Основные направления административной реформы в Российской Федерации

Критерием общей эффективности нормативных правовых актов, принимаемых субъектами Федерации для обеспечения мероприятий административной реформы, может служить достижение тех целей, которые были поставлены перед началом работы по созданию концепции реформы в каждом конкретном субъекте Федерации.

Законодательство в сфере административной реформы можно будет признать эффективным, если оно:

будет содействовать реальной охране прав и свобод человека и гражданина;

способствует преодолению административных барьеров;

стабилизирует и сделает предсказуемыми отношения между государственными органами и гражданами (хозяйствующими субъектами);

послужит искоренению коррупции в сфере государственной административной деятельности.

Реформирование системы государственного управления в России в настоящее время предполагает включение субъектов РФ в проведение административной реформы по таким основным направлениям, как:

— упорядочение полномочий органов исполнительной власти;

— разработка административных регламентов;

— регулирование процедур оказания публичных услуг;

— противодействие коррупции.

3.

2. Государственное управление реформой Практическое воплощение в жизнь и государственного учета, и раскрытия информации невозможны без соответствующего административного реинжиниринга, аналога реинжиниринга бизнес-процессов в операционном менеджменте. Речь не идет о том, что деятельность органов власти всех видов сходна с деятельностью производственного предприятия, применительно к которым развивалось представление о бизнес-процессах. Речь идет о реинжиниринге процедур, которые зафиксированы в широко определяемом административном процессуальном праве и которые регламентируют вопросы планирования, организации, управления персоналом, руководства, координации, отчетности и бюджетирования в ведомствах.

Однако для успешного проведения административного реинжиниринга требуется решение проблемы формулирования его «заказчиками» поручений его «исполнителям». От грамотных формулировок задачи зависит, смогут ли все заинтересованные стороны убедиться, что конкретный процесс административного реинжиниринга улучшает качество госуправления, а не ухудшает его.

Один из вариантов операционализации ценностей состоит в приписывании им числовых значений и последующей многоступенчатой декомпозиции получающихся показателей. Но с управленческой точки зрения здесь есть существенная проблема. Исходные показатели ещё являются показателями конечных политически значимых результатов, оценка которых близка к интуитивной оценке гражданами «качества» их государства (аналог bottom line-показателей, удобных для оценки принципалами-акционерами деятельности агентов-менеджеров в коммерческом мире). В то же время ориентиры для конкретных исполнителей должны формулироваться в специальных терминах сферы их деятельности. Если это требование не будет выполнено, то возникнет риск дезорганизации работы, ибо комплексный конечный результат контролировать почти невозможно, а эффективному контролю подлежат именно конкретные действия исполнителей в терминах именно этих конкретных действий.

Возникает нужда в разработке иных показателей, которые одновременно были бы интуитивно ясны для использования гражданами и высшим руководством страны, и в то же время подходили бы для непосредственной оценки тех или иных операционных действий чиновников. Результатом такой работы стало бы появление национальной системы индикаторов качества государственного управления, которая отражала бы специфические ожидания российских граждан и политиков относительно деятельности нашего государства в целом и одновременно давала бы ориентиры для конкретных программ административного реинжиниринга.

Цели административного реинжиниринга — разработать и внедрить в практику новые базовые институты государственного администрирования, отличающиеся от ныне существующих более высоким качеством государственного управления.

Поэтому административный реинжиниринг той или иной функции государства проводится как программа (совокупность связанных проектов), в которую включаются мероприятия по:

изменению показателей качества государственного управления до проведения административного реинжиниринга и ранжирование целевых показателей;

внедрению современных методов государственного администрирования, в том числе:

изменению законодательства и иных нормативных актов, определяющих административные процессы, программы и другие механизмы администрирования;

электронизации базовых институтов государственного администрирования;

внедрения новых механизмов администрирования в практику администрирования;

регулярного аудита соответствия внедренной практики администрирования предписаниям законов и нормативных актов;

измерению показателей качества государственного управления после проведения административного реинжиниринга и выработке рекомендаций по их дальнейшему улучшению;

Государственное администрирование имеет свои базовые институты — государственного учета, раскрытия информации, управления процессами, проектами и программами, управления персоналом и т. д. В базовые институты государственного администрирования интегрированы инструменты государственного управления, позволяющие оценивать работу тех или иных ведомств с точки зрения качества реализации порученных им функций государства.

Базовые институты государственного администрирования в рамках их реинжиниринга могут быть в очень широких пределах рассмотрены отдельно от содержания политических, правовых и социально-экономических проблем, которые определяют специфику деятельности тех или иных государственных органов.

С учетом сказанного ранее про невлияние текущей информатизации на качество госуправления, можно с уверенностью предположить: если ИКТ вообще могут повысить качество государственного администрирования, то их нужно использовать исключительно в ходе административного реинжиниринга. Автоматизировать плохие процедуры нельзя (garbage in, garbage out — «мусор на входе, мусор на выходе»). Информатизация с необходимостью предполагает предварительное упорядочивание административных процессов, и не столько «выпрямление логики» или «упрощение», сколько прежде всего исправление несуразностей, которые создаются многообразными конфликтами интересов. Иначе информатизация приведет только к ухудшению качества государственного управления: агент получит ИКТ для реализации конфликта интересов, облегчения ухода от выполнения поручений принципала.

