и лицам, ищущим убежище Кунднани Х. Иммиграционная политика Германии как пример для ЕС // Современная Европа. — 2001. — № 5. — С. 28 — 29.

Первоначальное число постоянных и временных иммигрантов члены комиссии по иммиграции оценили в 20 тыс. человек в год без учета членов их семей. Численность бизнес-иммигрантов, иммигрантов — видных деятелей науки, а также иностранных студентов ограничивать не рекомендуется. По словам министра внутренних дел Германии Отто Шили с новым законом об иммиграции «мы создаем современный, гибкий, социально сбалансированный инструмент контроля и ограничения иммиграции» Schily presents draft of an Immigration Act. — Режим доступа: http://www.eng.bmi.bund.de/dokumente/ Pressemitteilung/ix_59 920.htm.

Согласно новому закону об иммиграции, функции реализации миграционной политики Германии были централизованы и переданы в ведение нового правительственного агентства — Федеральной службы миграции и проблем беженцев, созданной на базе Федеральной службы по делам беженцев. Это законодательное предложение было реализовано 1 июля 2002 г. В задачи этой службы, являющейся структурным подразделением Министерства внутренних дел, входят:

координация деятельности федеральных ведомств и органов, а также представительства Германии за рубежом в области иммиграции и беженцев;

внедрение и реализация процедур отбора мигрантов;

аналитическая и информационная поддержка федеральных и земельных программ интеграции, ведение центрального регистра иностранцев;

обеспечение выполнения мер содействия добровольному возвращению мигрантов в страны выхода.

Для поддержки обеспечения деятельности Федеральной службы миграции и проблем беженцев был создан Институт демографических и миграционных исследований. Кроме того, в Федеральной службе миграции и проблем беженцев был создан Совет экспертов по иммиграции и интеграции (Совет по иммиграции). Он состоит из 7 членов — профессионалов в области демографии, миграции, рынка труда и интеграции. Члены Совета назначаются Министром внутренних дел сроком на 4 года. Их главная задача состоит в представлении ежегодного доклада о тенденциях в области иммиграции, репатриации и беженцев.

1 января 2000 г. впервые за почти 90-летний период вступили в силу поправки в закон о гражданстве. Право на получение гражданства ФРГ получили дети иностранцев, рожденных в Германии, если один из родителей являлся резидентом страны в течение восьми лет. При этом законом предусматривается, что до 23 лет дети иностранцев могут сохранять гражданство своих родителей. Срок постоянного проживания для подачи ходатайства о натурализации снижен с 15 до 8 лет для взрослых иностранцев, до 5 лет для детей, до 3 лет для иностранцев, состоящих в браке с немцами.

Дискуссия вокруг закона об иммиграции превратилась в одну из острейших внутриполитических тем Германии не в последнюю очередь потому, что в сентябре 2002 г. предстояли очередные выборы в бундестаг. Соперники в борьбе за власть — «красно-зеленое» правительство канцлера Герхарда Шредера и оппозиционный блок христианских партий ХДС/ХСС во главе с баварским премьер-министром Эдмундом Штойбером использовали дискуссию о необходимости регулировать или ограничивать приток иностранцев в страну как оселок, на котором каждая из сторон оттачивала аргументы для разворачивающейся предвыборной кампании.

И правительство, и оппозиция выступали за принятие иммиграционного закона. Но христианские партии требовали, чтобы этот закон выполнял, прежде всего, ограничивающие функции, то есть по возможности пресекал приток иммигрантов и делал главный упор на активной интеграции и растворении в немецком обществе иностранцев, которые уже живут в стране. А социал-демократы и «зеленые», признав, наконец, что Германия, подобно США и Канаде, давно уже де-факто превратилась в страну иммиграции, стремились найти разумную середину между реально существующими потребностями страны в постоянном притоке «свежей крови» и квалифицированной рабочей силы и реальными же возможностями немецкого общества интегрировать все новые и новые волны иммигрантов.

