Органы внутренних дел Советского государства в 20-е — 30-е годы ХХ века

Министерство Внутренних Дел Российской Федерации

Белгородский юридический институт

Кафедра: государственно-правовых дисциплин Дисциплина: История органов внутренних дел.

РЕФЕРАТ

по теме: «ОВД Советского государства в 20-е 30-е годы XX века»

Подготовил:

Студент 221 группы Абдулов Э.Э.

Белгород — 2008 г

Вступительная часть

Необходимо отметить, что рассмотрение данного периода истории органов внутренних дел России является достаточно актуальным, так как в рассматриваемый период происходит реформирование государственного строя советского государства, проведение Новой экономической политики и образование нового государства — СССР. Этот процесс сопровождается постоянными изменениями в системе ОВД. Также, характерной чертой данного периода является изменение нормативно-правовой основы организации и деятельности правоохранительных органов. Особое внимание заслуживает вопрос об изменениях и тенденциях развития ОВД в предвоенные годы.

Органы внутренних дел в период НЭПа

Органы НКВД РСФСР

По завершении интервенции и гражданской войны важным ру-бежом в процессе организационного развития системы органов внут-ренних дел, оформления их правового статуса стало принятие перво-го «Положения о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР». Разработка его проекта велась с 1919 г. Однако сложная обстановка в стране и то обстоятельство, что компетенция и организационная струк-тура НКВД постоянно изменялись, тормозили принятие документа. К тому же многие формулировки его были нечеткими, расплывча-тыми, а нередко противоречивыми.

Проект обсуждался долго. Малый СНК РСФСР утвердил «По-ложение о НКВД РСФСР» 26 мая 1921 г., Президиум ВЦИК — 10 июня 1921 г. и в тот же день оно было введено в действие. Оконча-тельно же документ был утвержден ВЦИК на следующий год, 24 мая 1922 г. В соответствии с ним Наркомат внутренних дел РСФСР продолжал выполнять очень широкий круг обязанностей.

В самом общем виде задачи, стоявшие перед наркоматом, формулировались следующим образом: а) наблюдение за организацией и деятельностью органов управления в качестве исполнительного ап-парата Президиума ВЦИК; б) наблюдение за исполнением поста-новлений и распоряжений центральной и местной власти админист-ративного характера и понуждение к их выполнению всеми имею-щимися в его распоряжении средствами; в) руководство организацией и развитием коммунального хозяйства.

Для выполнения этих задач в составе НКВД РСФСР были об-разованы Организационно-административное управление, Главное управление милиции. Главное управление принудительных работ. Центрачьное управление по эвакуации населения, Главное уп-равление коммунального хозяйства, в состав которого входил пожарный отдел. После ликвидации ВЧК на основании постановления ВЦИК от 6 февраля 1922 г. в НКВД РСФСР было образовано Государственное политическое управление (ГПУ). Тем самым впервые при советской власти были полностью объе-динены органы государственной безопасности и органы внут-ренних дел.

Как ни долго разрабатывалось и обсуждалось положение о НКВД, качество его так и осталось низким. На это прямо ука-зывали современники. В начале 1923 г. будущий нарком А. Г. Белобородов писал Ф. Э. Дзержинскому: «Положение о НКВД так составлено, что оставляет желать много лучшего и за все время своего действия полностью в жизнь не проводилось вслед-ствие большой путаницы, которую оно вводит в организацию наркомата, и полнейшей неясности и условности в формули-ровке задач наркомата». Поэтому уже вскоре началась подго-товка проекта нового положения об НКВД.

В это время продолжала проявляться тенденция сосредоточения в ведении НКВД функ-ций охраны общественного порядка, борьбы с преступностью, исправления и перевоспитания осужденных.

Уже в 1922 г. стало ясно, что проблема пленных и беженцев близка к разрешению. Поэтому Центропленбеж НКВД РСФСР был ликвидирован. В связи с созданием ОГПУ при СНК СССР после образования Союза ССР органы государственной безо-пасности в ноябре 1923 г. были выведены из состава НКВД. В октябре 1924 г. из ведения Наркомата внутренних дел РСФСР была изъята функция приема иностранцев в гражданство РСФСР и выдачи разрешения на выход из российского гражданства.

С другой стороны, декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 3 августа 1922 г. на НКВД и его местные органы (отделы управ-ления губисполкомов) была возложена задача утверждения и регистрации обществ и союзов, не преследующих целей извле-чения прибыли. Постановление Совета труда и обороны (СТО) от 27 сентября 1922 г. передало в ведение НКВД РСФСР кон-войную стражу, а с сентября 1925 г. она была выделена в само-стоятельный вид войск, подчиненный Центральному управлению конвойной стражи СССР.

В изучаемый период на НКВД были возложены следующие функции: выдача разрешений на «фотосъемку внутренней жизни»; регистрация и учет охотничь-его оружия; регистрация религиозных обществ и союзов и не-которые другие.

Одним из важных направлений восстановления народного хозяйства переходом к нэпу стало развитие местного (комму-нального) хозяйства. В мае 1922 г. 3-я сессия ВЦИК IX созыва пришла к выводу о целесообразности сосредоточения всех ком-мунальных предприятий в ведении коммунхоза НКВД. Во ис-полнение ее решения вскоре коммунальным органам были пе-реданы шоссейные и грунтовые дороги местного значения, ме-стный транспорт, бойни, лесопилки, электростанции, переправы и т. д.

Реорганизация НКВД в 1923;1927 гг

«Положение о НКВД РСФСР», утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 27 марта 1927 г., отразило изменения в системе и структуре органов внутренних дел, произошедшие в изучаемый период. В со-ответствии с ним в состав наркомата входили: общее управление, Центральное административное управление, Главное управление мест заключения, Главное управление коммунального хозяйства. Однако уже в следующем году организационная структура НКВД вновь была подвергнута серьезным изменениям. Центральное администра-тивное управление (ЦАУ) было ликвидировано, а на его месте обра-зовано три самостоятельных отдела: административного надзора, ми-лиции уголовного розыска.

