Изменение конституции РФ: формальные процедуры и конституционно-правовая практика

Это объясняет необходимость соответствующего парламентского контроля, например, по вопросам бюджета (Постановление Конституционного Суда от 01.

02.96 № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области; абзац второй пункта 6, пункт 7 мотивировочной части). Для одного этого трогать главу 5 вряд ли стоит.

Другое дело, если речь пойдет об иных механизмах действенного парламентского контроля. Например, согласие на назначение не только премьера, но и членов «малого кабинета», каковым сегодня является Президиум Правительства РФ, а также постановка вопроса об их отставке. Или же усиление конституционных норм, касающихся парламентского контроля за расходованием средств государственной казны. В эпоху финансового кризиса мы видим ровно обратное: делегирование Госдумой Правительству своего единственного серьезного конституционного полномочия — контроля за расходованием бюджета и управления бюджетным процессом (пусть, как заверяют, эта мера временная).

Но то, что Правительству вменяется в обязанность отчитываться по поставленным парламентом вопросам, — шаг вперед, пусть небольшой, в развитии сложившейся формы правления.

Что представляет главная из поправок в Конституцию, — увеличение сроков конституционных полномочий Президента и Государственной Думы до 6 и 5 лет соответственно?

Пятнадцатилетняя практика реализации Конституции в Российской Федерации, а также в большинстве бывших союзных республик, ныне суверенных государств, показала: одним сроком отправление одним избранным лицом полномочий Президента не ограничивается. Судьба Дж. Картера и Дж. Форда нашим руководителям не грозит, это не в нашей традиции. Речь идет как минимум о двух сроках подряд. Кроме того, неизбежно возникает проблема конституционной ответственности — сложнейшая из существующих у нас проблем [15, 23].

Механизмы конституционной и политической ответственности Президента однажды были приведены в действие. Известно, чем это закончилось: решения Съезда и Конституционного Суда РФ были названы не основанными на праве, со ссылками на соотношения права и Конституции и т. п. На практике принцип ответственности был заморожен. Председатель Конституционного Суда заявил о том, что создается «прецедент, освобождающий и всех других субъектов политической жизни от следования положениям Конституции, что повлечет за собой обвальное попрание законности». В результате механизм отрешения от должности получился в Конституции практически нереализуемым.

Впрочем, народ сейчас уже совсем не политизирован. Массовое использование административного ресурса на любых выборах освещено руководством как нормальная часть выстраивания политической системы. Настоящих выборов нет, а значит, тот факт, что 8 — 12 — 16 лет кто-то будет на должности Президента, значения для большинства не имеет. Мы тем самым консервируем апатичность общества и не достигаем заявленной Президентом Медведевым цели свободного развития людей. И это не может не влиять на правовую культуру нашего общества.

Выборы Президента и Федерального Собрания, быть может, надо вообще проводить в один день, поскольку это даст огромную экономию средств, политическую монохромность избираемых ветвей власти, что предотвратит то, что происходит у нас или на Украине.

Президент Медведев напомнил о социальном государстве. Руководителям министерств, ведомств, субъектов Федерации, органов местного самоуправления указано, что ущемление гражданских свобод и действия, ухудшающие материальное положение людей, не только аморальны, но еще и незаконны.

Ценности и механизмы современного российского конституционализма последние 15 лет формируются при доминировании определенного социального слоя. И это вовсе не средний класс, опора гражданского общества, как о том мечталось в начале реформ. Все большую роль в правящем слое играет государственный аппарат. Это факт. Вот почему не должны остаться благими пожеланиями задачи, нацеленные на раскрепощение самоуправления, борьбу с коррупцией, формирование чувства солидарности нации, формирование нового поколения кадров и привлечение наиболее талантливых, творчески мыслящих и профессиональных людей, регулирование внешней миграции.

Можно лишь согласиться с подзабытыми уже словами о необходимости доверять «все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению». И от слов перейти к делу.

