Наиболее характерными примерами кооперативной модели являются такие страны, как Германия, Индия, Китай, Мексика, где трансферты формируют более 30% доходов субнациональных бюджетов, а также Бразилия, в которой данный показатель превышает 25%.
Образцом децентрализованной модели может служить Канада, Швейцария и США, страны, где субнациональные власти обладают практически полной автономией в выборе налогов, базы налогообложения и налоговых ставок. Заметим в этой связи, что между избранным тем или иным государством типом устройства (унитарное государство либо федерация) и моделью межбюджетных трансфертов однозначное соответствие проследить весьма непросто, поскольку на неё неизменно проецируется весь комплекс характерных для конкретной страны территориальных социально-экономических условий.
В частности, весьма низким, по сравнению с Россией, уровнем налоговой автономии субнациональных властей характеризуется формально федеративная Германия, для которой характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания. Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25% указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75% распределяются пропорционально численности населения.
Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т. д. Также определяется норматив выравнивания для данного субъекта федерации, который рассчитывается как произведение среднего фискального потенциала для всех земель и численности населения данной земли. Затем каждому реципиенту финансовой помощи выделяется трансферт с таким расчетом, чтобы его фискальный потенциал с учетом выравнивания составлял не менее 95% от среднего фискального потенциала. При этом финансовая поддержка осуществляется за счет региональных бюджетов земель-доноров. Обычно сумма трансферта составляет 66,6% от суммы превышения среднего фискального потенциала в регионе-доноре.
Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.
Таким образом, как свидетельствует пример Германии, трансфертный механизм крупной, экономически высокоразвитой страны с выраженными региональными социально-экономическими различиями и федеральным устройством отличает сложная, вариативная для различных уровней территориального управления структура, диверсифицированный набор принципов и инструментов. Примечательно также, что принцип «выравнивания финансовых возможностей» (зафиксированный в ст. 107 Основного закона) действует в Германии (ФРГ) только на уровне земель и это приводит к значительным локальным различиям между отдельными городами и общинами с точки зрения финансов и доходов. Сложившаяся в ФРГ бюджетная система предполагает, что внутри каждого субъекта федерации существует собственная методика перераспределения ресурсов между бюджетами муниципальных образований. Обычно при составлении таких методик органы власти земель исходят в первую очередь из расходных потребностей муниципалитетов, принимая во внимание структуру региональной экономики. Характерно также, что и после «выравнивания» земли-бенефициары имеют уровень доходной базы ниже среднего уровня по стране, то есть, трансфертный механизм даже в условиях масштабной, «устоявшейся» и в целом эффективной системы бюджетно-финансового перераспределения лишь частично «снимает» универсальную проблему территориальной социально-экономической, а в этой связи и бюджетно-налоговой асимметрии.
В отличие от ситуации в Германии, бюджетная система в США является более децентрализованной. При этом она также вмещает в себя все основные компоненты трансфертного механизма, включая сложную систему бюджетных грантов, выделяемых территориям различных уровней.
В Соединенных Штатах, как и в подавляющей массе иных государств, бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна: так, в 1991 году средства федерального трансферта составляли в среднем 17,6% к расходам консолидированных бюджетов штатов. В то же время доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 34,4%.
Особенностью американской модели межбюджетных трансфертов является доминирование в их общей структуре целевых грантов. Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов. Первый тип − блок-гранты − выделяется на финансирование достаточно широкого спектра расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.
Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. В 1964 − 1966 гг. в период проведения политики «созидательного федерализма», нацеленной на строительство «великого общества», было введено 240 категорийных программ и соответствующих им специальных трансфертов. К 1981 г. их число возросло до 539, а в последующие годы, в основном в связи с группировкой в «блоковые» гранты, оно уменьшилось до примерно 400.
Особенностью американской модели можно считать также и то, что около половины всего объема целевой финансовой помощи предоставляется на долевой основе, то есть выделение средств бюджетами вышестоящего уровня происходит только при условии финансирования органами власти нижестоящего уровня определенной доли расходных статей, охваченных действием гранта. В США применяются все основные виды специальных грантов: формульные, проектные, проектные формульные, гранты с открытым финансированием и особые гранты. Большинство целевых грантов носит характер закрытого финансирования с заданными верхними пределами сумм, что обусловлено необходимостью ограничения роста федеральных расходов. Однако чтобы не ослабить стимулы властей штатов к наращиванию собственных бюджетных расходов, центральным органам приходится идти на значительное повышение своей доли в финансировании соответствующих видов затрат, уменьшая требования по встречному финансированию.