В течение довольно продолжительного времени управление внут-ренними делами составляло исключительную компетенцию союз-ных республик. Однако в то же время постоянно развивались и совершенствовались контакты между органами внутренних дел со-ветских республик, все четче обозначались тенденции объединения усилий в решении стоявших перед ними задач. Развитие этого со-трудничества прошло ряд этапов.

После объединения независимых республик в союзное государ-ство Договором об образовании СССР, а затем Конституцией Союза ССР 1924 г. управление внутренними делами было отнесено к ис-ключительной компетенции союзных республик. Народные комис-сариаты внутренних дел являлись республиканскими и были подчи-нены Советам Народных Комиссаров союзных республик. Однако в условиях единого союзного государства многие задачи охраны обще-ственного порядка нужно было решать согласованно в масштабе всей страны. В результате потребовались еще большие, чем раньше, коор-динация и объединение деятельности органов НКВД всех союзных республик. Поэтому после образования СССР основной формой со-трудничества органов НКВД стали всесоюзные совещания наркомов внутренних дел союзных республик, на которых происходил обмен опытом работы, вырабатывались совместные согласованные меры в области охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Хотя совещания носили консультативный характер, они ставили целью выработку единых форм и методов работы органов внутрен-них дел. Решения совещаний были обязательными, поскольку апро-бировались полномочными представителями НКВД (как правило, наркомами) каждой союзной республики.

В процессе сотрудничества органов внутренних дел советских республик были выработаны основы объединения сил и средств по многим направлениям деятельности, заложены предпосылки для пе-рехода к созданию единой общесоюзной системы органов внутрен-них дел.

Следует сказать, что в 20-е годы не утихали жаркие дебаты о НКВД. Вызваны они были прежде всего тем, что круг возложенных на это ведомство обязанностей был чрезвычайно широким. Нарко-маты объединяли в своем ведении разнородные функции, нередко дублировавшие обязанности других государственных органов.

Начало дискуссии положила статья секретаря Президиума ВЦИК Т. В. Сапронова в журнале НКВД РСФСР «Власть Советов», в кото-рой совершенно справедливо говорилось о том, что если в условиях войны еще можно было мириться с тем, что вопросами советского строительства занимается орган отраслевого управления — НКВД, то обстановка мирного социалистического строительства от подобной практики заставляет решительно отказаться. Сапронов предлагал ру-ководство советским строительством передать в ведение органов об-щей компетенции — исполкомов (и их президиумов) Советов соот-ветствующего уровня. Эта идея была реализована, как уже отмеча-лось, в конце 1923 г. Однако в данном случае важно обратить внимание на другие последствия инициативы Сапронова. Функция руковод-ства советским строительством с полным основанием рассматрива-лась как центральная, объединяющая все остальные функции нарко-матов внутренних дел. Поэтому сразу возник вопрос о судьбе НКВД. Идею его упразднения поддержало большинство наркоматов, ве-домств и местных исполкомов. Вопросом реорганизации НКВД за-нималось несколько комиссий, и он был даже внесен в повестку дня одной из сессий ВЦИК. Предложения сводились в основ-ном к тому, чтобы полномочия Наркомата внутренних дел распределить между другими государственными органами. Руко-водство местным (коммунальным) хозяйством предлагалось пе-редать в совнархозы. Исправительно-трудовые учреждения — в Наркомат юстиции. Милицию и уголовный розыск — в Наркомюст или в ОГПУ.

В последнем случае (а именно за передачу милиции в ОГПУ высказалось большинство участников дискуссии) это означало бы централизацию руководства милицией в общесоюзном мас-штабе, а следовательно, ущемление прав союзных республик в этой области. Но ведь совсем недавно был утвержден Союзный договор, только что принята Конституция СССР, которые ру-ководство внутренними делами, в том числе милицией, относи-ли к исключительной компетенции союзных республик. Это стало одной из причин того, что Политбюро ЦК РКП (б) в апреле 1924 года высказалось против идеи упразднения нарко-матов внутренних дел союзных и автономных республик. Воп-рос о реорганизации НКВД был снят с повестки дня сессии ВЦИК.

Некоторые изменения системы органов внутренних дел объясняются сменой руководства наркомата. В конце 1927 г. был снят должности наркома внутренних дел А. Г. Белобородов, возглавлявший НКВД с 1923 г. Белобородов имел значительный опыт партийной, советской, военной работы. В октябре 1921 г. он был назначен заместителем наркома внутренних дел, но, как уже отмечалось, в силу огромной загруженности Дзержинского другими обязанностями, по сути, выполнял обязанности наркома. Возможно, это во многом предопределило его назначение по рекомендации Ф. Э. Дзержинского наркомом внутренних дел в 1923 г.

В 1927 г. Белобородов оказался в оппозиции правящему режиму. Почти все из выступивших на XV съезде ВКП (б) не упустили возможности «заклеймить» Белобородова, за то, что, бывая в городах Урала, выступал на фабриках и заводах с призывами к активному сопротивлению проводимой политической линии.

Сменил Белобородова на посту наркома В. Н. Толмачев. Достаточного опыта для руководства сложной системой органов внутренних дел ему не хватало. Об этом, в частности свидетельствует тот факт, что он настойчиво пропагандировал и проводил в жизнь идею свертывания милиции как штатного государственного органа и введения вместо нее так называемой «милиционной повинности», т. е. возложения охраны общественного порядка на самих трудящихся. Это влекло за собой снижение эффективности деятельности милиции и в итоге лишь увеличивало число сторонников коренной реорганизации системы органов внутренних дел.

Подталкивали к радикальному решению вопроса о судье Наркомата внутренних дел и его местных органов состояние кадров, низкая эффективность их деятельности.

Что касается различных звеньев системы органов внутренних дел, то особо значимых изменений в рассматриваемый период не произошло. Постановлением СТО от 27 сентября 1922 г. ГПУ были переданы пограничные войска и конвойная стража, на него же была возложена охрана предприятий и учреждений Наркомфина, охрана ценностей при транспортировке. Согласно Положению о НКВД РСФСР от 24 мая 1922 г. лишь охрана промышленных предприятий и учреждений, имевших важное государственное значение, остава-лась за милицией. Конвойная стража передавалась в НКВД на ко-роткое время: с 26 июня 1924 по 30 октября 1925 г.