1.3 Проблемы прохождения закона через Бундестаг

Все основные законодательные акты и документы, относящиеся к иммиграционной политике и гражданству, обсуждаются и утверждаются в обеих палатах Парламента Германии. Непосредственно за реализацию иммиграционной политики отвечают следующие органы исполнительной власти:

Федеральное министерство внутренних дел, которое разрабатывает стратегию иммиграционной политики и координирует исполнение миграционного законодательства, осуществляя выдачу разрешений на пребывание, рассмотрение заявлений на предоставление гражданства, принятие решений о депортации. В подчинении министерства находится Федеральная пограничная служба и Федеральная служба по делам беженцев;

Федеральная служба занятости занимается вопросами политики допуска иностранной рабочей силы на внутренний рынок труда и выдачи разрешений на трудоустройство;

Федеральное министерство иностранных дел через посольства и консульства ФРГ за рубежом занимается рассмотрением заявлений на выдачу въездных виз;

Федеральное министерство труда и социальных дел уполномочено курировать политику интеграции иностранцев Schily presents draft of an Immigration Act. — Режим доступа: http://www.eng.bmi.bund.de/dokumente /Pressemitteilung/ix_59 920.htm.

18 декабря 2002 г. на обсуждение Конституционного суда был вынесен проект закон об иммиграции. Закон считался спорным потому, что был принят палатой федеральных земель парламента — бундесратом — минимальным большинством голосов и, как считала оппозиция, с грубым процедурным нарушением. Судьи в Карлсруэ должны были решить, прошла ли процедура голосования 22 марта в соответствии с Конституцией ФРГ. От этого зависело, вступит ли закон в силу 1 января 2003 года.

Федеральные земли Гессен, Саксония, Бавария, Баден-Вюртемберг, Тюрингия и Саар, в которых правит Христианско-демократический Союз (ХДС), обжаловали в Конституционном суде результаты голосования в бундесрате. Во время голосования министр по социальным вопросам земли Бранденбург, социал-демократ Альвин Циль (Alwin Ziel) проголосовал «за», а министр внутренних дел Бранденбурга, христианский демократ Йорг Шёнбом (Jцrg Schцnbohm) — «против». Занимавший в порядке ротации должность председателя бундесрата социал-демократ Клаус Воверайт (Klaus Wowereit) указал на статью 51 Конституции ФРГ, согласно которой представители одной федеральной земли должны голосовать одинаково. Тогда премьер-министр Бранденбурга, социал-демократ Манфред Штольпе (Manfred Stolpe), от имени Бранденбурга проголосовал «за». Воверайт счёл возможным признать закон принятым Пономарев М. Германия в поисках нового места в мире. — Режим доступа: http://ad.tbn.ru.

Без одобрения Бранденбурга закон об иммиграции не получил бы необходимого для его принятия большинства голосов в бундесрате. Президент Германии Йоханнес Рау (Johannes Rau), подписавший закон 11 июня, отметил желательность его рассмотрения в Конституционном суде.

Закон об иммиграции был направлен на управление и ограничение притока иностранцев в страну. Он регулировал иммиграцию квалифицированных кадров, предусматривал меры по интеграции иммигрантов, а также расширял защиту беженцев в соответствии с Женевской конвенцией о беженцах. По закону, дети иммигрантов, проживающие за пределами Германии, могли приехать к родителям, если их возраст не превышает 12 лет.

Оппозиция была уверена в том, что закон не выдержит проверки в Конституционном суде. В этом случае Христианско-демократический союз и Христианско-социальный союз готовы были вести с правящей «красно-зеленой» коалицией дальнейшие переговоры о содержании закона об иммиграции. Об этом в заявил заместитель председателя фракции ХДС/ХСС в бундестаге Вольфганг Босбах (Wolfgang Bosbach). Основное требование ХДС/ХСС — не допустить еще большего притока иммигрантов в Германию. Поэтому в страну не следует приглашать новых гастарбайтеров и ограничить иммиграцию по гуманитарным причинам, указывает Босбах. Недостаточно вескими для предоставления статуса беженца ХДС/ХСС считают преследование со стороны негосударственных структур и по половым признакам. Положения закона об интеграции иммигрантов также требуют, по словам Босбаха, существенной доработки.

