Продукты продавались несколько раз в неделю, отпуск товара в одни руки ограничивался.
Закон от 27 ноября 1915 г. предоставил председателю особого совещания по продовольствию право «устанавливать в пределах империи или отдельных ее районов предельные цены на продажу продовольственных продуктов и фуража, обязательные для всех…» [11]. До осени 1916 г. предельные цены были введены только на закупки для нужд армии, а с 9 сентября 1916 г. были установлены твердые цены на главные хлебные продукты. В качестве дополнительной меры применялась реквизиция, коснувшаяся середняцких и бедняцких хозяйств.
В декабре 1916 г. новый министр земледелия, он же председатель особого совещания по продовольствию Риттих вынужден был пойти на крайнюю меру — введение обязательной поставки хлеба в казну по твердой цене согласно разверстке. В случае отказа назначалась реквизиция по ценам на пятнадцать процентов ниже твердых. Но в результате плохого учета и сопротивления населения разверстка заметных результатов не дала.
Таким образом, обострение продовольственного кризиса в 1916 г. и в начале 1917 г. было вызвано не абсолютным недостатком продовольствия, а неспособностью правительства организовать снабжение, нарушением работы транспорта, расстройством денежного обращения, ростом цен и разгулом спекуляции. Царская бюрократия оказалась неспособной обеспечить необходимым продовольствием не только гражданское население, но даже находившуюся на фронте армию. С начала войны и до апреля 1916 г. втрое уменьшился мясной рацион для солдат. В последующие годы продовольственное снабжение армии еще более ухудшилось.
Глава 4. Особое совещание по устройству беженцев Издревле переменчивость военной фортуны порождала беженство. Однако в царской России летом 1915 г., будучи усилено сумбурными действиями русского командования, оно достигло поистине катастрофического размаха, т.к. наши отступающие армии уничтожали все посевы, жгли села, вынуждая их жителей покидать родные места. Наряду с этим проводилось принудительное выселение мужчин в возрасте до 50 лет [18; С. 57−58]. Многомиллионный людской поток, хлынувший во внутренние губернии России, запрудил пути сообщения и до предела обострил транспортные затруднения. Так, к октябрю только под жилье беженцы заняли около 120 тыс. товарных вагонов [20; С.158].
С целью упорядочения передвижения беженцев 1 июля 1915 г. император назначил двух членов Государственного совета по выборам главноуполномоченными по устройству беженцев Северо-западного и Юго-западного фронтов [28; С.49]. В июле-августе для координации мероприятий губернских властей возник временный отдел по устройству беженцев при МВД [27; С.5]. Полномасштабная деятельность всех организаций начала налаживаться лишь летом 1915 г. Налицо отсутствовала общеимперская организация, которая взяла бы на себя ответственность за судьбу беженцев и была бы способна выработать всеобъемлющий план помощи. Несомненно, что это должна была быть государственная структура. Но неповоротливый бюрократический аппарат был не в состоянии развернуть работу по попечению беженцев за короткий срок.
Политический кризис лета 1915 г. явно показал необходимость включения в будущее общероссийское государственно-общественное учреждение представителей законодательных палат, с тем, чтобы гарантированно получать многомиллионные ассигнования. Их расходование невозможно было регламентировать заранее, и, следовательно, необходимо было «снять с одного правительства всю ответственность за ужасы беженства», разделив ее с Думой [8].
В значительной мере активность правительства оказалась индуцирована думскими кругами. 21 июля, на третий день летней сессии Думы, межфракционное совещание обсудило организацию помощи беженцам. На следующий день М. В. Родзянко устроил совет видных общественных деятелей, включая руководителей Центрального военно-промышленного комитета и земского и городского Союзов. Было принято решение, что подобный законопроект должен исходить от МВД. Законопроект обсуждался в специальной комиссии Думы, а 30 июля на заседании МВД
30 августа 1915 г. законопроект был подписан монархом. С этого дня началась история Особого совещания по устройству беженцев [11]. В ключевых положениях и формулировках этот законопроект максимально был близок закону от 17 августа 1915 г., учредившему систему четырех Особых совещаний. Новым было предоставление Особому совещанию статуса высшего государственного установления. Также была введена выборность и увеличено представительство каждой законодательной палаты с пяти до семи членов при уменьшении общей численности коллегии.
Но функции этого органа ограничивались сугубой совещательностью. Вопросы на обсуждение мог вносить только Председатель, и это при том, что МВД не настаивало на монопольном сосредоточении распорядительных полномочий в его руках. Но соображения политической борьбы, теоретически подкрепляемые ссылками на необходимость разделения властей, привели к тому, что в конце концов вновь образованный государственный орган оказался юридически полностью однороден ранее учрежденным Особым совещаниям: практически половина статей Положения об Особом совещании по обороне государства [13] и по устройству беженцев совпадали текстуально.