Таким образом, все основные звенья системы органов внутрен-них дел: милиция, исправительно-трудовых учреждений (ИТУ), по-жарная охрана — каждое по-своему — обнаружили тенденцию к децентрализации, передаче соответствующих функций в другие ве-домства. Отсутствие объединяющего начала особенно хорошо было видно при рассмотрении системы органов внутренних дел в целом: наряду с подразделениями, призванными обеспечивать обществен-ный порядок и безопасность, бороться с преступностью в НКВД, сохранялись звенья, занимавшиеся местным хозяйством, общеорганизационными вопросами, выполняющие функции учета, контроля и т. п.

Органы милиции

С переходом к новой экономической политике существен-ные изменения претерпела система органов советской милиции. В 1921 г. были ликвидированы железнодорожная и водная ми-лиция, упразднена следственно-розыскная милиция, прекрати-ли существование промышленная, а затем и продовольственная милиция.

В «Положении о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР» от 24 мая 1922 г. содержался самостоятельный раздел о рабоче-крестьянской милиции, в котором определялись струк-тура и основные направления деятельности, функциональные обязанности Главного управления рабоче-крестьянской мили-ции, а также губернских, городских и уездных управлений ми-лиции.

Главное управление милиции состояло из трех отделов: ми-лиции, уголовного-розыска и материального отдела, ведавшего обеспечением милиции различного вида довольствием.

В августе 1923 г. вместо прежде существовавших Организа-ционно-административного управления, Главного управления милиции и Отдела уголовного розыска было создано Централь-ное административное управление (ЦАУ) НКВД РСФСР, в ре-зультате чего более чем вдвое были сокращены штаты и на 30% — расходы на содержание аппарата.

ЦАУ состояло из административного отдела, отдела мили-ции, отдела уголовного розыска и секретариата. Администра-тивный отдел ЦАУ, в отличие от отдела милиции, наблюдал за правильностью применения мер административного воздействия к нарушителям обязательных постановлений. К его ведению были отнесены вопросы правового положения иностранцев, ру-ководство деятельностью органов ЗАГС.

В условиях мирного строительства несколько изменяется основное направление работы милиции. Необходимость в ее вое-низации отпадает. По «Положению о Народном комиссариате внутренних дел РСФСР» от 24 мая 1922 г. на милицию было возложено поддержание порядка и спокойствия в стране, обес-печение проведения в жизнь декретов, законов и постановле-ний органов Советского государства, охрана гражданских уч-реждений, фабрик, заводов, рудников и т. д.

В последующем были утверждены следующие документы: «Дисциплинарный устав милиции»; «Инструкция участковому надзирателю»; «Инструкция волостному милиционеру»; «Инст-рукция постовому милиционеру»; «Инструкция о порядке со-ставления протоколов»; «Инструкция о порядке наложения ад-министративных взысканий» и др.

Во всех нормативных актах содержалось требование уваже-ния прав трудящихся. Так например, «Инструкция участковому надзирателю» требовала «строжайше соблюдать установленный законом порядок, допуская действия, стесняющие граждан, лишь в случаях, когда такие действия будут безусловно необходимы для выполнения возложенных на него обязанностей…».

Реформа местных органов внутренних дел, прежде всего ми-лиции, была проведена поэтапно. До 1923 г. они действовали на основании Положения об отделах управления, утвержденно-го СНК РСФСР в январе 1920 г. 7 июля 1923 г. Вторая сессия ВЦИК десятого созыва, приняла постановление о ликвидации отделов управления уездных исполкомов, передав администра-тивно-исполнительные функции в управления милиции. Вмес-то отделов управления в соответствии с декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 11 августа 1925 г. при губернских и областных ис-полнительных комитетах были созданы административные от-делы, состоявшие из подотделов: общего, милиции, уголовного розыска, инспекции мест заключения.

На уездном уровне аналогичная реформа была осуществлена в ноябре 1926 г. Вместо уездных управлений милиции при ис-полкомах были образованы административные отделы с подот-делами: общим, милиции и уголовного розыска. В 1926 г. в крупных городах начали создаваться городские органы мили-ции (управления, отделы).

Если численность общей (уездно-городской) милиции в вос-становительный период резко сократилась, то службы ведом-ственной милиции, наоборот, значительно пополнились новы-ми сотрудниками и расширились структурно. Продиктовано это было экономическими и социальными причинами. Губернские исполкомы стали активно формировать подразделения фабрич-но-заводской, горно-приисковой, промысловой, торгово-про-мышленной ярмарочной, портовой и других видов ведомствен-ной милиции. Опыт работы на местах был обобщен, и 6 февра-ля 1924 г. СНК РСФСР принял постановление о ведомственной милиции. Создавалась она на договорных началах с админист-рацией тех народнохозяйственных объектов, которые охраняла, и содержалась за их счет.

Основными задачами ведомственной милиции являлись ох-рана государственных предприятий, организаций и учрежде-ний; поддержание общественного порядка на их территории; производство дознания по уголовным делам, возникающим на охраняемых объектах.

Одной из самых острых проблем, стоявших перед органами внутренних дел РСФСР в рассматриваемый период, была про-блема кадров. Решение ее существенно затруднялось тем, что острейшая нехватка ресурсов не позволяла обеспечить отбор в органы внутренних дел людей, отвечавших необходимым тре-бованиям. Эта же причина делала невозможным создание школь-но-курсовой сети, адекватной потребностям практики. Един-ственный в тех условиях источник пополнения рядов органов внутренних дел сколько-нибудь квалифицированными сотруд-никами — привлечение старых специалистов, бывших работни-ков МВД — практически не использовался из-за крайне поли-тизированного подхода к данному вопросу.