5 из 8 членов Конституционного суда ФРГ согласились с доводами нескольких федеральных земель, опротестовавших процедуру принятия закона в бундесрате как незаконную.22 марта 2002 года председательствовавший тогда в палате федеральных земель парламента ФРГ правящий бургомистр Берлина социал-демократ Клаус Воверайт (Klaus Wowereit) пренебрег разногласиями в руководстве одной из участвовавших в голосовании федеральных земель — Бранденбурга — и засчитал ее голоса как поданные за закон. Шесть федеральных земель, возглавляемых оппозиционными христианскими демократами, опротестовали процедуру принятия иммиграционного закона, направив в Конституционный суд жалобу на нарушение законодательной процедуры (Normenkontrollklage) Пономарев М. Германия в поисках нового места в мире. — Режим доступа: http://ad.tbn.ru.

Новый Закон об иммиграции Германии не вступит в силу, как предполагалось, 1 января 2003 года.18 декабря Конституционный суд принял решение о несоответствии Основному закону ФРГ процедуры его прохождения через бундесрат.

В своем решении, оглашенном в 10 часов утра 18 декабря 2002 года, Конституционный суд Германии сослался на соответствующее положение Конституции страны, регулирующее порядок голосования в бундесрате — палате земель федерального парламента. Содержание самого закона суд не рассматривал. Решение суда не было единогласным — двое судей проголосовали против него.

Федеральный президент Йоханнес Рау призвал партии как можно скорее начать переговоры по вопросу подготовки нового закона об иммиграции. Ведь по сути никто не сомневался в том, что Германии необходим отвечающий требованиям современности закон, который бы управлял и ограничивал потоки иммигрантов, а также регулировал вопросы, связанные с пребыванием и интеграцией иностранцев.

Как заявил федеральный министр внутренних дел Германии Отто Шили (Otto Schily) непосредственно после объявления решения Конституционного суда, новый проект закона будет представлен уже в начале января будущего года. Он также объявил о своей готовности к переговорам с ХДС/ХСС по этому вопросу, отметив при этом, что оппозиции не следует пытаться диктовать свои условия, так как это не приведет к положительным результатам.

О своей готовности к переговорам объявили и представители оппозиционных партий. Премьер-министр земли Саар Петер Мюллер (Peter Mueller) от ХДС заявил, что он оценивает шансы на достижение соглашения с «красно-зеленой» коалицией как очень хорошие, поскольку ХДС/ХСС обладает большинством голосов в бундесрате. Петер Мюллер назвал три требования оппозиции к новому закону:

во-первых, он должен быть направлен на то, чтобы не допустить иммиграцию рабочей силы в страну;

во-вторых, иммиграция по гуманитарным причинам должна быть ограничена положениями Международной конвенции о беженцах;

в-третьих, он должен содержать ряд мер по улучшению интеграции уже живущих в Германии иностранцев Das Parlament: Die Woche im Bundeshaus. Aus Politik und Zeitgeschichte. no. 52. 2002.

Уполномоченные по делам иностранцев из федерального и земельных правительств, а также из органов местного управления высказались против компромисса в споре по новому Закону об иммиграции, переговоры о котором шли в согласительной комиссии бундестага и бундесрата.

В обращении 110 участников федеральной конференции была выражена озабоченность, что компромисс между правительством и оппозицией (заблокировавшей закон в палате земель) может привести, в частности, к сокращению переезда в Германию семей иммигрантов.

Одновременно участники конференции выразили озабоченность резким ухудшением ситуации в сфере образования среди молодых иммигрантов, живущих в Германии.

Уполномоченные по делам иностранцев опасались, прежде всего, того, что компромисс будет означать законодательное ограничение иммиграции в Германию. То есть ограничение притока иностранцев в страну станет официальной задачей иммиграционной политики. Кроме того, участники конференции предполагали, что изменения, которых добивается оппозиция, могут привести к затруднению въезда в страну семей иммигрантов.

Уполномоченные по делам иностранцев отклонили также предложения о дальнейшем ужесточении положений Закона о предоставлении убежища (Asylgesetz). В противовес этому конференция вновь потребовала от правительства заняться разработкой антидискриминационного закона, соответствующего правовым нормам Европейского союза.