Особое совещание по беженцам было также результатом политического компромисса монарха и Думы, бюрократии и буржуазии, как все предыдущие совещания. Но в этом случае активное участие принимало МВД, цитадель репрессивно-охранительной системы, поэтому последующие изменения в общественной обстановке в стране оказали влияние на его состав и деятельность сильнее всего. Принципиальной новизной было включение в коллегию представителей по национальному признаку. Также существенным отличием стало предоставление прав членов коллегии региональным уполномоченным по устройству беженцев, назначаемым монархом [29; С. 51]. Следует отметить, что Дума не реализовала собственную поправку к законопроекту МВД, вводившую выборность парламентского представительства в Особом совещании по беженцам.
Законом от 30 августа 1915 г. (ст. 2) заботы по обеспечению материальных и духовных нужд беженцев были возложены на министра внутренних дел, подчиненных ему главноуполномоченных по устройству беженцев, губернаторов, градоначальников и на курируемые МВД земские и городские общественные самоуправления. Но в этот перечень не попало Особое совещание по устройству беженцев, специально учрежденное для «обсуждения и объединения всех мер по обеспечению нужд беженцев, а равно и для общего наблюдения за целесообразным применением означенных мер…» (ст. 8) [29; С. 52].
Согласно Положению об обеспечении нужд беженцев на коллегии решались вопросы общего распределения кредитов, оказания ссудной помощи пострадавшему от войны населению, регистрации беженцев и водворение их «в места постоянной оседлости» и т. д. (ст. 13). В отличие от остальных Особых совещаний Председателю Совещания по беженцам не была предоставлена возможности принимать какие-либо меры единолично с последующим оповещением членов коллегии. По закону свои обширные полномочия Председатель мог реализовать только после предварительного обсуждения намеченных мероприятий в коллегии. Дума, принимая законопроект, помнила, с каким ведомством имеет дело, и постаралась юридически оградить себя от ответственности за своевольные распоряжения министра внутренних дел. Однако сила закона оказалась не подкреплена авторитетом выборного думского представительства в коллегии Особого совещания по беженцам, поэтому реальные права коллегии никогда не соответствовали декларированным и на практике умалялись.
Первоначально коллегия взялась за дело энергично. Они собирались даже в частном порядке. Рассматривались вопросы нормотворчества, кредитования и кадровые. Но разработанные Совещанием по беженцам правила и руководящие положения целыми месяцами курсировали по бюрократическим инстанциям, в т. ч. и в Совете министров, которому Особые совещания как верховные государственные установления по закону не подчинялись. И часто решения утверждались министром внутренних дел в существенно измененном виде. Также сложилась практика созыва заседаний чисто бюрократического характера.
Важной задачей совещания было распределение кредитов. В 1916 г. ежемесячно на нужды беженцев выделялось более 20 млн руб. К февралю 1917 г. общая сумма расходов казны превысила
400 млн руб. Но значительная часть этих средств ассигновалась в обход коллегии прямыми распоряжениями министра внутренних дел и Совета министров. В результате, функция последних свелась к тому, чтобы раз в несколько месяцев они одобрять факт свершившегося ассигнования, произведенного Кредитной комиссией Особого совещания по беженцам.
19 мая 1916 г. Николай II одобрил всеподданнейший доклад Б. В. Штюрмера о назначении специального лица, которое бы председательствовало в Особом совещании по беженцам с предоставлением прав товарища министра [22; С. 141]. На эту должность монарх назначил члена Государственного совета по выборам В. П. Энгельгардта.
Но даже появление общественного деятеля во главе Особого совещания по беженцам, примыкавшего к левой группе Государственного совета, не компенсировало грубых нарушений закона 30 августа 1915 г. Особое совещание получило председателя, который несмотря на то, что назначался императором, все равно был подчинен министру внутренних дел. Таким образом, Совещание де-факто лишилось своего положения верховного органа управления, предоставленного ему поправкой Думы к законопроекту.
Вначале, будучи лишенной эффективной поддержки Государственной думы, коллегия Особого совещания по беженцам была не в состоянии взять под контроль деятельность местных учреждений МВД, в чьи обязанности входил контроль за оказанием помощи пострадавшим от войны населению, и утратила почву для регулярной деятельности. Фактически Особое совещание по устройству беженцев действовало на юридических основаниях, сходных с нормами законопроекта МВД от 5 августа 1915 г. и воспроизводивших схему «майского» (1915 г.) Особого совещания по обеспечению действующей армии. Но, несмотря на все организационно-юридические искажения, оно сохранило родовой признак этих центральных органов государственного управления. Именно по этой причине Особое совещание по устройству беженцев не было исключено из числа Особых совещаний Российской империи периода I мировой войны, и продолжало функционировало в сильно деформированном виде.