В апреле 1922 г. был установлен порядок, по которому на работу в милицию могли приниматься лишь те служившие ра-нее в полиции и жандармерии лица, которые представят доку-менты о восстановлении их в правах гражданства. При этом особое внимание обращалось на необходимость максимально осторожно решать вопросы о восстановлении в правах граждан-ства указанных лиц, ибо «каждая ошибка в этом отношении будет дискредитировать Советскую власть в глазах широких трудя-щихся масс. Ввиду этого к более или менее ответственной советской работе могут быть допускаемы те из лиц, служивших в полиции при царском режиме, в отношении которых уже состоялось постановле-ние Президиума ВЦИК о восстановлении их в правах гражданства». В результате вместо привлечения «старых специалистов» стала про-водиться линия на их выявление и увольнение из органов внутрен-них дел. Общее число бывших служащих полиции оказалось нич-тожным. Так, в 1922 г. в уголовном розыске Крыма из 78 сотрудни-ков уголовного розыска только один ранее работал в полиции. На 1 октября 1924 г. в РСФСР (данные по 43 губерниям и областям) в уголовном розыске было 79 бывших служащих полиции, что состав-ляло 1,7% личного состава. Еще более поразительны данные о харак-тере их занятий: среди административного (руководящего) состава бывшие полицейские составляли 1%; инспектора и агенты уголовно-го розыска — 1,7%; канцелярские служащие — 1,4%; а среди вспомо-гательного состава (сторожа, курьеры, дворники и т. п.) — 3%.

В 1921;1922 гг. численность милиции Российской Федерации была сокращена более чем в 2 раза — на 60%. В 1922;1923 гг. основные звенья системы органов внутренних дел (пожарная охрана, ИТУ, милиция и др.) были переведены на местный бюджет. С этого времени финансовое и материальное положение органов внутренних дел в подавляющем большинстве регионов значительно ухудшилось, поскольку из-за острого дефицита бюджета на местах их потребнос-ти не могли быть удовлетворены. На протяжении 20-х годов суще-ствовала значительная разница в ставках зарплаты для одних и тех же категорий сотрудников органов внутренних дел соседних губер-ний и даже соседних уездов одной губернии. Тогда же возник и сохранялся в последующем большой разрыв в ставках зарплаты не только работников органов внутренних дел, но и других государ-ственных служащих, а также лиц, занятых на производстве. Повсе-местно наблюдалась несвоевременная выдача обмундирования, за-держки зарплаты, пайков и т. д.

Нарушение принципа социальной справедливости, выразившее-ся в неадекватной в сравнении с другими категориями занятого насе-ления оценкой труда работников органов внутренних дел, стало при-чиной ряда негативных явлений: снижение дисциплины, рост преступности среди сотрудников, большая текучесть кадров, хроничес-кий некомплект (несмотря на прогрессировавшую безработицу в стра-не, до 30% штатных мест в ИТУ были вакантными). Чтобы удер-жать в рядах милиции хотя бы часть сотрудников, на местах пошли по пути сокращения штатов милиции, чтобы увеличить оклады ос-тавшимся. В милиции РСФСР на 1 сентября 1923 г. насчитывалось строевого состава 74 240 чел., административного состава — 18 056, на 1 мая 1924 г. — соответственно 52 690 и 14 649, на 1 января 1926 г. — 39 842 и 9 011, на 1 января 1927 г. — 36 208 и 6 105. Кадры уголовного розыска сократились с 10 500 чел. по состоянию на 1 мая 1923 г. до 5 151 на 1 октября 1925 г., а в 1929 г. — до 4 722 чел. Однако в 1929 г. в открытой печати явно в идейно-пропагандистс-ких целях как о значительном достижении сообщалось, что штаты советской милиции составляют (с учетом прироста населения) 40% штатной численности царской полиции.

На деле же это привело к значительной перегрузке работников милиции (почти повсеместно «нормы обслуживания» — 4−5 тыс. чел. населения на работника в сельской местности — были превыше-ны в 2 и более раз) и, как следствие, к ухудшению состояния охраны общественного порядка и борьбы с возраставшей преступностью.

Неудовлетворительное состояние кадров органов внутрен-них дел и его основные причины не составляли секрета для высшего руководства. Об этом можно судить по одному из постановлений Оргбюро ЦК РКП (б) (апрель 1923 г.): «Обязать губкомы всемерно стремиться к искоренению наблюдающегося отвлечения внимания милиции от прямого своего долга на изыс-кание побочного заработка на почве их необеспеченности и свя-занных с этим проявлений взяточничества и иных преступле-ний по должности, путем всемерного улучшения материального положения строевого состава милиции, дабы реально прибли-зить размеры получаемого ими содержания к прожиточному минимуму…».

Однако именно в этом направлении было сделано явно не-достаточно. Укрепить кадры милиции пытались другими мера-ми. Прежде всего это партийные мобилизации, выдвиженче-ство («рабочих от станка, крестьян от сохи», как говорилось в печати), чистки личного состава милиции. В рассматриваемый период были приведены две общегосударственные чистки: в 1922;1923 гг. было уволено около 20% проверенных, в 1929;1930 гг. «вычищено» около 15% состава.

Это свидетельствовало о том, что на практике органы внут-ренних дел, и, прежде всего милиция, рассматривались как органы вспомогательные, второстепенные. В связи с этим уместно процитировать резолюцию XI съезда РКП (б) «О финансовой по-литике», на основании которой и был осуществлен перевод со держания органов внутренних дел на местный бюджет: «Необ-ходима жесткая урезка административного аппарата, сокращение правительственных учреждений в центре и на местах, отнесе-ние ряда расходов на местный бюджет, изгнание из государственного бюджета, всех расходов, которые не связаны с непос-редственным поддержанием существования пролетарского госу-дарства».

Большая работа была проделана по упорядочению штатной численности и укреплению кадров милиции. В августе 1921 г. пыл о издано постановление Совета труда и обороны о проверке численного состава милиции и разработке ее новых штатов. Ставилась задача: уменьшив количественно личный состав ми-лиции, добиться его качественного улучшения и более рацио-нального использования.

В ряду широкого круга мероприятий, проведенных в целях улучшения качественного состава кадров, особое место принад-лежит чистке рядов милиции, осуществленной в соответствии с декретом ВЦИК от 23 ноября 1922 г. «О пересмотре и доуком-плектовании личного состава милиции». В соответствии с дек-ретом в уездах, губерниях и областях были образованы специ-альные комиссии, в которые вошли представители НКВД, ВЦСПС, НКЮ, Наркомата труда РСФСР, партийных органов. Они тщательно проверили весь личный состав милиции, выя-вили и уволили нарушавших законность, дискредитировавших милицию, морально неустойчивых, недобросовестных, не отве-чающих предъявляемым требованиям лиц. Одновременно ве-лась работа по пересмотру и доукомплектованию личного со-става милиции со строго классовых позиций. Успех чистки, как говорилось в газете «Известия» 4 апреля 1923 г., обеспечивал «исключительно пролетарско-классовый подход». Поэтому ко-миссиями предписывалось в первую очередь выявлять и изго-нять из милиции бывших сотрудников полиции.