Приоритет целевых бюджетных грантов характерен для национальных моделей межбюджетных трансфертов целого ряда других стран и, в частности Италии, где, как и в США, весьма велики территориальные социально-экономические различия, частично сглаживаемые межбюджетным перераспределением финансовых ресурсов (средства, передаваемые в виде грантов из бюджетов вышестоящего уровня, составляют в Италии основную часть доходов бюджетов субнационального уровня).
Источниками нецелевых грантов региональным бюджетам (доходы в виде нецелевых трансфертов составляют всего около 3% всех доходов региональных бюджетов) являются два национальных бюджетных фонда − общий фонд (Common Fund) и фонд регионального развития (Regional Development Projects Fund). Оба этих фонда распределяются между регионами пропорционально численности населения, площади региона и уровню безработицы в регионе. В основном средства указанных фондов направляются в южные, менее развитые в экономическом отношении, регионы страны.
Нецелевые гранты, которые выделяются муниципальным бюджетам из центрального бюджета, носят более разносторонний характер, источниками этих средств являются три различных фонда, трансферты из которых выделяются в соответствии с различными критериями − с целью финансирования стандартных текущих расходов, специальных расходных программ, например, программы занятости молодежи, и с целью компенсации недостаточности налоговой базы в муниципалитетах.
Отмечая универсальность практики межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов, идентифицируя особенности национальных моделей межбюджетных трансфертов, следует также констатировать, что последние не являются чем-то раз и навсегда данным; они спонтанно развиваются и магистральный вектор подобных изменений (расширение сферы применения общих грантов, объединение целевых грантов в «блоки» с предоставлением территориям больших полномочий по их использованию, переход от поддержки обширных территорий к стимулированию развития значительно меньших по площади ареалов, вплоть до отдельных частей городов и т. п.) корреспондирует с общей регионализаций социально-экономической реальности на фоне роста глобальной финансовой взаимозависимости, а, в этой связи, и ответственности. Это обусловливает регионально-адаптивный характер развития трансфертного механизма, его спонтанную эволюцию с учётом комплекса эндогенных и экзогенных условий, возможность корректного использования международного опыта в исследуемой сфере в ситуации постсоветской России.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведен сравнительный анализ централизованных и кооперативных моделей межбюджетных отношений. Автор пришел к выводу о возможности корректного использования международного опыта межбюджетного выравнивания в России.
В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюджеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству.
Вместе с тем, опыт стран с развитой рыночной экономикой достаточно объективно свидетельствует о том, что недостаток бюджетно-финансовых прав у местных органов власти при отсутствии достаточного внимания со стороны центра к их нуждам фактически снижает усилия центра по межбюджетному регулированию, подрывает стимулы субнациональных бюджетов наращивать свой потенциал.
Возникающие проблемы эффективного функционирования бюджетного устройства, в частности, межбюджетных отношений, являются общими для многих стран. Правительства одних государств реализуют бюджетную политику децентрализации в области доходов и расходов, другие, наоборот, усиливают влияние центра на деятельность местных органов власти. Зарубежный опыт межбюджетного регулирования имеет большое практическое значение для России. Его анализ позволит избежать подводных камней в построении и регулировании взаимоотношений между различными уровнями власти (бюджетной системы).
Артемьева С. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях // Вопр. экономики. — 2002. — N 5. — С.137−143.
Багратуни К. Ю. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством // Пробл. прогнозирования. — 2003. — N 1. — С.88−95.
Бакша Н. В. Механизмы реализации региональных межбюджетных отношений: автореф. дисс. … канд. экон. наук / СО РАН. Ин-т экономики и организации пром. пр-ва. — Новосибирск, 2000. — 20с.
Беляев Ю. А. Бюджетный федерализм: зарубежный опыт // Финансы. 1994. № 10. С. 53.
Бетин О. И. Механизмы государственного межбюджетного регулирования: Науч.