И еще. Впервые за 15 лет существования новой Конституции верховная власть поблагодарила разработчиков этого важнейшего документа, участников конституционного процесса по его подготовке и согласованию.

До сих пор этого сделано не было. А вот «тычков и зуботычин» было предостаточно. Причем не только в 1993 — 1994 годах. Совсем недавно руководство Государственной Думы отклонило предложение почтить память всех жертв без преувеличения трагических событий 3 — 4 октября 1993 года. Для этого требовалось не высшее решение, а только гражданское чувство, чтобы положить начало новому этапу солидарного развития общества и государства [15, 25].

Принятию Конституции, как мы помним, предшествовали три с половиной года масштабной конституционной реформы. Долгое время конституционная инициатива была в руках Конституционной комиссии, возглавлявшейся Президентом и Председателем Верховного Совета. После апрельского (1993 г.) референдума появился президентский проект Конституции. В июне — июле усилиями Конституционного совещания с использованием положений обоих проектов был подготовлен более консолидированный текст. В октябре — начале ноября он был существенно видоизменен. Голосование состоялось 12 декабря 1993 года. Это был итог сложнейшего периода в жизни страны, давший перспективу выхода из глубочайшего политического кризиса государственной власти.

4. Конституционная юстиция в разных проектах Конституции Конфигурация конституционной юстиции в процессе принятия новой Конституции России является результатом влияния разных факторов. В первую очередь, уже существовала модель предшествующего Конституционного Суда РСФСР, которую нужно было отчасти перенять, отчасти отклонить. Эта модель, в свою очередь, тоже была результатом влияния и европейских моделей, и социалистической модели (Конституционный Суд издавал очень много заключений, мог начать производство по собственной инициативе и т. д.), будь то югославской модели или советской (имеется в виду деятельность Комитета конституционного надзора, чьи акты носили только консультативный характер) [21, 65].

Помимо оригинальных характерных черт можно также отметить, что некоторое влияние оказали и европейские модели: немецкая — на порядок подачи жалоб граждан и споров между центром и субъектами РФ, итальянская модель на заявления судей общей юрисдикции, модели других бывших соцстран, например, в том, что касается абстрактного толкования конституции.

Анализируя период подготовки Конституции, нужно, прежде всего, вспомнить, что это был процесс взаимообусловленный, подготовка новой Конституции проходила параллельно с изменением старой Конституции РСФСР 1978 г. Это относится также и к конституционной юстиции. Более того, модель Конституционного Суда, введенная в декабре 1990 г. посредством изменения Конституции РСФСР, являлась главным ориентиром для новой модели суда, которая предусматривалась принятой впоследствии Конституцией 1993 г. Действительно, изучая различные проекты Конституции (официальные и неофициальные), можно легко прийти к выводу, что наиболее совершенным проектом, относительно конституционной юстиции, являлся проект, разработанный Конституционной комиссией парламента [20, 76].

Во время конституционных дебатов институт Конституционного Суда в проекте Конституции несколько раз менялся, и в результате его компетенции были существенно ограничены проектом Президента, на основе которого Конституционное совещание разрабатывало окончательный текст Конституции. Только благодаря последующим поправкам, внесенным в текст Конституционным совещанием, Конституционный Суд получил ту основную роль, которую он имеет в новом конституционном строе.

Что касается «альтернативных» проектов, нужно признать, что относительно конституционной юстиции они не имели существенного влияния на окончательный текст Конституции. Чрезмерно ориентированные на американскую модель или, наоборот, на «советскую» (имеется в виду проект коммунистов), они не содержали элементов, которые могли бы войти в окончательную конфигурацию Конституционного Суда.

Как известно, июльский вариант проекта Конституционного совещания в 1993 г. не воспринял предложенную в проекте Президента идею «Высшего судебного присутствия» (хотя и некоторые члены Совещания, особенно из Верховного Суда, высказывались за его введение, потому что уже тогда ощущалась необходимость в органе, способном разрешать конфликты между судами).