Механизмы, регулирующие иммиграцию в Германию должны стать более гибкими, заявил канцлер Германии Герхард Шредер 25 мая 2004 г. в Берлине по итогам решающего раунда переговоров с оппозицией, который завершился выработкой «политического соглашения» о проекте иммиграционного законодательства. Стране нужны высококвалифицированные специалисты: инженеры и ученые. Новое законодательство должно обеспечить им выход на немецкий рынок труда. Тоже самое относится и к выпускникам немецких вузов, отметил канцлер. Разрешение на открытие собственного дела для иностранцев в Германии должно выдаваться с учетом «внутренних интересов» страны. Безопасность страны должна быть усилена за счёт более строгого обращения с потенциальными преступниками и террористами. Одновременно, больше защиты гарантируется беженцам. А что касается интеграции уже живущих в Германии иностранцев, то помимо новых прав у них появятся и новые обязанности.

8 июля 2004 г. компромисс, достигнутый правящей коалицией и оппозицией, по закону об иммиграции получил одобрение в палате земель — германском бундесрате.

1.4 Отношение немецких политиков к закону об иммиграции

Иммиграционный закон «красно-зеленые» считают одним из главных достижений правящей коалиции. Как пишет «Зюддойче цайтунг», это — первое с начала организованного привлечения в Германию иностранной рабочей силы 120 лет назад законодательство, регулирующее приток иностранцев. Закон основан на предложениях экспертной комиссии, работавшей под руководством видного политика из рядов ХДС — бывшего президента бундестага Риты Зюсмут (Rita Suessmuth). Иммиграционное законодательство было поддержано федеральными союзами работодателей, профсоюзами и крупнейшими церквями Германии. Оно стало камнем преткновения в предвыборной борьбе, когда Эдмунд Штойбер стал кандидатом на пост канцлера от ХДС/ХСС Number of foreigners in Germany in 2002 unchanged. — Режим доступа: http://www.goethe.de/kug/ges/rch/ thm/en 38 605.htm.

Баварский политик — глава земельной группы ХСС в бундестаге — Михаэль Глос (Michael Glos) назвал слух о переломе в настроении членов Конституционного суда «хорошей новостью для Германии и победой права». В свете возможного решения суда Глос заявил, что Клаус Воверайт должен уйти в отставку с поста правящего бургомистра Берлина. Пресс-секретарь берлинского сената Михаэль Доннермайер (Michael Donnermeyer) заявил, что правящий бургомистр не намерен комментировать ни «медийных спекуляций», ни заявлений Глоса.

Министр внутренних дел Баварии Гюнтер Бекштайн (Guenther Beckstein) от ХСС подтвердил мнение оппозиции о том, что, учитывая, что в стране четыре миллиона безработных, новый закон должен позволить ограничить и регулировать иммиграцию.

После того как Конституционный суд в декабре 2002 г. отклонил новый закон об иммиграции уполномоченный федерального правительства по делам переселенцев Йохен Вельт (Jochen Welt) заявил, что отмена вступления в силу нового иммиграционного законодательства приведет к росту притока так называемых поздних переселенцев — потомков выходцев из Германии, переезжающих в ФРГ из бывшего СССР. По словам Вельта, новое законодательство, призванное сделать иммиграцию в Германию более управляемой, обеспечило бы сокращение притока переселенцев за счет введения более жестких правил воссоединения семей переселенцев (Aussiedlerzuzug).

То обстоятельство, что Конституционный суд отклонил новое законодательство, отрицательно, по словам Вельта, скажется и на интеграции поздних переселенцев, особенно — российских немцев.

Эксперт баварского Христианско-социального союза по внутренней политике Норберт Гайс (Norbert Geis) заявил в интервью газете «Бильд», опубликованном 27 декабря 2002 г., что в случае, если федеральное правительство вновь поставит на голосование в бундестаге иммиграционный законопроект, на формальных основаниях признанный не действительным Конституционным судом ФРГ, ХСС намерен провести кампанию сбора подписей против планов правительства. Законопроект, первоначально утвержденный бундесратом, должен был вступить в силу 1 января 2003 года.