В подавляющем большинстве случаев комиссии после изу-чения личных дел и материалов оперативно-служебной деятель-ности сотрудников организовывали обсуждение личности каж-дого работника милиции в цехах фабрик и заводов, клубах, на сельских сходах. О подобных открытых заседаниях комиссий сообщалось в печати.

Типичными публикациями в газетах были сообщения при-мерно такого содержания. Тогда-то и там-то состоялось откры-тое заседание комиссии по чистке милиции. Рабочие привели убедительные факты пьянства и неэтичного поведения таких-то сотрудников и потребовали их увольнения как несоответ-ствующих своему назначению.

Часто трудящиеся высказывали мнение о необходимости по-вышения в должности работников милиции. На открытом засе-дании комиссии на табачной фабрике города Харькова рабочие и жители района отмечали добросовестное исполнение своих обязанностей милиционером Смирновым и ходатайствовали о повышении его в должности. Решение комиссии о назначении Смирнова участковым надзирателем рабочими было встречено одобрительно.

В результате чистки личный состав милиции был обновлен почти на четверть.

28 сентября 1925 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили «По-ложение о службе рабоче-крестьянской милиции». Закрепляя основные права и обязанности работников милиции. Положе-ние подчеркивало, что в осуществлении задач «по охране рево-люционного порядка и народного достояния и борьбе с посяга-тельствами на него работники милиции обязаны прилагать все усилия к возможно лучшему их выполнению, не останавлива-ясь перед возникающими для них тягостями и опасностью для здоровья и жизни».

Довольно распространенным видом правонарушений в 20-е годы было хулиганство, которому во многом способствовали пьянство и самогоноварение. Хулиганство нередко принимало дерзкие формы, сопровождалось поножовщиной, массовыми драками. Для эффек-тивной борьбы с ним усилий одной лишь милиции было недоста-точно.

С пьянством органы милиции вели самую решительную борьбу. Приведем несколько примеров из деятельности столичной милиции, о которых сообща-лось в газете «Рабочая Москва». Только за период с 1 ноября по 15 декабря 1922 г. Московской милицией «произведено в целях искоренения самогонки 5 807 обысков, из них более 3 тысяч с результатом (найден самогон и самогонные аппараты). За это время обнаружен целый ряд самогонных трестов» (18 января 1923 г.) — В ночь на 15 января 1923 г. оперативная группа проверила рестораны «Саратов» и «Ливорно». «При их появлении официанты начали прятать бутылки из-под самогонки, а сидевшие посетители кабинетов выбрасывали бутылки из форточек во двор. В подвалах ресторанов обнаружено 13 пустых метал-лических бидонов с запахом спирта, а также бутылки из-под коньяка и водки. Рестораны закрыты… В ресторане «Палиха найдено 4 бутылки спирта. Ресторан закрыт» (15 января 1923 г.). Некоторые самогонщики прибегали к хитроумным ухищрениям, чтобы замаскировать свою преступную деятель-ность. Тогда за дело брался уголовный розыск. Так, оперативным путем выявлен в поселке Реутово некий Левин, «производивший» до 15 ведер самогона в сутки (26 октября 1926 г.).

Важным условием повышения эффективности деятельности со-ветской милиции по укреплению общественного порядка являлось развитие патрульной и постовой службы. В 20-х годах милицейские посты и патрули были организованы во всех республиканских, крае-вых и областных центрах, а также в сравнительно крупных городах. В поддержание общественного порядка на улицах городов, в парках и пригородных зонах, во время проведения народных гуляний и празднеств участвовали конные подразделения милиции.

Большое место в деятельности милиции занимало обеспечение безопасности движения транспорта и пешеходов. Московский губер-нский административный отдел в 1928 г. ввел новую должность — инспектор по регулированию уличного движения. На него возлага-лись следующие обязанности: рациональное распределение транс-портных потоков; установление мест стоянок такси; непосредствен-ное наблюдение за уличным движением и решение ряда других вопросов, связанных с обеспечением безопасности уличного движе-ния. Опыт москвичей был воспринят крупными городами страны.

Однако этого оказалось недостаточно. Для улучшения данной работы вскоре были учреждены инспекции по ре-гулированию уличного движения. В крупных центрах стра-ны образовывались специальные подразделения. Так, в Москве при Управлении милиции города был создан от-дельный отряд, в Харькове — команда, в Баку и Тбилиси — дивизионы регулирования уличного движения (РУД). В 1931 г. состоялось Всесоюзное совещание по вопросам обеспечения безопасности движения транспорта и пеше-ходов. Оно рекомендовало при всех управлениях мили-ции союзных и автономных республик, краев и областей создать отделы или отделения регулирования уличного дви-жения (ОРУД).

Органы внутренних дел Советского государства в период коренной ломки общественных отношений (1930—1941)

Органы НКВД РСФСР/СССР

Эффективность работы НКВД по всем основным направле-ниям оставляла желать лучшего. Именно плохие показатели де-ятельности органов внутренних дел являлись наиболее вескими доводами в пользу многочисленных предложений о передаче милиции в НКЮ или ОГПУ, ИТУ — в НКЮ, пожарной охра-ны — в военвед или ВСНХ, коммунхоза — в ВСНХ и т. д. Кроме того, не только руководство НКВД оказалось в числе оппозиционеров, но и в целом органы внутренних дел, по оценке партийного и государственного руководства, оказались не на высоте во время проведения кампаний 1929;1930 гг. (ан-тирелигиозная, коллективизация).

Все это вместе взятое и предопределило ликвидацию народ-ных комиссариатов внутренних дел союзных и автономных рес-публик и распределение их функций между другими ведом-ствами.