Что же касается конституционной юстиции, этот вариант был ближе к действующим на тот момент положениям и к проекту парламентской Конституционной комиссии, чем к президентскому проекту, на основе которого работало Совещание. Однако полномочия Конституционного Суда затем были ограничены, если принимать во внимание июльский текст 1993 г., согласно которому у Конституционного Суда еще оставалось много полномочий, имеющихся в тексте «старой» Конституции и в Законе о Конституционном Суде 1991 г., как, например, полномочия по проверке конституционности политических партий или правоприменительной практики.

Наконец, сравнительный анализ разных вариантов проекта Конституционной комиссии приводит к выводу о том, что в них содержался довольно четкий и полный образ Конституционного Суда, его структуры и функций. Этот проект, можно сказать, был противопоставлен всем другим упомянутым выше проектам, в которых Конституционный Суд либо отсутствовал, либо имел очень узкие полномочия, либо должен был разделять их с другими органами. С этой точки зрения можно утверждать, что окончательная конфигурация Конституционного Суда является результатом работы Конституционной комиссии, которая, основываясь на положениях, действовавших с 1991 по 1993 г. (т.е. положения Конституции 1978 г. и положения Закона о Конституционном Суде 1991 г.), внесла в них только некоторые изменения. Итак, несмотря на сопротивление Президента, основные элементы модели конституционной юстиции остались в действии в том виде, в каком они были разработаны на тот момент и унаследованы от Конституции 1978 г. (с изменениями и дополнениями) и от предыдущего периода, характеризовавшегося политическим кризисом.

Наконец, какие наблюдения можно высказать по поводу современной модели конституционной юстиции в России?

В первую очередь, есть много отличий от других бывших соцстран. Эти отличия касаются и полномочий Конституционного Суда (у российского Суда их намного меньше) и его роли в конституционном строе.

Эти наблюдения можно сделать и в сопоставлении с другими странами «старой» Европы, где существуют более прочные традиции конституционализма. На этот счет можем сказать, что Конституционный Суд России объединяет с некоторыми конституционными судами других стран, например итальянским, лишь очень небольшое количество полномочий. Но по сравнению с итальянским Судом российский Конституционный Суд имеет дополнительные полномочия по рассмотрению жалоб граждан. В Италии защита основных прав граждан осуществляется косвенно, т. е. посредством заявления в Конституционный Суд обычного судьи о противоречиях между Конституцией и другими законами. Кстати, нужно отметить, что в России существует очень жесткий фильтр: жалобы граждан должны удовлетворять очень многим требованиям. Вследствие этого количество постановлений, выносимых ежегодно Конституционным Судом России, очень мало по сравнению с другими странами, где имеется подобная процедура, например в Германии. Это одна из причин того, что тысячи российских граждан для защиты своих прав обращаются в Европейский суд по правам человека в Страсбурге. Если бы доступ к Конституционному Суду в России был более прост, то, возможно, этот поток европейских жалоб сократился бы.

В общем, можно сказать, что в Европе конституционная юстиция традиционно имела и имеет некоторые четко определенные задачи, например, по сдерживанию политических сил большинства в парламенте. В России этого нет. Это предопределено существующей в вашей стране формой правления, хотя и можно отметить некоторые недавние призывы к парламентаризации.

Последнее замечание относится к отношению между Судом 1991 г. и Судом, созданным в 1993 г. Первый Суд вынужден был действовать в бурный период перехода от одной государственной формы к другой, когда сопоставлялись разные представления о власти и о разделении властей. Между нынешней и позднесоветской фазой можно провести четкую границу, особенно с точки зрения изменений конституционного параметра и политической среды, хотя существование этого прецедента и свидетельствует о том, что сегодняшняя система конституционной юстиции не является ни абсолютным новшеством, ни пассивным заимствованием западных моделей, ни искусственной конструкцией, созданной советниками Президента Ельцина. Некоторые элементы в модель Конституции 1993 г. перешли из предшествующей системы (например, можно отметить значительные сходства в перечне полномочий). Но исчезли элементы, свойственные системам социалистического типа, как, например, широкая деятельность совещательного типа, открывая тем самым дорогу к сближению с западными моделями, в особенности с немецкой.