Как заявил в интервью информационному агентству DPA эксперт по проблемам миграции Дитер Оберндёрфер (Dieter Oberndoerfer), федеральное правительство не должно идти на дальнейшие уступки. «Красно-зеленое» законодательство, по мнение исследователя, уже является компромиссным вариантом, учитывающим основные пожелания ХДС/ХСС. Между тем, без иммиграции — прежде всего, квалифицированной рабочей силы, — последствия нынешнего демографического состояния дадут себя знать уже в 2005 году, когда, по расчетам Оберндорфера, доля новой рабочей силы, приходящей на рынок труда, будет на 60 процентов уступать таковой сегодня. Начиная с 2010 года можно будет говорить уже о катастрофической нехватке рабочих рук Das Parlament: Die Woche im Bundeshaus. Aus Politik und Zeitgeschichte. no. 5. 2003.

Уполномоченная федерального правительства по делам иностранцев Марилуизе Бек (Marieluise Beck) («Союз90/Зелёные») указала, что она видит в борьбе вокруг Закона об иммиграции опасность смешивания партийно-тактических соображений с сутью вопроса. Марилуизе Бек опасается, что блок ХДС/ХСС пытается «расколоть ряды „красно-зелёной“ коалиции» в этом вопросе. Кроме того, по её мнению, существует опасность, что некоторые христианско-демократические политики используют внутрипартийный спор по вопросу об иммиграционном законодательстве лишь для получения политических дивидендов в ущерб делу. «Я с озабоченностью смотрю на некоторые аспекты интеграционной политики», заявила Марилуизе Бек.

Как заявил премьер-министр Нижней Саксонии социал-демократ Зигмар Габриэль (Sigmar Gabriel), он не намерен избегать обсуждения проблемы иммиграции. В интервью газете «Берлинер цайтунг» за 24 декабря Габриэль заявил, что «не боится» этой темы, интересующей многих людей: важен не факт, а тон обсуждения. Тот, кто хотел бы наложить табу на обсуждение проблемы иммиграции, на самом деле, по словам Габриэля, лишь предоставляет возможность кому-то другому возбуждать у населения ксенофобские настроения.

Зигмар Габриэль заявил, что Германия «не может больше позволить себе продолжение иммиграции ради получения социальной помощи» («Wir duerfen keine neue Zuwanderung in die Sozialkassen organisieren») и создания «параллельных сообществ» («Parallelgesellschaften) Das Parlament: Die Woche im Bundeshaus. Aus Politik und Zeitgeschichte. no. 8. 2003.

Необходимо, по словам политика, прежде всего озаботиться интеграцией уже находящихся в Германии иностранцев упорядочить существующие порядки в наших силах, заявил Габриэль. По его мнению, разногласия между партиями, включая «зеленых», незначительны, и ФРГ может избежать скандальной неспособности прийти к разумному законодательному решению, под которым готовы были бы подписаться все.

В связи с выборами в ландтаги федеральных земель Нижняя Саксония и Гессен Габриэль призвал своего соперника от Христианско-демократического союза Кристиана Вульфа (Christian Wulff) не брать примера с премьер-министра Гессена Роланда Коха (Roland Koch), который, по мнению Габриэля, провел четыре года назад успешную избирательную кампанию, играя на ксенофобских настроениях.

В свою очередь, премьер-министр Тюрингии христианский демократ Бернхард Фогель (Bernhard Vogel) в интервью радиокомпании MDR сказал, что «умнее проводить дебаты об иммиграции после земельных выборов 2 февраля». Предвыборная атмосфера, по мнению Фогеля, не способствует поиску компромисса. Во всяком случае, заявил Фогель, некоторые спорные пункты иммиграционного законодательства лучше не затрагивать в предвыборных дебатах.

Председательница фракции «зелёных» в бундестаге Катрин Гёринг-Экардт (Katrin Goering-Eckardt) в интервью газете «Зюддойче цайтунг» обвинила ХДС в попытке «заблокировать тему иммиграции». Ссылаясь на слова премьер-министра земли Гессен Роланда Коха, отказавшегося идти на какой бы то ни было компромисс с правительством, Гёринг-Экардт высказала, вместе с тем, мнение, что после выборов ХДС «придет в себя» .

Что же касается «зеленых», то они, по ее словам, открыты для компромиссов по всем ключевым темам законодательства — от необходимости управляемой иммиграции до спорных вопросов интеграционной политики Das Parlament: Die Woche im Bundeshaus. Aus Politik und Zeitgeschichte. no. 32. 2005.