Изложенное позволяет предложить исключить п. 3 ст. 7, п. 2 ст. 14 Закона «О референдуме» 2004 г.
Рядом с обсуждаемой стоит проблема круга субъектов, имеющих право инициировать проведение референдума. Наиболее широк он при проведении местного референдума. Согласно ст. 22 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» референдум назначается по инициативе граждан, политических партий, общественных организаций, поддержанной не менее чем 5% участников референдума, зарегистрированных на территории соответствующего муниципального образования, либо по совместному решению представительного органа местного самоуправления и главы муниципального образования.
В соответствии с п. 1 — 2 ст. 14 Федерального закона «Об основных гарантиях…» инициатива проведения референдума в РФ принадлежит гражданам РФ, имеющим право на участие в референдуме, федеральным законом инициатива проведения референдума может быть предоставлена иным субъектам. В соответствии со ст.
134 Конституции РФ инициировать референдум по принятию новой Конституции может Конституционное Собрание, причем проведение такого референдума является обязательным. Однако ни один из действующих сегодня федеральных законов не содержит указания на иных субъектов, которые вправе инициировать проведение референдума субъекта РФ.
Вместе с тем п. 4 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях…» установил, что конституциями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта РФ, местный референдум. Так, согласно п.
2 ст. 9 Закона Республики Татарстан «О референдуме Республики Татарстан» обязательному вынесению на референдум в соответствии с Конституцией Республики Татарстан подлежит вопрос об изменении положений статей 1 и 123 Конституции Республики Татарстан; п. 3 ст. 7 Закона Республики Бурятия «О референдуме Республики Бурятия» на референдум в обязательном порядке выносится вопрос о даче согласия на изменение статуса Республики Бурятия; п. 1 ст. 5 Закона «О референдуме Удмуртской Республики» предусматривает обязательное решение вопроса об изменении границ Удмуртской Республики на республиканском референдуме; законодательство других субъектов также содержит нормы об обязательном проведении референдума.
Федеральный законодатель фактически лишил субъекты РФ возможности решать отдельные вопросы, находящиеся в их компетенции либо в совместном ведении субъекта РФ и РФ, поскольку ни один из органов власти субъекта РФ не может инициировать проведение референдума. Безусловно, обеспечение интересов защиты права граждан РФ, проживающих в субъекте РФ, на участие в управлении делами соответствующего публично-правового образования позволяет требовать определения круга инициаторов референдума актом достаточно высокой юридической силы, но вряд ли это должен быть именно федеральный закон. Если федеральный законодатель уполномочил субъект РФ определить, какие вопросы в данном субъекте подлежат обязательному решению на референдуме, то необходимо определить орган, который обязан вынести такой вопрос на референдум.
Предлагаем п. 4 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях…» дополнить абзацем 2 следующего содержания: «Если в соответствии с абзацем 1 настоящего пункта конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации, референдум по данным вопросам назначается по совместному решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» .
В качестве перспективных направлений развития права граждан на выдвижения инициативы проведения референдума, которые должны быть реализованы при принятии следующего закона о референдуме и закона о гарантиях прав граждан на референдум субъекта РФ и местный референдум, нам видится:
1. Необходимо наделить правом инициировать референдум федеральные органы власти не только в связи с международно-правовыми обязательствами РФ, например, путем принятия Государственной Думой федерального закона об инициативе проведения референдума по определенному вопросу, кроме принятия новой Конституции. Процедура принятия такого закона предусматривает участие в ней как Совета Федерации, так и Президента РФ, что будет являться гарантией от попыток использовать референдум для разрешения политических конфликтов между ветвями власти.
2. В ходе избирательной кампании избиратели наделены правом выдвижения кандидатов на альтернативной основе, причем альтернативность является основой избирательного процесса. При этом при выдвижении инициативы проведения референдума такая альтернативность не предусматривается.