Однако прошлое продолжает, на наш взгляд, оказывать влияние на деятельность Конституционного Суда Российской Федерации. В 1994 г. в период парламентских дебатов о принятии Конституционного закона о Конституционном Суде было очень много споров по вопросу деполитизации Конституционного Суда Российской Федерации, для того чтобы в будущем не складывались ситуации, при которых, как это часто бывало в прошлом, Суд вставал на сторону одной из борющихся за власть сил.

В этом смысле намеревались возложить вину на некоторые предшествующие положения, способствующие, так сказать, не совсем юридическим действиям Конституционного Суда, как, например, положение, устанавливающее право судей начинать производство по собственной инициативе.

На деятельность Суда больше всего влиял политический контекст. Более эффективными оказались попытки рационализировать доступ к Конституционному Суду с помощью уточнения и ограничения перечня субъектов, которые могут обратиться в суд, а также с помощью запрета на инициативу со стороны самого Суда. Еще более решительным шагом в направлении рационализации явился отказ от консультативной деятельности, за исключением случаев импичмента Президенту. Именно эта деятельность придавала предыдущей системе конституционной юстиции ложный характер и отдаляла ее от западных моделей.

Такие ограничения не следует рассматривать как негативные: снятие тех полномочий, которые обычно не являются характерными для конституционной юстиции, способствует эффективной концентрации деятельности Суда на юридическом производстве и, таким образом, поднимает его престиж. В этом смысле наблюдается тенденция, противоположная той, что возникла в других странах Восточной Европы, где конституционные суды имеют слишком много полномочий, затрудняющих их работу [17, 34].

Но тень прошлого еще нависает над юриспруденцией Конституционного Суда в России. Первый вопрос, который можно было бы поставить, касается роли этого органа после принятия новой Конституции. А мог ли Конституционный Суд обладать достаточной силой, для того чтобы восстановить равновесие конституционной системы в государственном устройстве России после 1993 г., где новая Конституция родилась как ответ на кризис и закрепила победу президента Ельцина над парламентом? Как недавно заметила французская исследовательница [18, 52], у Конституционного Суда были и элементы силы, и элементы слабости: слабость происходила от его прошлых ошибок (политическая ангажированность в 1991 — 1993 гг. в пользу парламента советского происхождения), которые ставили под сомнение самостоятельность Суда и его способность сопротивляться давлению власти. Сила происходила от обладания авторитетом права и инструментами косвенного влияния на политическую деятельность.

В сущности, короткий, но тяжелый переходный период имел и, вероятно, продолжает иметь некоторое влияние на сегодняшнюю конфигурацию конституционной юстиции в России и с технической точки зрения (т.е. с точки зрения полномочий, которые он имеет или не имеет), и с точки зрения юриспруденции. Представляется, что психологически Конституционный Суд России еще не отошел от своего прошлого.

Заключение

В соответствии с поставленными целями и задачами мы пришли к следующим выводам:

1. В настоящее время продолжается развитие конституционных идей, раскрытие заложенного в Конституциях России и Татарстана потенциала. Эти политико-правовые документы, имеющие историческое значение, в полной мере можно назвать состоявшимися, и от динамики воплощения и развития Основных Законов России и Татарстана, а также и остальных субъектов Федерации, от основанного на этом взаимодействия федеральных и региональных властей во многом зависит будущее нашей страны.

2. Важнейшим условием гармоничного развития общества и государства является стабильность Основного Закона страны — Конституции. Конституция должна быть жесткой и неизменной в своей основе. При этом она должна быть динамичной, развивающейся в соответствии с изменениями общественных отношений. Одна из аксиом теории и практики конституционного права состоит в том, что в правовом государстве недопустим разрыв между конституцией и общественной практикой. Государством необходимо управлять только на основе конституции, в тех формах и теми методами, которые предусмотрены в ней.