метод. пособие / Бетин О. И., Преображенский Б. Г. — Воронеж, 2001. — 207с.
Гусев С. И. Межбюджетные отношения и налоговая политика: проблемы их совершенствования в Российской Федерации / Гусев С. И., Коршунов Л. А., Маркина Т. В. — Барнаул, 2000. — 250с.
Данчикова Г. И. Реформирование межбюджетных отношений в РФ: автореф. дисс. … канд. экон. наук / Рос. акад. гос. службы при Президенте Рос. Федерации. — М., 2001. — 22с.
Игудин А. Г. Некоторые проблемы межбюджетных отношений // Финансы. — 2003. — N 5. — С.8−11.
Калов З. А. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации: вопросы теории и практики. — Нальчик, 2000. — 202с.
Клисторин В. И. Совершенствование межбюджетных отношений в регионе / Клисторин В. И., Новикова Т. С., Суспицын С. А. — Новосибирск, 2000. — 164с.
Максимов А. В. Концепция межбюджетных отношений субъекта федерации России. — Ростов н/Д, 2001. — 21с.
Методологические и методические положения совершенствования межбюджетных отношений / Поздняков А. М., Беденков А. Р., Масаков В. М., Суслов В. И. — М., 1998. — 31с.
Проблемы совершенствования межбюджетных отношений и казначейской системы исполнения бюджетов на современном этапе: Первая межрегион. науч.
практ. конф., 25−26 янв. 2001 г.: сб. науч. материалов / отв. ред. С. И. Гусев. — Барнаул, 2001. — 195с.
Система государственных социальных стандартов и реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации / Романова Т. Ф., Иванова О. Б., Рукина С. Н., Богославцева Л. В. — Ростов н/Д, 2000. — 237с.
Тажитдинов И. А. Реформирование межбюджетных отношений в Российской Федерации: автореф. дисс. … канд. экон. наук / Башк. гос. ун-т. — Уфа, 1998. — 24с.
Третнер К. Х. Реформирование межбюджетный отношений в Германии // Финансы. — 2003. — N 1. — С.66−70.
Татаркин А. И. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода: (Проблемы, пути решения, рекомендации) / Татаркин А. И., Пыхова И. А. — Екатеринбург, 2000. — 203с.
Федеративные межбюджетные отношения: современные тенденции и перспективы // Вопр. экономики. — 2002. — N 5. — С.84−102.
Фролова Н. К. Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации в переходный период: автореф. дис. … канд. экон. наук / Акад. бюджета и казначейства. — М., 2000. — 17с.
Экономические механизмы бюджетного федерализма в Канаде // Вестник экономики. 1995
Май. С. 30.
Артемьева С. Совершенствование системы межбюджетных отношений в современных условиях // Вопр. экономики. — 2002. — N 5. — С.
143.
Федеративные межбюджетные отношения: современные тенденции и перспективы // Вопр. экономики. — 2002. — N 5. — С.
102.
Третнер К. Х. Реформирование межбюджетный отношений в Германии // Финансы. — 2003. — N 1. — С.
70.
Татаркин А. И. Территориальные межбюджетные отношения в экономике переходного периода: (Проблемы, пути решения, рекомендации) / Татаркин А. И., Пыхова И. А. — Екатеринбург, 2000. — с.
77.
Багратуни К. Ю. Регулирование межбюджетных отношений в странах с федеративным государственным устройством // Пробл. прогнозирования. — 2003. — N 1. — С.
95.
Бакша Н. В. Механизмы реализации региональных межбюджетных отношений: автореф. дисс. … канд. экон. наук / СО РАН. Ин-т экономики и организации пром. пр-ва. — Новосибирск, 2000. — с.
20.
Фролова Н. К. Развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации в переходный период: автореф. дис. … канд. экон. наук / Акад. бюджета и казначейства. — М., 2000. — 17с.
Беляев Ю. А. Бюджетный федерализм: зарубежный опыт // Финансы. 1994. № 10. С. 53.
Экономические механизмы бюджетного федерализма в Канаде // Вестник экономики. 1995
Май. С. 30.
Бетин О. И. Механизмы государственного межбюджетного регулирования: Науч.
метод. пособие / Бетин О. И., Преображенский Б. Г. — Воронеж, 2001. — с.
76.