Поэтому первым делом ИКТ должны быть использованы для достижения прозрачности и подотчетности. В противном случае ИКТ принесут пользу прежде всего отдельным чиновникам-агентам, а не их принципалам (в частности, налогоплательщикам, за счет которых проводится информатизация).

Годы информатизации государственных органов с очевидностью показали, что сами по себе установка компьютеров на столе каждого чиновника или даже создание в интернете вебсайта (даже торжественно называемого «порталом») каждым ведомством не способны поднять прозрачность и подотчетность государства, равно как и других характеристик качества государственного управления. Компьютеры стали просто дорогостоящей заменой печатных машинок и шкафов с бумагами, а вебсайты — отчетными инструментами пиар-службы ведомства.

За счет имеющих правовые последствия процедур раскрытия информации и электронной фиксации действий чиновников в административном учете внедрение ИКТ способствует укреплению прозрачности и подотчетности как базовых характеристик качества государственного управления. В этой ситуации роль собственно ИКТ в административной реформе сходна с ролью топора в каше, который хотя сам по себе и не улучшает ее вкус, но сильно способствует ее приготовлению.

Для проведения реинжиниринга административные процессы должны быть формально описаны, и, после оптимизации, автоматизация их исполнения должна осуществляться дешёвыми компьютерными технологиями.

Переустройство административных процессов в ходе реформы обязательно должно проводиться так, чтобы они опирались на базовые институты электронного государства, и наоборот — никакая «информатизация» не проходила без одновременной реорганизации государственного администрирования в той или иной области и нормативного закрепления этой реорганизации.

Критерием успешности реорганизации в этом процессе служит улучшение качества государственного управления, поэтому мониторинг качества госуправления является средством оценки хода административной реформы и электронизации государства.

Тем самым «электронизация» базовых институтов государственного администрирования (с результирующим получением институтов «электронного государства») является во многом законодательной, а не технической задачей. Сама суть «электронизации институтов» состоит в том, чтобы адекватно реализовать основные принципы права при использовании новых ИКТ-технологий для улучшения качества государственного управления.

Таким образом, реальные результаты в области изменения практики государственного администрирования могут быть достигнуты только тогда, когда технические аспекты информатизации станут частью административной реформы как институциональной реформы государственного администрирования.

У административной реформы должны быть:

основная цель: повышение качества государственного управления путем интегрирования инструментов повышения этого качества в государственное администрирование;

«заказчик» реформ (принципал) — общество в лице высшего политического руководства страны;

специальные исполнители (агенты изменений) — «административные инженеры»: проводники реформ, свободные от конфликтующих с реформами обязанностей;

среди целей реформ — «электронизация» базовых институтов государственного администрирования (создание институтов электронного государства), прежде всего:

государственного учета (нефинансового);

внутреннего и внешнего информационного контроля и независимого аудита информационных систем;

раскрытия для граждан и контролирующих органов информации государства;

формализованных административных процедур и других базовых институтов государственного администрирования (ресурсного планирования, оргдизайна, управления персоналом, лидерства, координации, отчетности, бюджетирования, управления процессами, проектами и программами);

в сочетании с реформой информационного регулирования с целью учесть влияние массового использования ИКТ в обществе и государстве;

при одновременном учете специфики:

политической сферы деятельности государства — с необходимостью регламентации процесса выработки и принятия политических решений;

правовой сферы деятельности государства, которая является процессом не в управленческом, а скорее в судебном смысле этого слова.

Социально-экономической сферы деятельности государства с ее процессами эффективного и результативного использования ресурсов для достижения заданных другими двумя сферами деятельности государства результатов.

Влияние электронизации базовых институтов государственного администрирования на качество государственного управления всеобъемлюще и не ограничивается только увеличением характеристик его прозрачности и подотчетности (хотя эти две характеристики, специфически относящиеся именно к администрированию, наиболее легко усилить при помощи ИКТ):

Для реализации политических ценностей новые технологии в совокупности с регламентами раскрытия информации и общественных консультаций (которые могут проводиться с использованием новейших средств организации групповой работы с использованием интернета) влияют и на ориентацию на консенсус, и на участие граждан в разработке политики и на реагирование на проблемы. Ведь даже тихий голос теперь может быть услышан, а его надлежащий учет проконтролирован.

Для реализации правовых ценностей (характеристик) качественного госуправления институт электронного государственного учета создает новые способы работы, особенно в той части, что касается контроля за деятельностью должностных лиц как по «текущим» вопросам, так и в части контроля за правомерностью ограничения прав граждан через механизмы налогообложения и наложения регуляторного бремени.

Для решения социально-экономических задач ИКТ предлагают программное обеспечение по управлению проектами и программами.