Заключение
Особые совещания во главе с министрами, утвержденных в качестве чрезвычайных органов по регулированию военной экономики IV Государственной думой 17 августа 1915 г. сыграли значительную роль в управлении военной экономикой. Существенным отличием этих органов стали как принципиально новый состав, включавший как представителей министерств и ведомств, так и делегатов от буржуазных организаций, а также предоставленные им чрезвычайные полномочия. Участие в работе Особых совещаний представителей оппозиционных сил, главным образом буржуазии, открывало возможность для усиления их влияния на принятие решений государственного значения, а с другой стороны, позволяло в условиях военного времени напрямую организовывать ассигнования и контролировать производственный процесс.
Учреждение Особых совещаний стало результатом объединения всех мероприятий государства для обеспечения нужд армии и флота предметами боевого и материального снабжения, мобилизации всего народного хозяйства на нужды войны. Особые совещания, количестве которых достигло 5, отличались друг от друга не только сферами деятельности, но и полнотой предоставленной им власти. И несмотря, на существенные различия в этом вопросе и в их месте в государственной системе военного периода, общими признаками этих органов были их чрезвычайный и временный характер, а также наделение их широкими правами.
Список источников и литературы
Журналы Особого совещания по обороне государства. [1915;1917 гг.]. — М., 1975;78.
Особые совещания и комитеты военного времени: Свод законов и состоявшихся в порядке статьи 87 Осн. Зак. постановлений /Составлено в Государственной Канцелярии. — Петроград: Государственная типография, 1917. -100 с.
Собрание узаконений. № 14. — 1916, 19 января. — Ст. 53;
СУ. — № 25. — 1916, 28 января. — Ст. 136;
СУ. — № 39. — 1916, 7 февраля. — Ст. 212;
СУ. — № 43. — 1916, 16 февраля. — Ст. 241;
СУ. — № 167. — 1915. -
15 июня. — Ст. 1280;
СУ. — № 231. — 1915. — 19 августа.
— Ст. 1760;
СУ. — № 262. — 1915, 22 сентября. — Ст. 1954;
СУ. — № 288. — 1915, 17 октября. — Ст. 2135;
СУ. — № 356. — 1915. — Ст. 2689;
СУ. — № 357. — 1915, 12 декабря. — Ст. 2698.
СУ РСФСР. — 1917. — № 8.
— Ст. 110; № 10. — Ст.
149; № 11. — Ст. 167.
*****
Букшпан М. Военно-хозяйственная политика. Формы и органы регулирования народного хозяйства в 1914;1918 гг. — М.-Л.: Госиздат, 1929. — 54 с.
Венедиктов А. В. Организация государственной промышленности в СССР. — Т. 1. — Л.: Изд-во ЛГУ, 1957. — 746 с.
Воронцова С. В. Материалы Особого совещания по обороне государства. Источниковедч. исследование. — М.: Наука, 1975. — 280 с.
Данилов Н. А. Экономика и подготовка к войне (Очерки по истории подготовке к войне). — М.-Л.: Воениздат, 1926. — 195 с.
Кризис самодержавия в России. 1895−1917. — Л.: Наука, 1984. — 663с.
Лемке М. 250 дней в царской Ставке. — Пг., 1920. — 448 с.
Ленин В. И. Полное собрание сочинений. — М.: Изд-во полит.
лит-ры, 1967;981. — Т. 34. — М., 1969. -
585 с.; - Т. 35. — М., 1974. — 600 с.
Маевский И. Экономика русской промышленности в условиях первой мировой войны. — М.: Госполитиздат, 1957. — 391 с.
Падение царского режима. — Л.: Госиздат, 1924. — Т.
1.
Погребинский А. П. Государственно-монополистический капитализм в России. — М., Соцэкгиз, 1959. — 266 с.
Сидоров Д. Л. Финансовое положение России в годы Первой мировой войны (1914;1917). — М.: Изд-во АН СССР, 1960. — 578 с.
Тарковский К. Н. Формирование государственно-монополистического капитализма в России в годы первой мировой войны. — М.: Изд. МГУ, 1958. — 263 с.
Черменский, Е. Д. IV Государственная Дума и свержение царизма в России. — М.: Мысль, 1976. -316 с.
Шигалин Г. И. Военная экономика в первую мировую войну. — М.: Воениздат, 1956. — 332 с.
Щепкин М. М. Беженцы и организация помощи им в связи с работами Особого совещания. — М., 1916.
*****
Ильин А. В. Об Особом совещании по устройству беженцев (1915 г. — февраль
1917 г.) //Правоведение. — 1991. — №
5. — С. 49−55.
Китанина Т. М. Проблема мобилизации промышленности и позиция предпринимателей в годы Первой мировой войны //Экономическая история. Обозрение. — Вып. 10. — М., 2005. — С.210−212.
Тимошенко А. И. Особое совещание по обороне в России в годы Первой мировой войны //Правоведение. — 1968. — №
2. — С. 128−132.