Нужно иметь в виду также и то, что в годы восстановления народного хозяйства в нашей стране в верхах партийного и государственного руководства возобладала и стала господству-ющей идея победы социализма в одной, отдельно взятой стра-не. Это было обусловлено тем, что надежды на мировую рево-люцию потерпели крах. Был взят курс на построение социализ-ма в Советском Союзе. В результате нэп стал сворачиваться и был осуществлен поворот к форсированной индустриализации страны и насильственной коллективизации сельского хозяйства.

Первым звеном в проведении этой политики стала индуст-риализация, которая проводилась на основе сверхвысоких тем-пов. Чтобы обеспечить их, использовались такие средства, как получение непосильной «дани» с крестьянства, применение де-шевого труда большого числа спецпереселенцев и заключен-ных, создание в отдаленных местностях страны исправительно-трудовых лагерей ОГПУ СССР.

Происходило также свертывание товарно-денежных отно-шений, гражданско-правовые методы регулирования народного хозяйства заменялись административно-репрессивными.

Из госаппарата «вычищались» не только старая интеллиген-ция, но и коммунисты с большим стажем. Усилилась бюрокра-тизация аппарата. Резко возросло влияние партийных руково-дителей на работу государственных органов. Реальная власть концентрировалась на самом верху аппарата, в руках узкой группы людей, а затем лично Сталина. Партийно-государственный бю-рократический аппарат становится все более надежной опорой режима личной власти; Значительно возрастала роль репрессив-ных органов. В таких условиях «аморфный» Наркомат внутрен-них дел не удовлетворял Сталина, тем более что он увидел в нем едва ли не центр оппозиции.

Непосредственным поводом для ликвидации НКВД РСФСР явился его отказ, поддержанный правительством РСФСР и СНК СССР, передать в исправительно-трудовые лагеря ОГПУ из колоний (подведомственных НКВД) всех, кто был осужден на срок более 3-х лет. Когда об этом доложили находящемуся в отпуске на юге Сталину, он дал Молотову следующее поруче-ние:

«…Говорят, что хотят отобрать у ОГПУ уголовных (свыше трех лет) в пользу Нквнудел. Это — происки прогнившего насквозь Толмачева. Есть кое-что от Сырцова, с которым заигрывает Рыков. Я думаю, что решение Политбюро надо проводить, а Нквнудел — закрыть».

В декабре 1930 г. народные комиссариаты внутренних дел союзных республик и автономных республик были ликвидиро-ваны. Эта мера официально преследовала цель усилить специа-лизацию в управлении отдельными отраслями, входившими в ведение НКВД. В постановлении ЦИК и СНК СССР от 15 декабря 1930 г. указывалось: «На новом этапе в условиях социалистической реконструкции народного хозяйства комиссариа-ты внутренних дел союзных и автономных республик, объеди-няющие руководство различными, органически не связанными между собой отраслями управления и народного хозяйства, — коммунальным делом, милицией, уголовным розыском — стали излишними звеньями советского аппарата».

Надо сказать, что ликвидации наркоматов внутренних дел предшествовала широкая кампания по их дискредитации. Об этом можно судить хотя бы по заголовкам статей, помешенным в 1929;1930 гг. в центральных газетах: «НКВД должен быть расформирован», «НК РКИ РСФСР за ликвидацию Наркомвнуделов», «Чуждые люди в Наркомвнуделе», «Бывшие свили гнездо в НКВД», «Спертый воздух в Наркомвнуделе» и т. д.

После упразднения НКВД РСФСР было учреждено Глав-ное управление коммунального хозяйства при Совете народных комиссаров республики, преобразованное впоследствии в нар-комат коммунального хозяйства. В президиумы исполкомов со-ответствующего уровня передавались функции по руководству регистрацией актов гражданского состояния, приему в советс-кое гражданство, выдаче заграничных паспортов, учету лиц, лишенных избирательных прав, контролю за обществами, не преследующими целей извлечения прибыли, административно-му устройству, наблюдению за деятельностью низового советс-кого аппарата и т. д.

Руководство местами заключения, организацией ссылки с принудительными работами и принудительных работ без со-держания под стражей передавалось наркоматам юстиции рес-публик.

После ликвидации наркоматов внутренних дел выполняв-шиеся ими задачи, как отмечалось выше, были распределены между различными ведомствами. В результате сложилась кар-тина, когда основные звенья государственного механизма, при-званные обеспечивать порядок и безопасность, оказались в разных ведомствах. С точки зрения общесоциальных интересов все более явственно обнаруживалась потребность их организа-ционного объединения. Но определяющими началами реорга-низации явились иные обстоятельства: изменения в политической системе и укрепление режима личной власти. Началось за-конодательное оформление командно-административной систе-мы во главе с узкой группой лиц, стоящих на верху партийной и государственной власти. С этой точки зрения образование Наркомата внутренних дел СССР было вполне объяснимым, а для укрепления режима власти — необходимым.

10 июля 1934 г. на основе постановления ЦИК СССР был со-здан союзно-республиканский Народный комиссариат внутренних дел. В подчинение ему передавались органы государственной безо-пасности и милиции. На НКВД СССР были возложены следующие обязанности: обеспечение «революционного порядка и государствен-ной безопасности»; охрана социалистической собственности; запись актов гражданского состояния; пограничная охрана.

Согласно постановлению правительства и приказам Наркомата внутренних дел СССР во всех союзных республиках, кроме РСФСР, были образованы республиканские НКВД. В РСФСР республиканс-кий Наркомат внутренних дел не создавался, здесь был учрежден институт уполномоченного НКВД СССР. В автономных республи-ках, краях и областях были образованы управления НКВД.

Постановлением на НКВД СССР возлагалось:

а) обеспечение революционного порядка и государственной безопасности;

б) охрана общественной (социалистической) собственности;

в) запись актов гражданского состояния; г) пограничная охрана.

В соответствии с этим в составе НКВД СССР были образованы подразделения:

а) Главное управление государственной безопасности (ГУГБ);

б) Глав-ное управление рабоче-крестьянской милиции (ГУРКМ);

в) Главное управление пограничной и внутренней охраны;

г) Главное управле-ние пожарной охраны;

д) Главное управление исправительно-трудо-вых лагерей и трудовых поселений;

е) Отдел актов гражданского состояния;

ж) Административно-хозяйственное управление.