Больший демократизм процедуре выдвижения инициативы проведения референдума может быть придан, если предусмотреть возможность со дня опубликования решения о регистрации инициативной группы по проведению референдума регистрации группы участников референдума, созданной с целью сбора подписей против выдвижения инициативы проведения референдума. В этом случае предельное количество подписей, которые могут быть сданы в соответствующую избирательную комиссию для проверки, не устанавливается. Если в течение такого же периода времени, в какое проводился сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума, будет собрано больше подписей против проведения референдума, чем в поддержку инициативы его проведения, орган, уполномоченный решать вопрос о назначении референдума, обязан будет отказать в его проведении в связи с тем, что инициатива не поддержана гражданами.
Такое правовое регулирование будет являться гарантией от попыток выдать мнение меньшинства за мнение большинства, что ведет к низкой явке избирателей на референдум, пустой трате средств бюджета, усилий государственных органов, органов местного самоуправления и системы комиссий референдума.
Заключение
В заключении необходимо выделить следующее.
По своей правовой сущности непосредственная демократия является юридически первичной, приоритетной перед представительной, в связи с чем ограничения права граждан на референдум, принимаемые парламентом, не могут носить характера чрезмерных, умаляющих право граждан РФ на принятие решений на референдуме.
Федеральный законодатель фактически лишил субъекты РФ возможности решать отдельные вопросы, находящиеся в их компетенции либо в совместном ведении субъекта РФ и РФ, поскольку ни один из органов власти субъекта РФ не может инициировать проведение референдума. Безусловно, обеспечение интересов защиты права граждан РФ, проживающих в субъекте РФ, на участие в управлении делами соответствующего публично-правового образования позволяет требовать определения круга инициаторов референдума актом достаточно высокой юридической силы, но вряд ли это должен быть именно федеральный закон. Если федеральный законодатель уполномочил субъект РФ определить, какие вопросы в данном субъекте подлежат обязательному решению на референдуме, то необходимо определить орган, который обязан вынести такой вопрос на референдум.
Предлагаем п. 4 ст. 12 Федерального закона «Об основных гарантиях…» дополнить абзацем 2 следующего содержания: «Если в соответствии с абзацем 1 настоящего пункта конституцией (уставом), законами субъекта Российской Федерации определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта Российской Федерации, референдум по данным вопросам назначается по совместному решению законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)» .
В качестве перспективных направлений развития права граждан на выдвижения инициативы проведения референдума, которые должны быть реализованы при принятии следующего закона о референдуме и закона о гарантиях прав граждан на референдум субъекта РФ и местный референдум, нам видится:
1. Необходимо наделить правом инициировать референдум федеральные органы власти не только в связи с международно-правовыми обязательствами РФ, например, путем принятия Государственной Думой федерального закона об инициативе проведения референдума по определенному вопросу, кроме принятия новой Конституции. Процедура принятия такого закона предусматривает участие в ней как Совета Федерации, так и Президента РФ, что будет являться гарантией от попыток использовать референдум для разрешения политических конфликтов между ветвями власти.
2. В ходе избирательной кампании избиратели наделены правом выдвижения кандидатов на альтернативной основе, причем альтернативность является основой избирательного процесса. При этом при выдвижении инициативы проведения референдума такая альтернативность не предусматривается.
Больший демократизм процедуре выдвижения инициативы проведения референдума может быть придан, если предусмотреть возможность со дня опубликования решения о регистрации инициативной группы по проведению референдума регистрации группы участников референдума, созданной с целью сбора подписей против выдвижения инициативы проведения референдума. В этом случае предельное количество подписей, которые могут быть сданы в соответствующую избирательную комиссию для проверки, не устанавливается. Если в течение такого же периода времени, в какое проводился сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума, будет собрано больше подписей против проведения референдума, чем в поддержку инициативы его проведения, орган, уполномоченный решать вопрос о назначении референдума, обязан будет отказать в его проведении в связи с тем, что инициатива не поддержана гражданами.
Такое правовое регулирование будет являться гарантией от попыток выдать мнение меньшинства за мнение большинства, что ведет к низкой явке избирателей на референдум, пустой трате средств бюджета, усилий государственных органов, органов местного самоуправления и системы комиссий референдума.
1. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. с изм. от 21 марта 2002 г. «
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506; 2002. N
12. Ст. 1093
2. Закон РФ от 25 октября 1991 г. с изм. от 11 декабря 2002 г. «
О языках народов Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 50. Ст. 1740
3. Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ, с изм. от 10 января 2003 г. //
Собрание законодательства РФ. 1998. N 19. Ст. 2069
4. О референдуме Республики Татарстан: Закон Республики Татарстан от 09.
08.2003 N 33-ЗРТ // Республика Татарстан. 2003. 16 августа
5. О референдуме Республики Бурятия: Закон Республики Бурятия от 02.
12.2003 N 490-III // Официальный вестник. 2003. N 60
6. О референдуме Удмуртской Республики: Закон Удмуртской Республики от 18.
12.2002 N 73-РЗ с изм. и доп., внесенными Законом от 22.
12.2003 N 64-РЗ // Известия Удмуртской Республики. 2002. 25 декабря; 2003. 26 декабря
7. Указ Президента РФ от 12 декабря 2002 г. N 1401 «Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 50. Ст. 4942
8. Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002
9. Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. — С. 227
10. Басова П. С. Внесены поправки в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // Совет Федерации и конституционные процессы в современной России. 2002. — № 4. — С. 3 — 4
11. Письмо члена Центральной избирательной комиссии РФ Н. А. Кулясовой по запросу избирательной комиссии Краснодарского края // Текущий архив избирательной комиссии Краснодарского края. Дело N 01−42
12. По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 года «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.
06.2003 N 10-П с особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В. О. Лучина, особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В. Г. Ярославцева // Собрание законодательства РФ. 2003. N 25. Ст. 2564
13. Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие / Под ред. В. Е. Чиркина. М., 2002. — С. 228
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. с изм. от 21 марта 2002 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. N
35. Ст. 3506; 2002. N 12. Ст.
Закон РФ от 25 октября 1991 г. с изм. от 11 декабря 2002 г. «О языках народов Российской Федерации» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991.
N 50. Ст. 1740
Градостроительный кодекс РФ от 7 мая 1998 г. N 73-ФЗ, с изм. от 10 января 2003 г. // Собрание законодательства РФ. 1998.
N 19. Ст. 2069
Указ Президента РФ от 12 декабря 2002 г. N 1401 «Об утверждении Положения о проведении референдума Чеченской Республики по проекту Конституции Чеченской Республики, проектам законов Чеченской Республики «О выборах Президента Чеченской Республики» и «О выборах в Парламент Чеченской Республики» // Собрание законодательства РФ. 2002. N 50. Ст. 4942
Постановление Конституционного Суда РФ от 10 июня 1998 г. N 17-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта «а» пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3002
Сравнительное конституционное право: Учеб. пособие / Под ред. В. Е. Чиркина. М., 2002. — С. 228
Письмо члена Центральной избирательной комиссии РФ Н. А. Кулясовой по запросу избирательной комиссии Краснодарского края // Текущий архив избирательной комиссии Краснодарского края. Дело N 01−42
Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. — С. 227
Авакьян С. А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000. — С. 228
По делу о проверке конституционности Федерального конституционного закона от 27 сентября 2002 года «О внесении изменения и дополнения в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации»: Постановление Конституционного Суда РФ от 11.
06.2003 N 10-П с особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В. О. Лучина, особым мнением судьи Конституционного Суда РФ В. Г. Ярославцева // Собрание законодательства РФ. 2003. N 25. Ст. 2564
Басова П. С. Внесены поправки в Федеральный конституционный закон «О референдуме Российской Федерации» // Совет Федерации и конституционные процессы в современной России. 2002. — № 4. — С. 3 — 4
О референдуме Республики Татарстан: Закон Республики Татарстан от 09.
08.2003 N 33-ЗРТ // Республика Татарстан. 2003. 16 августа
О референдуме Республики Бурятия: Закон Республики Бурятия от 02.
12.2003 N 490-III // Официальный вестник. 2003. N 60
О референдуме Удмуртской Республики: Закон Удмуртской Республики от 18.
12.2002 N 73-РЗ с изм. и доп., внесенными Законом от 22.
12.2003 N 64-РЗ // Известия Удмуртской Республики. 2002. 25 декабря; 2003. 26 декабря