И все же, главное — это рост прозрачности и подотчетности, который невозможно получить другим способом, нежели чем при использования ИКТ.

Система электронного государственного учёта будет играть роль своеобразного «самолётного черного ящика», который записывает и закрытую часть информации, обычно не публикуемую при штатном развитии событий.

При наличии институтов «электронного государства» чиновник будет меньше связан регламентами и более свободен в выборе подходящих средств для выполнения своих обязанностей в интересах граждан, то есть и более результативен, но граждане не будут подвергаться риску роста дминистративного произвола, ибо произвол будет а) публичен (прозрачность) б) зафиксирован с известным источником и правовыми последствиями (подотчетность).

Заключение

Реформы присущи каждому государству и их проведение требует громадных усилий и последовательных действий. Проводятся они и в нашей стране — удачно или не очень хорошо. Современные государственные реформы — федеральная, судебная, административная, муниципальная — нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов.

Административная реформа уже прошла несколько этапов, в течение которых осуществлялся поиск эффективных моделей управления, пригодных для конкретных российских условий с учетом особенностей отечественной управленческой культуры, внедрялись новые модели организации и функционирования государственного аппарата на федеральном уровне.

В довольно короткий срок была выработана новая структура федеральных органов исполнительной власти; проинвентаризированы их государственные функции и строго разделены по характеру и видам деятельности органов исполнительной власти; предприняты усилия для сокращения количества административных барьеров; упрощены многие административные процедуры, по существу, создана новая система управления.

В будущем у административной реформы должны быть: основная цель: повышение качества государственного управления путем интегрирования инструментов повышения этого качества в государственное администрирование; «заказчик» реформ (принципал) — общество в лице высшего политического руководства страны; специальные исполнители (агенты изменений) — «административные инженеры»: проводники реформ, свободные от конфликтующих с реформами обязанностей; среди целей реформ — «электронизация» базовых институтов государственного администрирования (создание институтов электронного государства); в сочетании с реформой информационного регулирования с целью

Список использованной литературы Нормативно-правовые акты

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. N 679"О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)" (с изменениями от 2 октября 2009 г.).

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006; 2010 гг. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008 г.

N 157-р) // СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720; 2008. N

7. Ст. 633).

Основная литература

Административная реформа в России. Научно-практическое пособие (под ред. Нарышкина С. Е., Хабриевой Т.Я.). — «ИНФРА-М», 2006 — 341 с.

Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки /С.Е. Нарышкин, Т.Я. Хабриева// «Журнал российского права», N 11, ноябрь 2006. — СПС «Гарант».

Административная реформа: теоретические модели административной процедуры /С.З. Женетль// «Законы России: опыт, анализ, практика», N 10, октябрь 2007. — СПС «Гарант».

Административные реформы в России. История и современность / Под ред. Р. Н. Байгузина. Изд-во: Российская политическая энциклопедия, 2006 — 648 с.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления — М.: Издательство Омега-Л, 2006. — 584 с Барциц И. Н. Модернизация государственного управления России в условиях административной реформы. — М., 2009 — 72 с.

Глушко Е. К. Административная реформа (зарубежный и российский опыт). — М., 2009 — 148 с.

Лапина М. А. Современная реформа системы государственного управления. Административно-правовой аспект. — М., 2008 — 312 с.

Хабриева Т.Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 1−53.

Чиркин В. Е. Система государственного и муниципального управления — Издательство: Юристъ, 2006 г. — 384 с.

Уткин Э. А., Денисов А. Ф. Государственное и муниципальное управление. Учебное пособие, — М., Тандем, 2006, 475 с.

Административная реформа в России. Научно-практическое пособие (под ред. Нарышкина С. Е., Хабриевой Т.Я.). — «ИНФРА-М», 2006 — С. 192.

Административные реформы в России. История и современность / Под ред. Р. Н. Байгузина. Изд-во: Российская политическая энциклопедия, 2006 — С. 211.

Лапина М. А. Современная реформа системы государственного управления. Административно-правовой аспект. — М., 2008 — С. 112.

Административная реформа: теоретические модели административной процедуры /С.З. Женетль// «Законы России: опыт, анализ, практика», N 10, октябрь 2007. — СПС «Гарант».

Административная реформа: теоретические модели административной процедуры /С.З. Женетль// «Законы России: опыт, анализ, практика», N 10, октябрь 2007. — СПС «Гарант».

Административная реформа в России. Научно-практическое пособие (под ред. Нарышкина С. Е., Хабриевой Т.Я.). — «ИНФРА-М», 2006 — С. 124.

Хабриева Т.Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2005. С. 28.

Барциц И. Н. Модернизация государственного управления России в условиях административной реформы. — М., 2009 — С. 21.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006; 2010 гг. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N

1789-р (в ред. распоряжения Правительства РФ от 9 февраля 2008 г. N 157-р) // СЗ РФ. 2005.

N 46. Ст. 4720; 2008.

N 7. Ст. 633).

Барциц И. Н. Модернизация государственного управления России в условиях административной реформы. — М., 2009 — С. 61.