В последнем из названных работало более половины всех со-трудников центрального аппарата. Среди отраслевых подразделений самым многочисленным было ГУГБ. В нем было 1410 сотрудников — в 4 с лишним раза больше, чем в ГУРКМ (336 единиц).

В соответствии с пунктом 8 постановления ЦИК СССР от 10 июля 1934 г. при Наркоме внутренних дел СССР было образовано Особое совещание (ОСО). Согласно названному постановлению, ОСО предоставлялось право применять к признаваемым общественно опас-ными лицам, следующие меры наказания:

а) ссылка на срок до 5 лет под гласный надзор в местности, согласно специальному списку;

б) высылка на срок до 5 лет под гласный надзор, с запрещением прожи-вания в столицах союзных республик и крупных городах Союза ССР по специальным спискам;

в) заключение в ИТЛ на срок до 5 лет;

г) высылка за пределы Союза ССР иностранных подданных, «являющихся общественно опасными».

Кроме того, руководствуясь указанным постановлением, Особое совещание могло выносить такие решения как:

а) применение глас-ного надзора по месту постоянного жительства;

б) применение при-нудительного лечения к лицам, признанным невменяемыми;

в) за-чет в наказание срока предварительного заключения;

г) освобожде-ние с прекращением дела.

3 апреля 1937 г. ОСО было предоставлено право применять заключение в ИТЛ сроком до 8 лет.

Указанные меры Особое совещание применяло на основе рас-смотрения следственных дел, поступающих из органов НКВД.

В состав Особого совещания входили заместители наркома внут-ренних дел СССР, уполномоченный НКВД СССР по РСФСР, на-чальник Главного управления рабоче-крестьянской милиции, народ-ный комиссар внутренних дел союзной республики на территории которой возникло дело. На заседаниях Особого совещания присут-ствовал Прокурор СССР или его заместитель.

Решения Особого совещания оформлялись протоколом, который подписывается председателем, членами совещания, секретарем и про-курором.

Подобный орган не являлся чем-то принципиально новым. С первых лет советской власти действовали как органы внесу-дебной репрессии Коллегия ВЧК-ОГПУ, Особое совещание ОГПУ, с 1922 по 1924 г. — Комиссия по административным высылкам при НКВД РСФСР, в 30-е годы — «тройки» в соста-ве первого секретаря ЦК ВКП (б) союзной республики (крайко-ма, обкома), начальника управления НКВД и прокурора соот-ветствующего уровня, а без секретарей партии — «двойки».)

Для предварительного рассмотрения дел, передаваемых на Осо-бое совещание, на местах были образованы «тройки» УНКВД, так называемые милицейские. Они имели право разбирать дела об уго-ловных и деклассированных элементах и злостных нарушителях по-ложения о паспортах. «Тройки» эти создавались на уровне союзных, автономных республик, краев и областей в следующем составе: пред-седатель «тройки» — начальник УНКВД или его заместитель, члены — начальник управления милиции и начальник соответствующего отдела, представляющего материал на рассмотрение «тройки». Ин-струкцией предусматривалось обязательное участие в заседании тройки прокурора и привлекаемого к ответственности. Отмечалось, что ре-шение «тройки» приводится в исполнение немедленно, а протокол направляется на утверждение Особого совещания НКВД СССР.

Первые два наркома внутренних дел СССР — Г. Г. Ягода и Н. И. Ежов — возглавляли ведомство недолго: первый с 1934 по 1936 г. и второй с 1936 по 1938 г. Но именно в эти годы, как известно, последовательно расширялись масштабы репрессий, которые в 1937;1938 гг. достигли своего пика. Наиболее существенным для характе-ристики НКВД СССР является то, что он оказался вне контроля вышестоящих государственных органов, вне партийного контроля, превратившись в руках Сталина в инструмент необоснованных реп-рессий и нарушений законности. В одном из директивных документов НКВД СССР борьба с врагами «партии и Советского государ-ства» определялась как главная «в новых условиях утонченнейшей и ожесточеннейшей борьбы остатков разгромленных классов, подон-ков троцкистско-зиновьевской контрреволюционной организации и белогвардейщины…».

В органах внутренних дел насаждался режим строжайшей секретности, замкнутости, оторванности от масс, ставка дела-лась на принудительные, силовые методы, органы внутренних дел были превращены в послушный аппарат проведения в жизнь репрессивной политики. 2 июля 1937 г. Политбюро ЦК ВКП (б) приняло постановление, предусматривающее, что наиболее враж-дебно настроенные «бывшие кулаки и уголовники» должны быть немедленно арестованы и расстреляны, а «менее враждебные» высланы. Во исполнение данного постановления НКВД СССР был разработан проект специального приказа. Круг лиц, подле-жащих репрессиям, наркоматом был расширен: дополнительно в их число включались «члены антисоветских партий», «антисо-ветские элементы» и др. Все репрессируемые разбивались на две категории. Отнесенные к первой подлежали расстрелу, ко второй — заключению в лагерь. Число потенциальных жертв фактически предписывалось каждой республике, краю, области. Всего же «по разверстке» предусматривалось репрессировать около 300 тыс. человек, из них примерно 75 тыс. было намечено рас-стрелять. Материалы на попавших в списки рассматривались «особыми тройками». 31 июля 1937 г. Политбюро ЦК ВКП (б) утвердило представленный НКВД СССР проект приказа, уста-новило сроки операции, выделив на это 85 млн. рублей. Есть многочисленные свидетельства, что установленные нормы были перекрыты минимум в два раза.

Хотя в ноябре 1938 г. «тройки» были ликвидированы, вне-судебные репрессии продолжались. 5 марта 1940 г. Политбюро одобрило предложения НКВД о вынесении во внесудебном по-рядке решения о расстреле 25 700 польских граждан (военноп-ленных, арестованных и находящихся в тюрьмах западных об-ластей Украины и Белоруссии офицеров, жандармов, полицейс-ких и осадников, чиновников, фабрикантов, помещиков, а также членов шпионских и диверсионных организаций). Из них было расстреляно 21 857 человек.

Всего же по делам НКВД СССР со времени его образования до 1939 г. было осуждено (в основном во внесудебном порядке): в 1934 г. — 78 989, в 1935 — 267 076, в 1936 — 274 607, в 1937 — 790 665, в 1938 г. — 554 258 человек, причем за последние два года к высшей мере наказания было приговорено 681 692 человека.