3. Принятию Конституции, как мы помним, предшествовали три с половиной года масштабной конституционной реформы. Долгое время конституционная инициатива была в руках Конституционной комиссии, возглавлявшейся Президентом и Председателем Верховного Совета. После апрельского (1993 г.) референдума появился президентский проект Конституции. В июне — июле усилиями Конституционного совещания с использованием положений обоих проектов был подготовлен более консолидированный текст. В октябре — начале ноября он был существенно видоизменен. Голосование состоялось 12 декабря 1993 года. Это был итог сложнейшего периода в жизни страны, давший перспективу выхода из глубочайшего политического кризиса государственной власти.

Список литературы

Конституция Российской Федерации. М., 2010.

Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2005.

Витрук Н.В. О социально-правовой сущности и легитимности Конституции Российской Федерации 1993 года // Российское правосудие. 2008. № 2.

Доклад Президента Республики Татарстан М. Ш. Шаймиева на сессии Государственного Совета Республики Татарстан 28 февраля 2002 г. «О положении в Республике и основных направлениях социально-экономической политики в 2002 году» //

http://www.preside№t.tatar.ru/pub/view/536. 27 мая 2009 г.

Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию 1994 — 2005 гг. Новосибирск, 2006.

Закон прав. Председатель Конституционного Суда Валерий Зорькин о главном в Основном Законе // РГ. 2008. 12 дек.

Зорькин В. Д. Апология Вестфальской системы // Россия в глобальной политике. Т. 2. 2004. № 3.

Кизим А. А. Изменение Конституции РФ — необходимо ли это? // Актуальные проблемы права: теория и практика: Сборник научных работ юридического факультета. Краснодар: Куб

ГУ, 2005

Вып. 4.

Кряжков В. А. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. М., 1999.

Михайлов А. Конституция в современном прочтении. Поправки окончательно вписаны в Основной Закон // Российская газета. 21.

01.2009. № 4831.

Постановление Конституционного Суда РФ от 28.

11.1995 «О толковании части 2 статьи 137 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4868.

Российская газета. 06.

11.2008.

Российская газета. 2008. 6 ноября.

Российская газета. 31.

12.2008.

Судебная власть / Под ред. И. Л. Петрухина. М., 2003.

Судьба России: вектор перемен. К 15-летию принятия Конституции Российской Федерации // Материалы II-ой международной конференции 10 — 11 июня 2008 г. М.: Институт права и публичной политики, 2009.

Эбзеев Б. С. Личность и государство в России: взаимная ответственность и конституционные обязанности. М.: Норма, 2007.

Литература

на иностранном языке:

Bartole S. Modelli di giustizia costituzionale a confronto: alcune recenti esperienze dell’Europa centro-orientale, в: Quaderni Costituzionali. 1996. № 2.

Baudoin M. Is the Constitutional Court the Last Bastion in Russia Against the Threat of Authoritarianism? in: Europe-Asia Studies, vol. 58. July 2006. № 5.

Collas P. Le contrоle de la constitutionnalite e№ URSS, in Rev. dr. pub. sc. pol., 1990.

Di Gregorio A. La giustizia costituzionale in Russia. Origini, modelli, giurisprudenza, Giuffre' ed. Milano, 2004.

Djordjivic J. Les Cours costitutionnelles en Jougoslavie, в: Le Nouveau droit Jougoslave, 1964.

Djurisic N. Experience of the constitutional court of Yugoslavia, в: Osteuropa Recht. 1970. № 3.

Franchi G. Note sulla giurisdizione costituzionale jugoslava, Rivista di diritto processuale. 1966. № 3.

R oussillon H. L e probleme du controle de la constitutionnalite des lois dans les Pays socialistes, в: Rev. dr. P

ubl. S c. pol.

1977. № 1.

Zorzi Giustiniani A. Norme costituzionali e regolamentari sulla Corte costituzionale jugoslava, Firenze, 1989.