На основании решений февральско-мартовского (1937 г.) Пленума ЦК ВКП (б) о реорганизации аппарата НКВД, «учи-тывая важнейшее народнохозяйственное и оборонное значение железнодорожного транспорта». Транспортный отдел ГУГБ НКВД СССР освобождался от «охраны общественного порядка на железнодорожном транспорте, от несения дежурств на вокза-лах, от борьбы с хищениями социалистической собственности, хулиганством и детской беспризорностью». Эти обязанности возлагались на вновь создаваемую железнодорожную милицию, а за Главным управлением государственной безопасности (ГУГБ) сохранялись функции борьбы с «контрреволюцией на транс-порте». Отдел железнодорожной милиции в составе ГУРКМ был образован на основании совместного приказа НКВД и НКПС от 26 июня 1937 г.

Чаще всего реорганизации подвергалось ГУГБ. В декабре 1936 г. одновременно с изменением структуры ГУГБ его подразделениям в целях конспирации были присвоены номера. В ходе очередной ре-формы в середине 1938 г. в составе 1-го управления (государствен-ной безопасности) создан 6-й отдел для «оперативно-чекистского об-служивания» милиции, пожарной охраны, военкоматов.

В 1939 г. в структуру НКВД СССР, возглавлявшегося к тому времени Л. П. Берией, входили:

1) Руководство наркомата с несколькими секретариатами;

2) ГУГБ с отделами: а) охраны руководящих партийных и совет-ских работников (24 отделения); б) секретно-политическим (12 отде-лений); в) контрразведывательным (19 отделений); г) особым (12 отделений); д) иностранным (17 отделений); е) шифровальным (8 отделений);

3) Главное экономическое управление с 6 отделами по основным отраслям народного хозяйства (промышленность, сельское хозяйство, оборонные отрасли, Гознак и т. д.);

4) Главное транспортное управление с 3 отделами.

Кроме того, в составе НКВД СССР имелось 5 специальных отделов, ведающих учетом, статистикой, связью, техникой и т. п.

В соответствии с постановлением СНК СССР от 2 февраля 1939 г. Главное управление пограничных и внутренних войск НКВД было разделено на 6 управлений:

1) Главное управление пограничных войск;

2) Главное управление войск по охране железнодорожных сооружений;

3) Главное управление по охра-не особо важных предприятий промышленности;

4) Главное управление конвойных войск:

5) Главное управление военного снабжения;

6) Главное военно-строительное управление.

В составе НКВД СССР также находились: Главное архи-вное управление, Главное управление пожарной охраны, Глав-ное управление шоссейных дорог, Главное управление лагерей. Главное тюремное управление, Центральный отдел актов граж-данского состояния, Управление коменданта Московского кремля. Управление по делам военнопленных и интернированных, Глав-ное управление рабоче-крестьянской милиции.

Штаты центрального аппарата НКВД СССР увеличились к 1940 г. почти в четыре раза по сравнению с 1934 г. и превыси-ли 32 500 человек.

В феврале 1941 г. из системы НКВД СССР были выделены органы государственной безопасности. При этом был образован Народный комиссариат государственной безопасности СССР.

Органы милиции

После упразднения в декабре 1930 г. НКВД РСФСР руко-водство милицией и уголовным розыском было возложено на созда-ваемые при СНК союзных и автономных республик управления милицией и уголовного розыска.

31 декабря 1930 г. ВЦИК и СНК приняли постановление «О мероприятиях, вытекающих из ликвидации Наркомвнудела РСФСР и наркомвнуделов автономных республик», которым на созданное при СНК РСФСР Главное управление милиции и уголовного ро-зыска было возложено руководство и управление органами милиции и уголовного розыска, осуществление охраны общественного поряд-ка и безопасности и осуществление охраны личной безопасности граждан, их прав и имущества, осуществление охраны государствен-ного и общественного имущества и специальной охраны имущества учреждений и предприятий, имеющих государственное значение, а также борьба с преступностью и производство расследований пре-ступлений в пределах, указанных УПК РСФСР, руководство приве-дением в исполнение судебных приговоров, организация ссылки без принудительных работ, учет высылаемых и ссылаемых, оказание содействия государственным органам в проведении установленных законом повинностей и подготовка кадров милиции и уголовного розыска.

Согласно этому постановлению, местные административные от-делы (управления) реорганизовывались в управления милиции и уголовного розыска, действовавшие на правах отделов исполкомов соответствующих Советов.

Одновременно с постановлением от 15 декабря 1930 г. о ликви-дации НКВД союзных и автономных республик ЦИК и СНК СССР приняли секретное постановление «О руководстве органами ОГПУ деятельностью милиции и уголовного розыска». На основании этого постановления ОГПУ СССР и его местные органы получили право не только назначения, перемещения и увольнения руководящих ра-ботников органов уголовного розыска и милиции, их инспектирова-ния и контроля, но и использования в своих целях гласного состава и негласной сети милиции и угрозыска, их возможностей в области дактилоскопии и фотографии.

В конце 1931 г. подобные взаимоотношения милиции и органов ОГПУ были «легализованы» путем создания в составе ОГПУ СССР Главной инспекции по милиции и уголовному розыску. Таким обра-зом, была обеспечена жесткая централизация руководства милицией. Про-изошло то, к чему ОГПУ стремилось еще в 20-е годы и что отверга-лось как не соответствующее Конституции.

Столь существенные из-менения в системе органов милиции позволили подвести под строи-тельство милиции в масштабе всей страны единую правовую базу. 25 мая 1931 г. СНК СССР утвердил первое общесоюзное «Положе-ние о рабоче-крестьянской милиции» (действовало до 1962 г.), устанавливавшее, что центральными органами являлись главные управ-ления милиции союзных республик, созданные при совнаркомах, а местными — районные, городские, краевые и областные управления милиции, а также управления милиции автономных республик.

Положение обобщило опыт формирования советской мили-ции с момента ее создания. Главная задача рабоче-крестьянской милиции, согласно Положению, состояла в том, чтобы «охра-нять революционный порядок и общественную безопасность».